新時(shí)代下基層治理法治化的踐行困境和路徑分析*
——基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)查與思考

□葛明征，楊昌軍，姬艷濤

（1，3.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

（2.公安部公安發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100038）

一、基層治理法治化的踐行困境

改革開(kāi)放40年，中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，由單一的公有制經(jīng)濟(jì)向多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的轉(zhuǎn)變。首先是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，法治需求的多元化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從單一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到多元化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，整個(gè)社會(huì)從縱向的階級(jí)分層到橫向的社會(huì)分工，逐漸解構(gòu)為多元化的利益群體，形成了多階層的社會(huì)，導(dǎo)致了多元化的法治需求。其次是政府轉(zhuǎn)型，社會(huì)客體的碎片化趨勢(shì)顯著。一方面政府轉(zhuǎn)變職能，管理職能由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；另一方面伴隨單位體制的消逝和弱化，社會(huì)成員可以從市場(chǎng)之中和體制之外，獲得更多職業(yè)發(fā)展空間、日常生活滿(mǎn)足和社會(huì)聯(lián)結(jié)需求，社會(huì)公眾日?；顒?dòng)呈現(xiàn)原子化趨勢(shì)。再次是思潮轉(zhuǎn)向，法治文化發(fā)展的“內(nèi)卷化”。一方面是西方的文化思潮泥沙俱下，沖擊了中國(guó)的意識(shí)形態(tài)；另一方面是互聯(lián)網(wǎng)信息的洪流涌動(dòng)，魚(yú)目混珠。思想的混亂導(dǎo)致我國(guó)一直都未在全民范圍內(nèi)構(gòu)建起“學(xué)法、知法、懂法、用法、守法”的法治文化體系。[1]同時(shí)，社會(huì)已經(jīng)多元化了，而政府如果仍扮演著“超級(jí)保安”角色，在基層法治建設(shè)中堅(jiān)守一元化的路徑模式，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致人民日益增長(zhǎng)的法治需要和法治工作不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。事實(shí)上，正是這一矛盾的不斷積聚和激化，導(dǎo)致基層治理法治踐行中出現(xiàn)諸多難題，特別是基層黨建法治化建設(shè)滯后、基層法治社會(huì)構(gòu)建不足、基層法治文化發(fā)展緩慢以及基層法治彌合功能式微等，成為制約和限制基層治理法治化建設(shè)的重要瓶頸和現(xiàn)實(shí)困境。

二、楓橋基層治理法治化的實(shí)踐創(chuàng)新和推進(jìn)路徑

（一）創(chuàng)新黨建工作，促進(jìn)基層黨建法治化建設(shè)。黨的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”。作為新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政的總體框架，上述四個(gè)內(nèi)容是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向，同時(shí)具有科學(xué)嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。其中，如何密切結(jié)合全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)，并在我國(guó)基層社會(huì)得到貫徹落實(shí)，是新時(shí)代下基層治理法治化的重要任務(wù)和目標(biāo)。一直以來(lái)，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持專(zhuān)門(mén)工作與群眾路線相結(jié)合的原則，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要特征。特別是新時(shí)代下，將加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)納入法治化運(yùn)行軌道，在基層黨組織的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，引導(dǎo)基層自治組織和其他各類(lèi)社會(huì)組織共建互融、協(xié)同推進(jìn)，豐富和拓展了基層黨建法治化的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)路徑。

1.全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，提升基層社會(huì)治理的組織領(lǐng)導(dǎo)能力。近年來(lái)，諸暨市抓住村級(jí)組織換屆選舉契機(jī)，一方面，選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，深化村黨支部書(shū)記主持村務(wù)聯(lián)系會(huì)議制度，確?；鶎邮聞?wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨組織手中；另一方面，以基層黨建星、富裕星、美麗星、和諧星、文明星“五星達(dá)標(biāo)”和3A級(jí)景區(qū)村創(chuàng)建活動(dòng)為載體，加強(qiáng)基層黨建工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，建立綜合評(píng)價(jià)體系，以基層黨建全域引領(lǐng)基層治理有效提升。此外，通過(guò)實(shí)施黨建引領(lǐng)基層自治提升工程，開(kāi)展干部“進(jìn)村趕考”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，機(jī)關(guān)干部返鄉(xiāng)走親、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村連心、黨員干部結(jié)對(duì)交心。在楓橋鎮(zhèn)，要求所有機(jī)關(guān)干部定期定時(shí)返鄉(xiāng)訪民情、釋民惑、解民憂(yōu)，了解民情和建言獻(xiàn)策。同時(shí)，楓橋鎮(zhèn)嚴(yán)格落實(shí)“基層組織建設(shè)、黨員干部管理、村級(jí)事務(wù)決策、任期承諾事項(xiàng)履行、村干部坐班值班”等方面的黨建責(zé)任清單，并將抓黨建責(zé)任清單的主體確定為村支部書(shū)記。

2.把基層黨組織建在網(wǎng)格上。網(wǎng)格是浙江省基層社會(huì)治理的基本單元。浙江省全面推行“網(wǎng)格+黨建”模式，把黨支部或黨小組建立在網(wǎng)格上，發(fā)揮基層黨組織在網(wǎng)格化管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮黨員干部在網(wǎng)格管理服務(wù)中的先鋒模范作用，把黨組織的服務(wù)管理觸角延伸到基層治理的每個(gè)社會(huì)末梢。

3.社會(huì)組織發(fā)展與黨建工作深度融合。實(shí)行黨組織和社會(huì)組織同步孵化，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的的規(guī)范和引導(dǎo)，實(shí)行社會(huì)組織黨建與業(yè)務(wù)“同登記，同年檢，同評(píng)估”。截至2018年7月，諸暨市745家各類(lèi)社會(huì)組織中都建立了黨組織，實(shí)現(xiàn)了黨建全覆蓋。同時(shí)，編織社會(huì)組織黨建工作動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)，推行黨員結(jié)對(duì)聯(lián)系，社會(huì)組織黨建指導(dǎo)員等制度，有效發(fā)揮黨組織政治上引領(lǐng)、思想上教育、組織上規(guī)范、廉潔上提醒等作用。

（二）培育社會(huì)組織，推動(dòng)基層法治社會(huì)建設(shè)。法治中國(guó)建設(shè)下的法治社會(huì)，是指社會(huì)的自治化、法治化和民主化過(guò)程。法治社會(huì)是相對(duì)于法治國(guó)家而言，其通過(guò)對(duì)構(gòu)成社會(huì)基本元素的民間組織和公民個(gè)人，建立起國(guó)家層面的硬法和社會(huì)自治領(lǐng)域的軟法，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利自由和救濟(jì)保障。法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，“運(yùn)用公民的政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)力，以及國(guó)家和社會(huì)多元化的法治規(guī)范，進(jìn)行社會(huì)自律自治，分擔(dān)國(guó)家權(quán)力的負(fù)擔(dān)，特別是監(jiān)督、制衡國(guó)家權(quán)力，改變權(quán)力過(guò)分集中于政府的狀態(tài)。”[2]培植社會(huì)組織和公民社會(huì)是法治社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)，即如果沒(méi)有相對(duì)于政治國(guó)家的社會(huì)組織或公民社會(huì)，或者社會(huì)組織被國(guó)家淹沒(méi)，公民社會(huì)尚不強(qiáng)大，便難以談起法治社會(huì)。因此，培植和發(fā)展社會(huì)組織和公民社會(huì)是建設(shè)法治社會(huì)的前提和基礎(chǔ)。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的引領(lǐng)下，基層社會(huì)治理之所以取得了如此之大的成就，很大程度上在于當(dāng)?shù)卣艹浞职l(fā)掘公民社會(huì)和社會(huì)組織的巨大潛力，通過(guò)放權(quán)促進(jìn)權(quán)力和法治的社會(huì)化、多元化，改變過(guò)去國(guó)家權(quán)力的單一治理模式。

調(diào)研中，不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)表示，政府不再扮演“保姆”的角色，委托、讓渡部分公共服務(wù)職能，支持社會(huì)組織承擔(dān)與其自身職能相適應(yīng)的公共事務(wù)，全面激發(fā)廣大人民群眾的主人翁意識(shí)，把民間力量有效發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，推動(dòng)形成“共建共治共享”基層治理法治化的新格局。具體而言，主要有以下創(chuàng)新做法。

1.加快政府職能讓渡，促進(jìn)社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理。從實(shí)踐中看，對(duì)于社會(huì)性、群眾性、服務(wù)性、公益性的公共職能，如心理疏導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、糾紛調(diào)解、養(yǎng)老助困、社會(huì)幫扶、社會(huì)治安等，由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、資助公益創(chuàng)投等方式向社會(huì)進(jìn)行分離和轉(zhuǎn)移。例如，在社會(huì)治安維護(hù)方面，“楓橋義警”等社會(huì)組織充分發(fā)揮其資源整合優(yōu)勢(shì)，通過(guò)社會(huì)組織的內(nèi)部管理和運(yùn)營(yíng)模式將社會(huì)資源有效運(yùn)用在犯罪預(yù)防和治安防范領(lǐng)域，在很大程度上促進(jìn)了社會(huì)治安由傳統(tǒng)外生秩序向社會(huì)自發(fā)的內(nèi)生治安秩序的轉(zhuǎn)變和重構(gòu)。此外，諸暨司法局作為政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)矯正服務(wù)的主體，通過(guò)政府采購(gòu)方式，公開(kāi)、公平、公正地?fù)駜?yōu)確定服務(wù)提供方，簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議。購(gòu)買(mǎi)的范圍主要是社區(qū)矯正業(yè)務(wù)中的非執(zhí)法類(lèi)項(xiàng)目，包括教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)、個(gè)別教育和心理矯正、上門(mén)走訪和電話回訪、職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)、其他困難幫扶服務(wù)七大類(lèi)，較好地解決了社區(qū)矯正工作面臨的人手少、任務(wù)重、專(zhuān)業(yè)力量薄弱、幫教方式單一等難題。

2.大力培育孵化社會(huì)組織。在諸暨市黨委政府的推動(dòng)下，逐步建立了覆蓋縣（市）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)的社會(huì)組織服務(wù)中心（服務(wù)站、服務(wù)室），規(guī)范管理和服務(wù)并重，實(shí)施年檢評(píng)估，舉辦財(cái)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)公益人才。2014年12月，諸暨市在市民公園內(nèi)建立了1800多平方米的社會(huì)組織孵化中心，通過(guò)入殼，為初創(chuàng)期、發(fā)展期的公益類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織提供了硬件設(shè)施、軟件服務(wù)、后勤保障等。成立至今，已孵化社會(huì)組織96家，現(xiàn)有入駐孵化成長(zhǎng)社會(huì)組織21家，主要開(kāi)展應(yīng)急救助、關(guān)愛(ài)服務(wù)、綠色環(huán)保、社區(qū)服務(wù)、心理咨詢(xún)、司法援助等活動(dòng)。

3.培育公民志愿精神。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)服務(wù)多元化過(guò)程中，民間志愿服務(wù)活動(dòng)活躍，對(duì)于彌補(bǔ)政府或準(zhǔn)政府組織在提供公共服務(wù)過(guò)程中的空白和失靈以及提高公共服務(wù)的覆蓋范圍、質(zhì)量和效率均有明顯效果。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，諸暨市參加社團(tuán)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的居民占總調(diào)查人數(shù)的53.82%；沒(méi)有參加的居民占46.18%（見(jiàn)圖1）。認(rèn)為“所在社區(qū)參加社會(huì)組織的人數(shù)有很多”的占總調(diào)查人數(shù)27.33%；認(rèn)為“參加人數(shù)有一些的”占42.65%（見(jiàn)圖2）。此外，通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，楓橋鎮(zhèn)的參與率比起其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的高5.32%（見(jiàn)表1）。

圖1 社團(tuán)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的參與情況

圖2 社團(tuán)、協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的開(kāi)展情況

表1 楓橋鎮(zhèn)與其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)居民參與社區(qū)組織情況分析

同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，志愿工作活動(dòng)效果顯著，回答“經(jīng)常見(jiàn)到帶有紅袖標(biāo)的治安志愿者活動(dòng)”的居民占總調(diào)查人數(shù)的83.84%，“偶爾見(jiàn)到”的居民占比11.63%，“沒(méi)有見(jiàn)到過(guò)”的居民占比4.53%，且楓橋鎮(zhèn)回答“經(jīng)常見(jiàn)到”的比其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）高22.89%（見(jiàn)表2及圖3）。

表2 治安志愿者活動(dòng)情況對(duì)比

圖3 社區(qū)治安志愿者活動(dòng)情況

回答認(rèn)為“巡邏防控效果好”的居民占總調(diào)查人數(shù)的92.39%，認(rèn)為“效果一般”的占7.61%；認(rèn)為“治安志愿者提供破案線索效果好”的居民占82.25%，認(rèn)為“效果一般”的居民占16.24%；認(rèn)為“治安志愿者矛盾糾紛化解效果好”的居民占92.34%，認(rèn)為“效果一般”的居民占比7.66%；認(rèn)為“治安志愿者提供便民服務(wù)效果好”的居民占總調(diào)查人數(shù)的87.37%，認(rèn)為“效果一般”的居民占比12.63%（見(jiàn)圖4）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楓橋鎮(zhèn)治安志愿者各項(xiàng)活動(dòng)的效果均強(qiáng)于其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）（見(jiàn)表3）。

表3 治安志愿者開(kāi)展工作效果情況對(duì)比

圖4 社區(qū)治安志愿者開(kāi)展工作效果情況

（三）營(yíng)造鄉(xiāng)村崇法新風(fēng)尚，推進(jìn)基層法治文化建設(shè)。法治建設(shè)體現(xiàn)法治文化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理法治化這一目標(biāo)具有重要意義，不管是法治中國(guó)建設(shè)，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，都離不開(kāi)基層法治文化建設(shè)的支撐。并且，想要真正貫徹落實(shí)法治理念，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化這一目標(biāo)，必須將法治文化固化為穩(wěn)固的社會(huì)意識(shí)與風(fēng)序良俗?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在法治文化建設(shè)方面，堅(jiān)持把全民普法和守法作為基層法治建設(shè)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育工作，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法。同時(shí)，加強(qiáng)公民道德建設(shè)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)，倡導(dǎo)契約精神，弘揚(yáng)公序良俗。在基層法治文化建設(shè)中，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本，開(kāi)展法治宣傳教育工程；堅(jiān)持依法育人，完善全民法治建設(shè)體系；注重知行合一，堅(jiān)持基層民主建設(shè)與基層法治建設(shè)同步開(kāi)展。

1.開(kāi)展法治宣傳教育工程，強(qiáng)化鄉(xiāng)民法治新思維。諸暨市通過(guò)農(nóng)村普法工作的縱深推進(jìn)，農(nóng)村法治大講堂的扎實(shí)開(kāi)展，有效推動(dòng)了普法工作“下田頭，上山頭，進(jìn)農(nóng)家”。全面推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，建成并投入運(yùn)行市、鎮(zhèn)、村三級(jí)覆蓋的公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)和“諸暨市公共法律服務(wù)網(wǎng)”，并在全面推進(jìn)農(nóng)村法律顧問(wèn)制度建設(shè)基礎(chǔ)上，同步實(shí)現(xiàn)法律顧問(wèn)審查制度與法律顧問(wèn)定時(shí)接訪制度。同時(shí)，促進(jìn)基層矛盾糾紛化解“依法疏導(dǎo)法”和“判例型調(diào)解”，推動(dòng)調(diào)解從“情理法”向“法理情”的轉(zhuǎn)變，形成基層農(nóng)村辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

2.堅(jiān)持依法育人，完善全民法治建設(shè)體系。通過(guò)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的有效推進(jìn)和農(nóng)村法律顧問(wèn)職責(zé)的強(qiáng)化，對(duì)行政村的工程建設(shè)、集體資產(chǎn)運(yùn)作、農(nóng)村私人建房等八方面村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行合法性審查備案，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從源頭上預(yù)防因違法辦事而導(dǎo)致的矛盾糾紛。同時(shí)，堅(jiān)持“以案說(shuō)法、依法育人”，即要求執(zhí)法人員樹(shù)立法治意識(shí)，對(duì)群眾輕度違法上訪人員進(jìn)行法制談話和依法服人。

3.堅(jiān)持基層民主建設(shè)與基層法治建設(shè)同步進(jìn)行，為基層法治文化提供成長(zhǎng)土壤。為深刻詮釋“以人民為中心、以人民為主體”的思想理念，楓橋鎮(zhèn)深入推進(jìn)民主治村，推廣楓源村“三上三下”議決事制度，通過(guò)最廣泛動(dòng)員群眾參與村級(jí)決策，從源頭上預(yù)防矛盾發(fā)生和激化。楓橋派出所積極推行“議安全防范、議矛盾調(diào)處、議案件辦理、議普法宣傳、議警務(wù)工作、創(chuàng)平安社區(qū)”的“五議一創(chuàng)”平安議事活動(dòng)，更廣泛動(dòng)員民眾助推平安共創(chuàng)，開(kāi)展重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)結(jié)合民意征集的形式廣泛收集、及時(shí)化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。同時(shí)，充分尊重民意、吸收民意、表達(dá)民意，在楓橋古鎮(zhèn)改造工程實(shí)施前，先后召開(kāi)座談會(huì)107個(gè)，走訪家庭6936戶(hù)，發(fā)放倡議書(shū)、公開(kāi)信、宣傳冊(cè)萬(wàn)余份，同時(shí)挨家挨戶(hù)上門(mén)了解情況聽(tīng)取意見(jiàn)，把政策交給群眾，把藍(lán)圖交給群眾，贏得了全鎮(zhèn)百姓的理解和支持，創(chuàng)造了古鎮(zhèn)改造的“楓橋速度”。

從諸暨市居民意見(jiàn)表達(dá)情況看，本次調(diào)查中，認(rèn)為社區(qū)居（村）委會(huì)反映問(wèn)題的渠道很通暢的居民有631人，占總調(diào)查人數(shù)的63.93%；認(rèn)為比較通暢的居民有243人，占總調(diào)查人數(shù)的24.62%；認(rèn)為一般通暢的居民有95人，占總調(diào)查人數(shù)的9.63%；認(rèn)為不太通暢的居民有9人，占總調(diào)查人數(shù)的0.91%；認(rèn)為不通暢的居民有9人，占總調(diào)查人數(shù)0.91%（見(jiàn)圖5）。

圖5 反映問(wèn)題渠道的情況

從楓橋鎮(zhèn)與其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)居民向社區(qū)居（村）委會(huì)反映問(wèn)題的渠道情況對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)看，居（村）委會(huì)反映問(wèn)題渠道很通暢的比重普遍較高，其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）一般通暢以下的比重均高于楓橋鎮(zhèn)（見(jiàn)表4）。

表4 向社區(qū)居（村）委會(huì)反映問(wèn)題的渠道情況對(duì)比

在諸暨市調(diào)查中，沒(méi)有參加過(guò)民警在社區(qū)或村里召開(kāi)的居民議事會(huì)的居民有346人，占總調(diào)查人數(shù)的34.98%；參加過(guò)一兩次的居民有285人，占總調(diào)查人數(shù)的28.82%；參加過(guò)數(shù)次的居民有240人，占總調(diào)查人數(shù)的24.27%；幾乎每次都參加的居民有118人，占總調(diào)查人數(shù)的11.93%（見(jiàn)圖6）。

圖6 參加居民議事會(huì)情況

從楓橋鎮(zhèn)與其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)居民參加居民議事會(huì)情況對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)看，楓橋鎮(zhèn)居民議事會(huì)開(kāi)展情況明顯優(yōu)于其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），沒(méi)有參加過(guò)居民議事會(huì)的情況明顯較少，參加過(guò)數(shù)次或幾乎每次都參加的情況較多（見(jiàn)表5）。

表5 參加居民議事會(huì)情況對(duì)比

在諸暨市調(diào)查中，參加過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聽(tīng)證會(huì)的居民有460人，占總調(diào)查人數(shù)的46.14%；沒(méi)有參加過(guò)的居民有537人，占總調(diào)查人數(shù)的53.86%（見(jiàn)圖7）。

圖7 參加社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聽(tīng)證會(huì)的情況

從楓橋鎮(zhèn)與其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)居民意見(jiàn)表達(dá)的對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)看，楓橋鎮(zhèn)參加社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估聽(tīng)證會(huì)的比例為60.61%，比其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）高18.06%，由此可見(jiàn)，楓橋鎮(zhèn)居民的意見(jiàn)表達(dá)比其他街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）更為活躍（見(jiàn)表6）。

表6 楓橋與其他社區(qū)居民意見(jiàn)表達(dá)分析

（四）構(gòu)建多元化糾紛化解體系，推動(dòng)基層法治機(jī)制建設(shè)。法治通過(guò)確立價(jià)值多樣化及價(jià)值共識(shí)來(lái)推動(dòng)社會(huì)整合，通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)糾紛機(jī)制而實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的修補(bǔ)和穩(wěn)定，這就是所謂的法治的彌合功能。[3]事實(shí)上，矛盾糾紛化解一直都是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心精髓。近年來(lái)，針對(duì)矛盾糾紛主體多元、訴求多元、類(lèi)型多元的新特點(diǎn)，楓橋鎮(zhèn)在改革與實(shí)踐、反思和重塑、進(jìn)步與回歸的基礎(chǔ)上又有了諸多新的探索和改革。

1.設(shè)立專(zhuān)業(yè)調(diào)解委員會(huì)，打造品牌調(diào)解員。具體而言，在糾紛調(diào)解法治化建設(shè)實(shí)踐中，堅(jiān)持點(diǎn)線面聯(lián)動(dòng)推進(jìn)、市鎮(zhèn)村統(tǒng)籌發(fā)力，緊緊圍繞構(gòu)建矛盾糾紛多元化解體系，全面構(gòu)建并完善醫(yī)療糾紛、法院訴前、交通事故、物業(yè)糾紛等13個(gè)專(zhuān)業(yè)調(diào)解委員會(huì)。同時(shí)發(fā)動(dòng)和依靠群眾積極參與矛盾糾紛化解，鼓勵(lì)律師、鄉(xiāng)賢、志愿者、社會(huì)心理服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員等社會(huì)力量參與矛盾糾紛調(diào)解，精心打造“老楊調(diào)解”“娟子調(diào)解”等一批品牌調(diào)解隊(duì)伍，確保哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解組織。

2.打造“四個(gè)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)“矛盾不上交”。打破基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理壁壘，將國(guó)土、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法等7個(gè)部門(mén)的服務(wù)管理職權(quán)及其人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)、綜合執(zhí)法平臺(tái)、便民服務(wù)平臺(tái)的“四個(gè)平臺(tái)”，建成集“信息匯聚、指揮派單、可視指揮、數(shù)據(jù)研判、留痕管理”等功能于一體的運(yùn)行系統(tǒng)，形成“信息收集—分類(lèi)處理—限時(shí)辦結(jié)—督查考核—分析研究”的運(yùn)行機(jī)制，建構(gòu)“受理—執(zhí)行—督辦—考核”的管理閉環(huán)。自平臺(tái)正式運(yùn)行至今，事件辦結(jié)率達(dá)100%，其中當(dāng)日辦結(jié)率達(dá)44.82%。

3.堅(jiān)持矛盾甄別疏導(dǎo)，完善程序矛盾糾紛多元化解體系。實(shí)施矛盾化解甄別疏導(dǎo)機(jī)制，堅(jiān)持依法處置和自愿調(diào)解有機(jī)結(jié)合，即在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和社會(huì)組織調(diào)解力量，綜合開(kāi)展多種形式的依法調(diào)解工作。同時(shí)，對(duì)當(dāng)事人提交訴求不適合調(diào)解或不愿意接受勸導(dǎo)依法處置的，則由鎮(zhèn)綜治中心牽頭，聯(lián)合派出所、檢察室法庭、司法所進(jìn)行會(huì)審甄別，應(yīng)依法處置的直接移交相關(guān)政法部門(mén)。

三、楓橋基層治理法治化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）基層治理法治化，應(yīng)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)?；鶎又卫矸ㄖ位?，不僅應(yīng)強(qiáng)化基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，還要發(fā)揮其他基層治理主體的作用。法治建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)治理是分不開(kāi)的。在法治方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的靈魂，是法治建設(shè)的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于依法治國(guó)的全過(guò)程和各個(gè)方面，貫穿于法律的制定、運(yùn)行和實(shí)施的整個(gè)過(guò)程以及立法、執(zhí)法、司法、守法和護(hù)法各個(gè)環(huán)節(jié)中。推進(jìn)基層治理法治化，需要抓好基層黨組織的引領(lǐng)和社會(huì)多元共治兩個(gè)方面。一方面，基層黨組織是黨治理國(guó)家的神經(jīng)末梢，是黨密切聯(lián)系群眾的最直接的方式，同時(shí)又是落實(shí)黨委政府決策的基本保障。黨在理論、制度、政治、組織和群眾等方面的先天優(yōu)勢(shì)，要求基層黨組織在基層治理進(jìn)程中始終處于引領(lǐng)位置，充分發(fā)揮黨組織在基層治理法治化中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和戰(zhàn)斗堡壘作用。另一方面，現(xiàn)代治理的核心含義是“多元共治”，應(yīng)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、群眾參與”的治理格局?；鶎又卫矸ㄖ位?，不能只是基層黨組織的“一往情深”，而應(yīng)是多元主體的“共建共治共享”。黨委要發(fā)揮政治引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌政府、社會(huì)、民眾三大主體形成合力，依靠法院、檢察院、派出所、仲裁等法治機(jī)構(gòu)以及法官、律師、仲裁員等法治隊(duì)伍作為基層治理法治化的中堅(jiān)力量，同時(shí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)自治組織、協(xié)會(huì)、團(tuán)體、個(gè)人等其他主體共建基層治理法治化。[4]牢牢把握和堅(jiān)持民主治理這個(gè)關(guān)鍵，堅(jiān)持走群眾路線，激發(fā)社會(huì)主體參與，探索形成政府、企業(yè)、社會(huì)、群眾多元共治的基層治理法治化的新格局。

（二）基層治理法治化，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)主義合法性與程序主義規(guī)范性的雙向耦合。經(jīng)驗(yàn)主義合法性是一種工具化、形式化的合法性，是一種抽離了實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合法性，突出合法性的證成性維度，其更關(guān)注通過(guò)什么樣的技術(shù)性手段和制度構(gòu)建去獲取和謀求解決合法性問(wèn)題?；鶎又卫矸ㄖ位耐七M(jìn)需要通過(guò)制度保障來(lái)維持穩(wěn)定和長(zhǎng)久，從而實(shí)現(xiàn)法治化的狀態(tài)。無(wú)論在治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容等方面的變革調(diào)整抑或組織體系、人員結(jié)構(gòu)、設(shè)施設(shè)備的健全保障，基層治理法治化的整個(gè)過(guò)程和各個(gè)方面的問(wèn)題都應(yīng)通過(guò)制度規(guī)范創(chuàng)新和完善加以解決。[5]

基層社會(huì)治理在矛盾調(diào)處、糾紛排查、推動(dòng)法治資源和力量下沉、完善基層綜治機(jī)構(gòu)和法治網(wǎng)絡(luò)等方面的實(shí)踐探索與制度規(guī)范支撐是密不可分的。但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，法治的核心要義和理論依據(jù)是程序正義，程序正義是制度性法律規(guī)范制定的基本原則和檢驗(yàn)法律實(shí)施效果的圭臬標(biāo)準(zhǔn)，是衡量基層治理法治化水平的重要依據(jù)。程序主義法律觀認(rèn)為法律的正當(dāng)性來(lái)源于法律的民主性，民主是法律、公權(quán)力和秩序的價(jià)值歸宿。一方面，它通過(guò)以理性溝通為核心的正當(dāng)程序來(lái)容納多元價(jià)值，保證法律的正當(dāng)性來(lái)源，即個(gè)人自由和人民民主；另一方面，它以正當(dāng)?shù)姆蓙?lái)保衛(wèi)自身的民主基石，即通過(guò)合法律性的統(tǒng)治保障有效性。①楓橋法治實(shí)踐正是圍繞推進(jìn)基層事務(wù)決策科學(xué)化、民主化、公開(kāi)化、透明化而采取了“三上三下”民主決議、民主懇談會(huì)、群眾議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、村（居）務(wù)公開(kāi)等改革舉措，以及“議安全防范、議矛盾調(diào)處、議案件辦理、議普法宣傳、議警務(wù)工作、創(chuàng)平安社區(qū)”的“五議一創(chuàng)”平安議事制度等創(chuàng)新舉措。同時(shí)，基層治理法治化的程序正義還體現(xiàn)在村規(guī)民約的制定程序中。浙江省規(guī)定村規(guī)民約內(nèi)容可以因地制宜，但制定程序要相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范，嚴(yán)格按照宣傳發(fā)動(dòng)、組建班子、草擬初稿、討論修改、審核把關(guān)、表決通過(guò)、備案審查、公布實(shí)施八個(gè)步驟開(kāi)展。楓橋鎮(zhèn)還專(zhuān)門(mén)制定了“村規(guī)民約制訂修訂工作規(guī)范”，要求村“兩委”組織村民反復(fù)討論，通過(guò)調(diào)查、解釋、答疑、集體簽名、上門(mén)入戶(hù)征求意見(jiàn)等手段充分吸納民意。

（三）基層治理法治化，應(yīng)堅(jiān)持維穩(wěn)與維權(quán)的理性平衡。在基層治理過(guò)程中，有些地方出現(xiàn)了兩種對(duì)立的現(xiàn)象，即“花錢(qián)買(mǎi)平安”和“穩(wěn)定壓倒一切”。“花錢(qián)買(mǎi)平安”指有的地方過(guò)度滿(mǎn)足部分群眾的不合理要求，使部分群眾為了瑣事漫天要價(jià)甚至進(jìn)行鬧訪、纏訪和極端上訪?！胺€(wěn)定壓倒一切”是在地方治理過(guò)程中過(guò)分追求“維穩(wěn)”目的，認(rèn)為平安就是“不出事”，忽視了對(duì)群眾合法權(quán)益的維護(hù)。這兩種情況都在維穩(wěn)和維權(quán)的平衡中出現(xiàn)了偏差，容易導(dǎo)致基層治理法治建設(shè)的異化，因此基層治理法治化要正確認(rèn)識(shí)和處理好維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于政法工作的重要論斷——“維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)”，不僅科學(xué)闡釋了二者的辯證關(guān)系，而且指出維穩(wěn)的根本和正確途徑要扎根于群眾的合法權(quán)益。推進(jìn)基層治理法治化，應(yīng)按照“以維權(quán)保維穩(wěn)，以維穩(wěn)促維權(quán)”的原則，既要維護(hù)好群眾的合法權(quán)益，努力解決好群眾合理合法訴求，又要樹(shù)立和維護(hù)法治在基層社會(huì)的權(quán)威，依法處理好各種矛盾糾紛和利益沖突。[6]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持以人民為中心，高度尊重人民群眾的主體地位，并在維穩(wěn)與維權(quán)的理性平衡中，不斷促進(jìn)基層法律服務(wù)體系的改革完善。例如，楓橋法庭通過(guò)QQ視頻連線方式，遠(yuǎn)程為行政村提供專(zhuān)業(yè)性法律解答；向行政村發(fā)放楓橋法律服務(wù)所名片，推廣法律咨詢(xún)服務(wù)。同時(shí)，高標(biāo)準(zhǔn)建成諸暨市內(nèi)首個(gè)公共法律服務(wù)站，提供便捷化法律咨詢(xún)，注重人性化法律救援，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系。

（四）基層治理法治化，應(yīng)堅(jiān)持正式制度與非正式制度的良性互動(dòng)?；鶎又卫矸ㄖ位瘧?yīng)遵循正式制度和非正式制度的雙重規(guī)則，既要依據(jù)現(xiàn)有政策、法律等正式制度規(guī)范，同時(shí)也不能忽視地方性觀念、風(fēng)俗民情等非正式制度因素。正如《公共管理與治理》（《Public management and governance》）一書(shū)中所指出的：“地方治理是一套包括正式與非正式的制度、結(jié)構(gòu)、過(guò)程等內(nèi)容的有機(jī)系統(tǒng)?！盵7]在很大程度上，基層治理是國(guó)家與社會(huì)的交匯共生點(diǎn)，既要依靠基層政府，遵循選舉、法律法規(guī)等正式制度，又必須維護(hù)傳統(tǒng)和道德風(fēng)尚等非正式制度要素。[8]

當(dāng)下，基層社會(huì)原子化的勢(shì)頭越發(fā)明顯，加之基層社會(huì)治理工作龐雜，國(guó)家的政策、法律、法規(guī)等正式制度難以“涵蓋所有、窮盡一切”。如果忽略非正式制度的作用，僅依靠法律、政策等正式制度來(lái)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)制，不僅難以達(dá)到社會(huì)秩序規(guī)范之效用，反而可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系的緊張、治理成本的高昂、治理效益的下降，從而影響基層治理法治化的推進(jìn)和發(fā)展。因此，一方面，應(yīng)堅(jiān)守正式制度在基層社會(huì)治理中的底線作用，即基層治理中的原則性問(wèn)題、重大利益沖突、違法和犯罪行為都必須遵循正式制度的強(qiáng)制約束，這是不容觸及的底線。另一方面，應(yīng)發(fā)揮非正式制度在基層社會(huì)治理中的輔助整合作用。治理實(shí)踐中所依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律制定的市民公約、村規(guī)民約、職業(yè)規(guī)范以及社區(qū)自治章程等非正式制度具有平等協(xié)商、柔性誘導(dǎo)、多元參與的特點(diǎn)，不僅體現(xiàn)出現(xiàn)代治理的民眾性、包容性、參與性、多元性與平等性，還符合新時(shí)代下“共建共治共享”社會(huì)治理理念，同時(shí)還在很大程度上彰顯了法治、自治與德治“三治”相結(jié)合的特征。如，楓橋鎮(zhèn)的村規(guī)民約以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，將“五水共治”“三改一拆”、平安建設(shè)等基層黨委政府重點(diǎn)工作的相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為“民事約定”，成為群眾的“分內(nèi)事”，并在“德法利并濟(jì)”基礎(chǔ)上加強(qiáng)村規(guī)民約的執(zhí)行力。同時(shí)，楓橋鎮(zhèn)積極推動(dòng)各村修訂村規(guī)民約，對(duì)村級(jí)治理的突出問(wèn)題和村風(fēng)進(jìn)行勸導(dǎo)，發(fā)揮“軟法”的約束作用，對(duì)農(nóng)村中雖不至于違法處罰但明顯不講道理的一些常見(jiàn)行為進(jìn)行制約，輕則批評(píng)教育、與論譴責(zé)，重則黑榜公布、微信曝光，甚至取消資格（如取消入黨、建房審批資格）、損害賠償?shù)??？梢?jiàn)，正式制度與非正式制度的良性互動(dòng)與耦合支持，不僅有助于彌補(bǔ)法律制度的空白和不足，增強(qiáng)法律法規(guī)的權(quán)威性和認(rèn)可度，同時(shí)也為新時(shí)代下基層治理法治化提供了更為有效的“制度空間”。

注釋?zhuān)?/p>

①（德）于爾根·哈貝馬斯：《現(xiàn)代性的哲學(xué)話語(yǔ)》，南京.譯林出版社2012年版，第321頁(yè)。