基于政策過程的智庫影響力作用機制研究

王桂俠，萬勁波,2

(1.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049;2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190)

0 引言

智庫是實現(xiàn)決策科學化民主化的制度性組織，發(fā)揮著提高決策質(zhì)量的功能?，F(xiàn)代智庫研究始于1971年，美國Dickson首先界定智庫為：一種穩(wěn)定的相對獨立的政策研究機構，其研究人員運用科學研究方法對廣泛的政策問題進行跨學科研究[1]。智庫影響力是智庫的核心價值和生命力，其目標是影響政策過程和引領公眾輿論，最終服務科學民主決策。2015年1月，中國政府出臺了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[2]，2015年12月，確定了首批25家國家高端智庫建設試點單位[3]?！笆濉逼陂g是中國進入全面建成小康社會的決定性階段，破解改革發(fā)展穩(wěn)定難題和應對全球性問題的復雜性艱巨性前所未有，加強智庫建設和理論研究是國家科學民主依法決策迫切的戰(zhàn)略需求。

智庫是公共政策理論和實踐關注的熱點議題之一。實踐上，2006年以來，McGann采用“資源指數(shù)、使用指數(shù)、輸出指數(shù)、影響指數(shù)”四個指標對全球智庫進行排名，發(fā)布《全球智庫報告》[4]；2015年，上海社會科學院智庫研究中心，運用“綜合影響力、分項影響力、系統(tǒng)影響力和專業(yè)影響力、重大國家政策(議題)影響力”指標對中國智庫進行排名，發(fā)布了《2016年中國智庫報告》[5]；四川省社會科學院與中國科學院成都文獻情報中心，運用“決策影響力、輿論影響力、社會影響力、專業(yè)影響力、國際影響力”五個指標對中國智庫進行排名，發(fā)布了《中華智庫影響力報告2016》[6]；2015年11月，中國社會科學院中國社會科學評價中心，運用“吸引力、管理力和影響力”三個指標對全球智庫進行排名，發(fā)布了《全球智庫評價報告》[7]。這些評價框架各有特色，基礎是對智庫影響力的不同認知。理論上，學者們對智庫影響力的評價指標體系[8]、高校智庫影響力[9]、智庫輿論影響力[10]、智庫信息傳播影響力[11]、智庫社交網(wǎng)絡影響力[12]、智庫學術影響力[13]等視角進行了深入研究。我們認為，智庫影響力的實質(zhì)是“基于政策過程對決策者和利益相關者產(chǎn)生知識擴散效果”，開展基于政策過程的智庫影響力作用機制研究，對中國智庫影響力提升具有重要的理論和實踐價值。

1 政策過程理論的適用性分析

智庫要產(chǎn)生影響力，與政策過程和政策思想產(chǎn)品的擴散密切相關。智庫屬于政策制定共同體里設法影響公共政策決策的專業(yè)組織，包括政府組織、非政府組織、公共組織、非營利性組織等類型，是為政府提供政策方案和幫助其解決政策問題和公共問題的相對獨立的專業(yè)咨詢機構。政策過程的研究主要包括兩大流派：階段框架[14-17]和多源流框架[18-19]。學者們基于不同的研究目標和方法，對政策過程的劃分有所不同。在政策過程的不同階段，智庫參與的深度和廣度、智庫的資源運用能力有較大差異，智庫發(fā)揮其影響力的作用方式也是不同的。運用政策過程的階段框架理論，有利于更明晰、更精準地認識和解剖智庫影響政策決策的規(guī)律。

參與政策過程是智庫實施其影響力較為直接的影響路徑。階段框架理論認為，政策過程是一個國家政治體系運行和政府治理的基礎邏輯，體現(xiàn)著政府、智庫和多元社會主體在政策過程中的利益關系、認知特點和行為方式。多源流框架認為政策過程由問題流、政策流和政治流構成，三種源流平行獨立運行，只有當政策之窗打開時，政策才能被制定出來。該理論從范圍、強度和觸發(fā)時間三個維度對政策議程創(chuàng)建的觸發(fā)機制進行了深入分析。借鑒政策過程理論的思想，可以打開公共政策決策黑箱，更加深入地剖析在不同環(huán)節(jié)智庫如何影響政府決策。

2 基于政策過程的智庫影響力模型構建

2.1 政策過程的基本觀點

政策是經(jīng)濟人進行理性選擇的結果。政策過程是指政策在自身系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)交互作用下，由政策主體、客體活動構成的各個環(huán)節(jié)相互依存、相互銜接的動態(tài)運轉過程。政策過程具有長期漸進變化特征。政策過程理論關注社會建構和政策結果，是規(guī)范研究與實證研究的綜合，是被用來指導公共政策的政治學和社會學的重要研究。

政策過程的階段框架理論。Lasswell將政策過程劃分為情報-建議-規(guī)定-行使-運用-評價-終止七個階段[14]。Brewer將政策過程劃分為創(chuàng)始-估價-選擇-執(zhí)行-評估-終止六個階段[15]。Jones[16]和Anderson[17]將政策過程分為問題確認-形成建議-決策過程-選定政策-政策執(zhí)行-政策評估六個階段。Ripley將政策過程分為：議程設定；目標與計劃的形成與合法化；計劃執(zhí)行；對執(zhí)行、表現(xiàn)和影響的評估；對政策和計劃未來的決定[20]。他指出政策過程可能會在任何一個階段終止，有些過程會被縮減，政策過程在任何地點和時間可以重新進入和恢復。

政策過程的多源流框架理論。Kingdon認為政策過程由問題流、政策流和政治流構成，三種源流平時獨立運行，只有當政策之窗打開時，政策才能被制定出來[19]。政策議程創(chuàng)建具有“守門人”和“過濾器”作用。只有在建構過程中滿足一些基本的“幸?！睒藴?如技術可行性、政策共同體的價值可接受性、可承受的費用和預期的公眾默認)的社會問題，才能最終形成政策產(chǎn)出[19]。拉雷·N·格斯頓提出了政策議程創(chuàng)建的觸發(fā)機制，并從范圍、強度和觸發(fā)時間三個維度對議程創(chuàng)建中觸發(fā)機制做了深入闡述[21]。

2.2 智庫參與政策過程的階段劃分與特征分析

依據(jù)政策過程理論思想，本文提出了智庫參與政策過程的五階段，即，議題提出，形成建議，政策制定，政策實施，政策評估，見圖1。

圖1 智庫參與政策過程的階段劃分

議題提出是指智庫提出政策議題并通過努力確保提議成為決策者首要考慮方案從而被納入議事日程；形成建議是指政府官員和選出的精英政策制定群體就智庫提出的政策議題進行深入討論和學習；政策制定是指決策者就接受或拒絕新的政策思想做出最后決定。政策實施是指新的政策正式確立后，由負責政策執(zhí)行的有關行政部門協(xié)助執(zhí)行，以及為確保行政效率而進行修補改動。政策評估是指依據(jù)一定的標準和程序，對公共政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。

政策過程是一個政策周期，可能會在任何階段終止，也可能在任何地點和時間重新進入和恢復，有些政策過程會被縮減。政策過程是動態(tài)的，在實際分析中依據(jù)研究問題需要可引進其它步驟。政策過程是一個系統(tǒng)，包括政策輸入、政策轉換和政策輸出[22]。智庫等非政府組織在政策系統(tǒng)外部通過利益表達和對政治系統(tǒng)進行刺激，實現(xiàn)政策輸入，政府、利益集團、智庫等組織對需求進行篩選，綜合政治文化和價值取向，最后政治系統(tǒng)對環(huán)境刺激的反作用實現(xiàn)了政策輸出。

2.3 智庫參與政策過程的影響力模型

在議題提出階段，智庫依據(jù)政府決策需求、社會問題需求或政策問題需求，提出政策議題，引領社會輿論，或對已有的政策進行評議進而引發(fā)新一輪的政策議題；形成建議階段，智庫對政府、社會大眾關心和討論的政策議題進行界定，并從事深入研究，為政策博弈注入活力，深深影響政策制定過程；政策制定階段，智庫為政府提供政策研究和政策分析證據(jù)，并提供政策方案，對政府決策或行為有潛在影響，輔助決策者形成或采用或拒絕的態(tài)度；政策實施階段，智庫對政策操作中的相關問題進行深入調(diào)研，為政策調(diào)整做好前瞻性導向工作，進而實現(xiàn)政策實施狀況的監(jiān)測；政策評估階段，智庫針對前期政策執(zhí)行中存在的問題進行調(diào)查研究，對現(xiàn)有政策進行評估，為下一輪政策調(diào)整指導方向，也為政府和社會公眾下一輪政策討論提供議題，見圖2。

圖2 智庫參與政策過程的影響力模型

3 智庫參與政策過程的影響力作用機制分析

3.1 議題提出階段

一個政策議題，滿足政府決策需求、政策問題需求或社會問題需求，才可能進入議題提出階段，受到?jīng)Q策者或社會大眾的關注，成為決策者和政策制定者深入討論的議題。

需求會導致政策議題的提出，政策議題的提出也會導致需求。智庫提出值得關注的政策議題，從而會刺激政府決策需求、政策問題需求或社會問題需求，這樣，了解到一個政策議題的存在會產(chǎn)生采納的動力。影響對象的需求和問題的存在，刺激智庫提出值得政府、媒體、社會公眾關心的政策議題。

明確影響對象需求是智庫在議題提出階段發(fā)揮影響力關鍵因素。影響對象特性的研究對于其需求的確定具有重要價值。認知政策議題是被動的，對象的特性影響他們對政策議題所采取的行為和政策議題產(chǎn)生的效應。影響對象傾向于接觸與其興趣、需求(政府決策需求、政策問題需求、社會問題需求)相一致的政策議題。影響對象有選擇性接觸特點，即有意或無意避免與其興趣和需求矛盾的政策議題。選擇性接觸就像大腦的百葉窗，把政策議題關在外面。如果影響對象認為政策議題不滿足自身需求，那么對這一新政策議題的考慮就無法超越政策設定階段。

研究影響對象特性，是探析智庫提升其影響力規(guī)律的基礎。影響對象特性見表1。

表1 影響對象特性與政策議題的認知

對政策議題中涉及的問題的理論認識能夠增強影響對象決定是否采納該政策議題的能力。一般來說，沒有對政策議題中涉及的問題的理論認識，影響對象可能會采納該政策議題，但誤用的危險性很大，且可能導致中止實施。如果影響對象采納該政策議題出現(xiàn)問題，那么對出現(xiàn)問題的理論知識可能有利于解決出現(xiàn)的問題。

3.2 形成建議階段

在形成建議階段，個人或組織對政策議題形成贊成或不贊成的態(tài)度。個人或組織只有了解政策議題，才能開始對其形成觀點和態(tài)度。在這個階段，影響對象主要是在心理上參與政策議題；尋求該政策議題的信息；影響對象會接收到什么信息，又如何理解接收到的信息?！斑x擇性認知”在決定影響對象行為方面很重要，因為影響對象在形成建議階段才提高了對相關政策議題的總體認識。在這個階段，思想產(chǎn)品的前瞻性比其相對優(yōu)勢、相容性、復雜性等特性更重要。

關于思想產(chǎn)品的評價對影響對象采用或拒絕的決定形成有重要作用。在形成建議階段，影響對象積極尋求思想產(chǎn)品的評估信息，以降低產(chǎn)品應用后的不確定性。影響對象想知道這些問題的答案：“這個思想產(chǎn)品采用后的結果是什么，有什么優(yōu)勢和弊端？”和影響對象關系密切的伙伴對思想產(chǎn)品的主觀看法具有很強的說服性。但是，對思想產(chǎn)品的贊同或不贊同信息并未必然導致采用或拒絕決定的形成。影響渠道是態(tài)度不能轉化為行為的一個重要原因。與思想產(chǎn)品評價滿意者親近的潛在影響對象，往往立即決定采用。在影響網(wǎng)絡中處于不佳位置的潛在影響對象，在人際交往中不了解該思想產(chǎn)品，或與之親密的影響對象都不是采用了該思想產(chǎn)品并對之滿意的人。因而，即使影響對象對某個思想產(chǎn)品抱贊同態(tài)度，在他與采用了該思想產(chǎn)品而收到滿意效果的影響對象交往之前，可能不會采用該思想產(chǎn)品。

3.3 政策制定階段

影響對象所進行的活動將導致選擇采用接受或拒絕某思想產(chǎn)品，這是政策過程的政策制定階段?！安捎谩笔菦Q定把某個思想產(chǎn)品作為有可能實行的最好的政策解決方案來充分利用；“拒絕”是決定不采用該思想產(chǎn)品。

思想產(chǎn)品的結果具有不確定性，解決這一問題的方法之一是分階段地實施該思想產(chǎn)品。中國經(jīng)濟特區(qū)、開放城市政策，國家級高新區(qū)政策，都是從部分先行先試開始，從沿海推廣到內(nèi)陸，從東部推廣到西部[23]。1980年8月26日，全國人大常委會表決批準國務院提出的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，條例規(guī)定，在深圳、珠海、汕頭設立經(jīng)濟特區(qū)；同年10月，國務院批準在廈門設立經(jīng)濟特區(qū)[24]。

政策過程會產(chǎn)生采用某思想產(chǎn)品的決策，也必然會產(chǎn)生拒絕某思想產(chǎn)品的決策。政策過程的每個階段都有可能出現(xiàn)拒絕。例如，在議題提出階段，只要在獲得最初的感知之后忘掉它，就可能拒絕一個思想產(chǎn)品。拒絕在最初做出采納決策之后也可能發(fā)生，即中止。1969年，美國國會通過稅務改革法，禁止基金會資助任何可能“影響”立法和政治競選“結果”的活動[25]。由布魯斯金等著名智庫組成的聯(lián)合會，以給國會議員寫信的方式，并在聽證會上表示反對對提議做出的修改，最終中止了美國稅務改革法[25]。

3.4 政策實施階段

當一個思想產(chǎn)品被采納成為一項政策或政策的一部分或啟發(fā)了影響對象，即進入政策實施階段。在政策實施階段，影響對象希望知道這些問題：“該思想產(chǎn)品從何而來？”“怎樣運用這個思想產(chǎn)品？”“該思想產(chǎn)品提出的背景是什么？”“如果該思想產(chǎn)品成為一項政策或政策的一部分，會遇到哪些問題？”的答案。因此，多數(shù)積極的信息搜尋工作發(fā)生在這個階段。在實施中，智庫主要為影響對象提供技術上的幫助。

促使影響對象參與思想產(chǎn)品的生產(chǎn)和研究，提升影響對象吸收思想產(chǎn)品的能力。政策過程是由影響對象支配的。思想產(chǎn)品隨著時間的推移和經(jīng)過不同的影響對象往往會被改變。影響對象通常認為思想產(chǎn)品做適當調(diào)整是有必要的。潛在影響對象對思想產(chǎn)品的態(tài)度是采納或拒絕，也可以選擇對部分思想產(chǎn)品做適當調(diào)整。適當調(diào)整思想產(chǎn)品對影響對象是有利的，畢竟影響對象更加了解適用的環(huán)境和不斷變換的條件，也不容易導致“中止”現(xiàn)象。

思想產(chǎn)品被采納并做調(diào)整的原因是多方面的。思想產(chǎn)品的相對復雜性；影響對象對思想產(chǎn)品缺乏足夠了解；思想產(chǎn)品是為了解決影響對象使用范圍較廣的各類問題；決策問題與思想產(chǎn)品相匹配方面，很大程度上存在著異質(zhì)性；智庫鼓勵影響對象去調(diào)整思想產(chǎn)品等。

3.5 政策評估階段

智庫在這個階段扮演著特殊角色，為決策者提供支持性信息，努力避免決策者陷入不調(diào)和狀態(tài)，進而促使決策者堅定當初的決定；智庫無法保證避免中止行為，對某思想產(chǎn)品的否定性信息，決策者是通過自身人際關系網(wǎng)傳播的。

(1)不可調(diào)和。影響對象思想或行為改變是由于他要減少或消除內(nèi)在的不均衡和不調(diào)和狀態(tài)。感覺到不調(diào)和的影響對象通常會因而改變他或她的認識、觀點或行為以減弱這種狀態(tài)。當影響對象意識到需求時，他就會尋求相關思想產(chǎn)品的信息以滿足其需求。當影響對象所相信的東西與其正在做的事情間的不調(diào)和，會促使其接受相關思想產(chǎn)品。當影響對象開始進入政策制定階段時，影響對象會獲得更多思想產(chǎn)品的信息，說服其放棄采用該產(chǎn)品，這種不調(diào)和會因中止采用而消除；當影響對象最初拒絕某思想產(chǎn)品，影響對象可能受到該產(chǎn)品正面信息影響，而已采納該產(chǎn)品來消除這種不調(diào)和狀態(tài)。

(2)中止。在已經(jīng)采用了某思想產(chǎn)品，又決定拒絕該思想產(chǎn)品，即為中止。中止包括兩類：取代、醒悟。取代中止是為了采用一種更好的思想產(chǎn)品而拒絕另一種思想產(chǎn)品的決策。醒悟中止是指因為對實施某思想產(chǎn)品之后的情況不滿意而決定放棄該思想產(chǎn)品。例如，1964年，《外科醫(yī)生》的報告稱，吸煙有害健康，該報告建立在對吸煙影響健康科學研究基礎之上，掀起了美國戒煙運動高潮[26]。一個具有較低相對優(yōu)勢的思想產(chǎn)品有較慢的擴散速度和較快的中止速度。以研究為基礎的有關危害健康的知識發(fā)展，引起了戒煙這一生活方式的革命，并為香煙銷售規(guī)章制度和個人吸煙場所的限制提供了依據(jù)[27]。

4 結論

在政策過程不同階段，考察智庫發(fā)揮什么作用和智庫的影響力作用機制，對智庫影響力提升具有重要的理論參考價值和實踐指導作用。

在議題提出階段，智庫主要是發(fā)出問題警告，引導輿論，評價原有政策，提供政策修正導向；在形成建議階段，智庫幫助界定政策議題，為政策博弈注入活力；在政策制定階段，智庫提供政策方案，深度參與政策制定過程；在政策實施階段，智庫對政策操作過程中存在的問題進行調(diào)研，并提供前瞻性導向；在政策評估階段，智庫對原有政策進行評價，為下一輪政策修正展開討論。另外，以提升智庫影響力為價值指導，智庫參與不同政策過程作用的研究，有利于智庫選擇恰當?shù)膮⑴c時機。

從政策過程不同階段解析智庫影響力的作用機制，是對智庫內(nèi)生性影響要素的剖析，有利于從影響機理上發(fā)現(xiàn)智庫影響機制的規(guī)律。影響對象特性分析是從客戶需求維度探析智庫的影響要素，思想產(chǎn)品屬性分析從產(chǎn)品維度探析智庫的影響要素，影響過程特征分析是從思想產(chǎn)品擴散渠道探析智庫的影響要素。