國家級新區(qū)發(fā)展針對“軟肋”開出藥方

文/鄧大洪

國家級新區(qū)雖然取得了快速發(fā)展，但在發(fā)展中也遇到一系列問題，國家發(fā)改委黨組成員、副主任林念修近日在由國家發(fā)改委組織召開的“第四次國家級新區(qū)工作經(jīng)驗交流會暨新區(qū)工作推動會”上明確指出，努力創(chuàng)造高質(zhì)量發(fā)展階段的新區(qū)質(zhì)量，在標(biāo)準(zhǔn)上更高一層、在時間上先行一步、在路徑上更優(yōu)一些。一些專家學(xué)者及權(quán)威人士積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提出了自己的看法。

存在五大“軟肋”

在充分肯定國家級新區(qū)發(fā)展成績的同時，也應(yīng)看到新區(qū)發(fā)展存在的一些軟肋。綜合我國國家級高新區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀及相關(guān)機(jī)構(gòu)人士的觀點(diǎn)，我國國家級高新區(qū)存在的軟肋如下：

一是新區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨。從新區(qū)比較來看，大部分新區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以第二產(chǎn)業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、聚集發(fā)展具有示范帶動作用的重大項目相對不足。從加工制造業(yè)內(nèi)部看，依托產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新加快推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興產(chǎn)業(yè)培育的任務(wù)依然艱巨，一些新區(qū)高耗能、中低端技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比較大，高端新興制造業(yè)體量不大，經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)仍處于培育階段，難以形成強(qiáng)大的競爭力及輻射帶動力。部分新區(qū)四區(qū)功能單一、產(chǎn)業(yè)集聚程度不高，特別是前期發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱的新區(qū)面臨著吸引產(chǎn)業(yè)落戶與科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)定位的雙重壓力。

天津濱海-中關(guān)村科技園

二是新區(qū)功能特色彰顯不足。從主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇來看，不少新區(qū)及內(nèi)部園區(qū)還沒有能力從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，立足本地市場、資源優(yōu)勢來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，往往熱衷于發(fā)展各類熱門項目，缺乏對產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)研究，從而造成新區(qū)間、新區(qū)內(nèi)園區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，優(yōu)勢和特色難以顯現(xiàn)。部分新區(qū)雖然有較大規(guī)模的同類企業(yè)群，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目選擇仍存在很大程度的隨意性與被動性。一些新區(qū)在競相培育新興產(chǎn)業(yè)時，產(chǎn)業(yè)定位不明確、特色不明顯，存在“一哄而上”的現(xiàn)象。從新區(qū)建設(shè)情況看，有的新區(qū)存在城市建設(shè)定位過高，對所依托的主城市或傳統(tǒng)城市的歷史和現(xiàn)實(shí)條件、地域文化和區(qū)域特色銜接體現(xiàn)不足，“千城一面”的現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是產(chǎn)城、區(qū)域融合發(fā)展有待提升。一方面，由于部分新區(qū)選址在老城區(qū)以外，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)功能配套不足，城市生活服務(wù)功能配套建設(shè)上相對滯后于產(chǎn)業(yè)功能，職住分離現(xiàn)象依然存在，產(chǎn)城融合發(fā)展水平仍需提升。另一方面，由于新區(qū)更大意義上屬于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，雖然在新區(qū)設(shè)立時均盡可能與行政區(qū)劃相協(xié)調(diào)，但除了浦東、濱海新區(qū)已成為一級政府外，大多數(shù)新區(qū)與行政區(qū)存在交叉的情況，這在促進(jìn)資源突破行政區(qū)劃界限使其更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置的同時，也給新區(qū)管理帶來了較大挑戰(zhàn)，特別是有的新區(qū)地跨不同的地市行政區(qū)，士地、財政、城市管理等體制的不順暢，一定程度上影響了新區(qū)開發(fā)建設(shè)效率，增加了發(fā)展推進(jìn)速度，即便是已經(jīng)批準(zhǔn)為行政區(qū)的新區(qū)，如濱海新區(qū)與天津港的互動融合發(fā)展仍是其建設(shè)發(fā)展需要解決的重要任務(wù)。

四是創(chuàng)新性不夠。面臨適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，率先落實(shí)黨中央提出的新發(fā)展理念、率先推進(jìn)“雙創(chuàng)”等，新區(qū)還需要付出更大的努力。比如，部分新區(qū)行政管理理念，體制和管理方式還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多、重權(quán)力輕責(zé)任的觀念仍然存在，行政管理不夠創(chuàng)新。有的新區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能比較薄弱，重管理輕服務(wù)的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)需求極不匹配，服務(wù)效能創(chuàng)新不夠。有的新區(qū)設(shè)立后，仍按原有組織機(jī)構(gòu)管理，區(qū)塊間相割裂、各自為政，新區(qū)與行政區(qū)行政職責(zé)界定模糊，管理架構(gòu)創(chuàng)新不夠。另外，個別新區(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中仍采取全而鋪開、遍地開花式的開發(fā)模式，對開發(fā)時序和項目布局地把據(jù)不夠合理，土地集約利用率不高，開發(fā)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)不足，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，投資效率低下，發(fā)展模式創(chuàng)新不夠。

五是新城建設(shè)與周邊區(qū)域發(fā)展脫節(jié)。 “外部資源+特殊政策+異地市場”的開發(fā)區(qū)模式容易與周邊區(qū)域發(fā)展相脫節(jié)，且產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)缺乏功能配套，難以成為推動區(qū)域整體發(fā)展的引擎。

補(bǔ)鈣處方

治病應(yīng)找到病因，綜合各方意見，導(dǎo)致上述問題的主要原因有三：

一是規(guī)劃體系內(nèi)在產(chǎn)城分割。規(guī)劃體系，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃等，在工作目標(biāo)、功能要求、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾，工作機(jī)制銜接不暢，存在不同步、不同向的現(xiàn)象。

二是行政干預(yù)介入微觀運(yùn)行。政府對產(chǎn)業(yè)、人口、資金、土地等的不當(dāng)干預(yù)，扭曲了資源配置，導(dǎo)致要素聚集及產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏離最優(yōu)路徑，效率低下，債務(wù)與金融風(fēng)險累積；公共服務(wù)集中在大城市，使得人口、產(chǎn)業(yè)過于向大城市集中，新城往往缺乏公共服務(wù)配套。

三是新城擴(kuò)張缺乏制度、產(chǎn)業(yè)支撐與科學(xué)依據(jù)。土地、戶籍、社會保障制度改革滯后、要素市場扭曲，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致新城擴(kuò)張缺乏制度與產(chǎn)業(yè)支撐。

社會學(xué)者薄文廣 、殷廣衛(wèi)為我國國家級新區(qū)存在的問題開出了四大處方：

一是強(qiáng)化中央政府對國家級新區(qū)的頂層設(shè)計。在新常態(tài)下，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益由依靠要素大規(guī)模投入的傳統(tǒng)老路轉(zhuǎn)向依賴技術(shù)創(chuàng)新的新路，采用大規(guī)模的設(shè)立國家級新區(qū)的方式是否依然有效值得深思。因此，國家應(yīng)從源頭上進(jìn)行把控，強(qiáng)化對各地區(qū)規(guī)劃申請的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性的考察，嚴(yán)控貪大求全，適當(dāng)減緩甚至停批國家級新區(qū)的設(shè)置。

二是地方政府積極融入國家發(fā)展，創(chuàng)新利用好先行先試的優(yōu)勢。在目前的社會背景下，政府對某些區(qū)域不會進(jìn)行大量的、持續(xù)的項目和資金的“硬”支持，而更多的是允許地方政府先行先試。因此，獲批新區(qū)地方政府應(yīng)當(dāng)主動發(fā)揮地方政府能動性，積極融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，而不是被動地等待中央政府的眷顧。

三是根據(jù)發(fā)展特征和定位，構(gòu)建適合自身的管理體制。由于獲批新區(qū)幾乎都遠(yuǎn)離主城區(qū)，而且發(fā)展基礎(chǔ)較為單薄，為了把發(fā)展?jié)摿Ω玫剞D(zhuǎn)化為發(fā)展成果，許多新區(qū)都構(gòu)建了精簡高效的管理體制，并把主要精力都放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。國家級新區(qū)的管理體制并沒有一個統(tǒng)一模式，而即使是目前發(fā)展最充分的上海浦東新區(qū)與天津濱海新區(qū)的管理體制也都經(jīng)歷了由領(lǐng)導(dǎo)小組(開發(fā)辦公室)——新區(qū)開發(fā)管理委員會——建制政府的演變路徑。無論是哪一種模式，幾乎都涉及到行政區(qū)和功能區(qū)以及及功能區(qū)與新區(qū)職能部門之間的利益協(xié)調(diào)，因此新區(qū)在建立一級地方政府后應(yīng)統(tǒng)籌安排財政和工資待遇，而不能長期無視同崗不同酬的存在。因為從長期來看，決定地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用大小的也正是管理體制的高效運(yùn)行與否。

四是積極探索區(qū)域開發(fā)和治理新模式。新區(qū)開發(fā)是一項系統(tǒng)工程，需要相關(guān)部門的通力合作來發(fā)揮各自優(yōu)勢，而當(dāng)前，新區(qū)開發(fā)主要集中在央地兩級地方政府特別是地方政府上。相對而言，企業(yè)、公眾和社會組織參與程度還不夠。當(dāng)前新區(qū)開發(fā)中改革創(chuàng)新的舉措普遍存在為企業(yè)“端菜”的多、允許企業(yè)“點(diǎn)菜”的少，大部分制度創(chuàng)新都是政府部門根據(jù)自身職能主動提出的改革創(chuàng)新舉措，而針對企業(yè)需求和企業(yè)痛點(diǎn)的改革舉措相對不足，改革舉措的針對性及實(shí)效性還有待進(jìn)一步提高。

國家發(fā)改委國家信息中心高級經(jīng)濟(jì)師宋瑞禮也表示：“國家級新區(qū)發(fā)展還應(yīng)注重立足當(dāng)?shù)?、錯位發(fā)展和改革驅(qū)動。”首先，國家級新區(qū)的發(fā)展要吸收利用好當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、人才、資金和生態(tài)資源，確保實(shí)現(xiàn)有基礎(chǔ)的發(fā)展。其二，依據(jù)區(qū)域發(fā)展定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，推動新區(qū)發(fā)展目標(biāo)差異化，確保實(shí)現(xiàn)有秩序的發(fā)展。第三，要深化行政審批制度改革，提高行政服務(wù)效能，改善營商環(huán)境，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在活力和動力，以確保實(shí)現(xiàn)有后勁的發(fā)展。

中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心王志剛認(rèn)為，在國家級新區(qū)規(guī)劃中要盡可能減少惡性競爭，政府更多通過提升公共服務(wù)質(zhì)量與效率來吸引企業(yè)，這就需要政府提高治理能力，更多地利用市場的力量來改進(jìn)公共服務(wù)。

“可以適當(dāng)加大對新區(qū)建設(shè)的金融扶持力度，但需要控制規(guī)模和力度。切忌一味地強(qiáng)調(diào)從行政方面賦予其資源的集聚，而更多需要發(fā)揮其自生能力，發(fā)揮其特色優(yōu)勢，自發(fā)形成競爭優(yōu)勢，自發(fā)集聚資源。”廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副教授王燕武說。