完善吉林省養(yǎng)老保險基金投資運營機制研究

高錫林

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，吉林 長春 130021)

一、吉林省養(yǎng)老保險基金投資運營困境

吉林省社會保險局統(tǒng)計顯示，截至2013年底，全省城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋總?cè)藬?shù)達到688.6萬人，同比增長3.7%，其中參保職工為406.8萬人，增長2.4%，創(chuàng)歷史新高，名列全國前茅。但與此同時，伴隨著人口老齡化的日趨嚴峻，吉林省養(yǎng)老保險基金投資運營的困境日益凸顯，成為制約養(yǎng)老保險發(fā)展的首要約束條件。

1.制度環(huán)境缺失，投資體制滯后。 自上世紀90年代以來，吉林省先后出臺了多部關(guān)于養(yǎng)老保險基金管理的規(guī)定。如《吉林省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案》(吉政發(fā)〔1995〕18號)、《吉林省統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度實施辦法》(吉政發(fā)〔1998〕22號)、《關(guān)于積極推進吉林省企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的實施方案的通知》(吉辦發(fā)〔2004〕11號)、《關(guān)于調(diào)整參加基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌用人單位繳費比例的通知》(吉政函〔2010〕21號)、《吉林省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接實施辦法(暫行)的通知》(吉人社聯(lián)字〔2014〕28號)等。但上述規(guī)定基本都停留在行政性的約束上，法律的強制性不夠；也有部分是完全照搬中央的決定，缺乏根據(jù)本省狀況而設(shè)定的養(yǎng)老保險基金運營管理的具體規(guī)定。制度環(huán)境的缺失導(dǎo)致了投資運營養(yǎng)老金的體制滯后[1]，資金增值手段不足，必然導(dǎo)致資金縮水。

2.投資方式單一，增值收益偏低。吉林省養(yǎng)老保險目前采取的是“以老養(yǎng)老、以新養(yǎng)新”的雙軌制基金模式，而在實際運行中這種基金籌措方式和支付方式卻不能互融互通，無法緩解吉林省人口加速老齡化對養(yǎng)老保險事業(yè)所帶來的強烈沖擊。由于養(yǎng)老保險基金投資必須在“安全性第一、增值性次之”的約束下運行，作為常態(tài)的選擇，投資僅限于銀行存款和購買國債。從銀行存款來看，在2009～2013年五年間，銀行存款五年期定期整存整取利率僅僅略高于當(dāng)年的通貨膨脹率(見表1)。從國債來看，投資可供選擇的品種較少，加之吉林省的二級市場不夠完善，對投資的吸引力還不如銀行存款，國債的保值能力在面對通貨膨脹時也同樣不盡人意。

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。

3.養(yǎng)老負擔(dān)加重，收支缺口擴大。吉林省與全國許多省市一樣，盡管按照國家發(fā)展要求將養(yǎng)老保險金的籌集模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金模式轉(zhuǎn)變，但囿于個人賬戶“空賬”，實際上資金籌集模式仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。如果吉林省年齡結(jié)構(gòu)偏向年輕化，那么現(xiàn)收現(xiàn)付制將是極為有效的。然而吉林省實際面臨的卻是嚴重的老齡化，代際矛盾的陡然激化，使年輕人承擔(dān)起沉重的贍養(yǎng)負擔(dān)。從表2可以看出，吉林省的制度贍養(yǎng)率連年走高，且當(dāng)期結(jié)余在七年間始終為負數(shù)，當(dāng)期收支虧損缺口大且逐年加劇，已完全陷入收不抵支的困境；替代率逐年下滑，養(yǎng)老金無法滿足退休人員的基本生活已經(jīng)成為不爭的事實。另據(jù)相關(guān)學(xué)者預(yù)測[2]，2035年吉林省老年人口比重將達到30%左右的峰值，養(yǎng)老金的不可持續(xù)性將會威脅到養(yǎng)老保險體系的健康發(fā)展。

表2 2007～2013年吉林省養(yǎng)老保險財務(wù)運行情況(單位：%)

年份人均費率替代率贍養(yǎng)率結(jié)余率200718.958.541.8-22.52008205542-13.42009205144.7-12.1201019.646.652.6-20201121.647.455.8-18.5201221.348.259-28.5201321.247.261.1-25.6

數(shù)據(jù)來源：作者計算；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來自吉林省社會保險局統(tǒng)計局網(wǎng)站。

吉林省作為老工業(yè)基地，曾為國家經(jīng)濟做出過突出貢獻，但20世紀90年代中后期，許多企業(yè)因經(jīng)營不善破產(chǎn)，隨之而來的便是大量提前退休的員工，不僅減少了養(yǎng)老金的繳費人數(shù)，更使同一時間段領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)大大增加，在一定程度上加大了養(yǎng)老保險金的支付壓力。由于對這些人缺乏有效的管理和實際情況的跟蹤調(diào)查，致使時常發(fā)生虛報、冒領(lǐng)養(yǎng)老金的情況，養(yǎng)老金支付壓力堪憂。

4.統(tǒng)籌覆蓋低下，分配有失公平。目前，吉林省養(yǎng)老保險可分為幾個“模塊”：養(yǎng)老金并軌之前，機關(guān)公務(wù)員以及部分事業(yè)單位工作人員可以享受退休制度，即國家財政“福利化”的養(yǎng)老保障制度；部分自收自支事業(yè)單位以及全部企業(yè)已實行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；至于農(nóng)村老年人口，主要依靠家庭和土地來自行養(yǎng)老。部分相對發(fā)達地區(qū)已開始試行以個人繳費為主、鄉(xiāng)村集體補助為輔的較為初級的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度，但發(fā)展相對遲滯。統(tǒng)籌層次低下是派生出諸多制度困境的主要根源之一。雖然國家早在1991年就提出過，“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”*見《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[1991]33號)。，但很多省市至今沒有實現(xiàn)這個目標(biāo)，統(tǒng)籌層次的低下，帶來養(yǎng)老金分配的不公平。養(yǎng)老金由地方管理，在實踐中會發(fā)生基金被挪用、侵占、浪費等現(xiàn)象，這也成為困擾養(yǎng)老保險制度運行的一大難題。

二、完善吉林省養(yǎng)老保險基金投資運營機制的對策建議

作為養(yǎng)老金重要組成部分的基本養(yǎng)老保險基金，良好的投資行為、穩(wěn)健的投資收益是確保養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。針對吉林省養(yǎng)老保險基金管理及投資面臨的困境，今后可以從以下幾個方面加以完善。

1.拓寬投資渠道，參與資本運作。國際經(jīng)驗表明，堅持多元化的投資原則，運用靈活的投資方式，把資金分散投資到期限不同、性質(zhì)不同、地緣不同的領(lǐng)域來提高養(yǎng)老金投資的收益率，已成為各國養(yǎng)老保障體系改革的主要方向。吉林省也應(yīng)從拓寬投資渠道下手，全盤考慮保值增值的方法。可將養(yǎng)老保險資金更多地應(yīng)用于教育、環(huán)保等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅風(fēng)險性較低，且收益更有保障，也填補了國家基本建設(shè)資金的缺口。應(yīng)從市場主體角度切入，發(fā)揮其高效率的優(yōu)勢，具體考慮基金保值增值的各種投資問題，參考瑞士、俄羅斯等國際經(jīng)驗，建立或選擇專業(yè)性較強的機構(gòu)對養(yǎng)老金進行管理運營。

2.加強法制建設(shè)，建立監(jiān)管體系。立法先行是養(yǎng)老保險基金投資運營的根本基礎(chǔ)。我國尚無針對養(yǎng)老保險基金參與資本市場運作的成型的、具體的、規(guī)范的法律法規(guī)。推進養(yǎng)老保險改革，完善養(yǎng)老保險基金投資運營管理，需要盡快出臺專門的法律法規(guī)。在中央統(tǒng)一的大方向下，逐步出臺適合地方特色的管理條例，不能“一概而論”，而要“專門應(yīng)對”。對于挪用、侵占、浪費養(yǎng)老保險基金等相關(guān)問題做出有效規(guī)定，保障職工的基本權(quán)益。要加強養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)的獨立性和能力建設(shè)，提高經(jīng)辦服務(wù)水平，進而提高制度的運行效率，實現(xiàn)社會化管理。要建立嚴密的監(jiān)督機制，彌補當(dāng)前監(jiān)管缺失帶來的諸多問題。要形成以中央社會保障行政部門(人力資源和社會保障部)為核心，人事、財政、審計、檢察、立法、司法等部門參與的監(jiān)督系統(tǒng)；要加強社會監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，吸收社會公眾、新聞媒體參與監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容包括行政管理監(jiān)督、基金管理監(jiān)督等。[3]

3.提高統(tǒng)籌層次，打破地方固化?！吨袊B(yǎng)老金發(fā)展報告2014》顯示，我國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團已經(jīng)建立了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。但實際上，大部分省份仍然停留在地市一級。[4]在“分灶吃飯”的財政體制下，統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險財務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財政補貼。吉林省就是其中之一，近幾年養(yǎng)老金都處于“收不抵支”的狀態(tài)，更別說如何投資運營。[5]統(tǒng)籌層次偏低也會影響發(fā)達省份的養(yǎng)老金結(jié)余無法橫向調(diào)劑，用以緩解資金缺乏省份的養(yǎng)老金缺口，無法實現(xiàn)省份之間的財力再分配。為了實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度健康、可持續(xù)發(fā)展，必須逐步提高統(tǒng)籌層次，以最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌為目標(biāo)。要明確中央和地方對于養(yǎng)老保險基金的管理責(zé)任，打破地方養(yǎng)老保險的利益固化，打破地方割據(jù)，以使投資體制改革內(nèi)生化，逐步實現(xiàn)地方基金順利上解到中央，投資體制統(tǒng)籌改革的大方向，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的投資收益最大化。

4.堅持統(tǒng)賬分離，做實個人賬戶。從產(chǎn)權(quán)角度講，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶屬于部分共有、部分國有，而養(yǎng)老保險的個人賬戶在產(chǎn)權(quán)上則屬于完全私有。從運行模式看，統(tǒng)籌賬戶基金實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，在特點上具有短期性和高流動性，因而難以快速形成基金積累；反之，個人賬戶基金實行的是積累制，積累下的基金逐步做實個人賬戶，規(guī)模大，來源也較為穩(wěn)定。應(yīng)針對統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶不同的基金性質(zhì)，選擇有針對性的運營模式。基于統(tǒng)籌賬戶基金共有、國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)以及流動性高、不易形成積累的特點，應(yīng)由政府負責(zé)集中管理及投資營運。另外，鑒于個人賬戶基金具有私有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和積累迅速、規(guī)模龐大的特點，應(yīng)該采取“委托—代理”的運營模式予以管理，由投資管理人統(tǒng)一以市場化方式進行投資運作。

[1]楊華.完善我國基本養(yǎng)老保險基金投資運營機制研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012，(9)：7-11.

[2]李文祥.人口老齡化背景下的吉林省社會 養(yǎng)老保險制度改革[J].人口學(xué)刊，2006，(1)：57-61.

[3]龍玉其. 我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的思考[J].嶺南學(xué)刊，2011，(4)： 10-12.

[4]鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2015：29.

[5]韓燁.吉林省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收支的困境與出路[J].稅務(wù)與經(jīng)濟，2015，(2)：104-108.