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    40年政治體制改革的發(fā)展脈絡(luò)

    2018-11-07 23:18何玉芳
    人民論壇 2018年28期
    關(guān)鍵詞:發(fā)展脈絡(luò)改革開放

    何玉芳

    【摘要】依據(jù)時間節(jié)點的前趨后繼關(guān)系,我們將改革開放四十年中國政治體制改革劃分為四個階段:1978年至1989年的政治體制改革是起步階段,重在重建;1989年至2002年的政治體制改革是調(diào)整推進階段,重在穩(wěn)定;2002年至2012年的政治體制改革是漸進發(fā)展階段,重在和諧;2012至今的政治體制改革是深化發(fā)展階段,重在全面。通過梳理歷史,我們預(yù)測未來政治體制改革將聚焦以下三個方面:加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進依法治國和制度化政治參與。

    【關(guān)鍵詞】改革開放 政治體制改革 發(fā)展脈絡(luò) 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

    中國的政治體制改革與改革開放進程相伴而生,在堅持中國特色社會主義基本政治制度不變的前提下,始終圍繞著經(jīng)濟建設(shè)的主題,穩(wěn)步推進改革,滿足經(jīng)濟社會對政治上層建筑提出的要求,經(jīng)濟領(lǐng)域取得的巨大成就離不開政治體制改革的促進作用。筆者按照時間節(jié)點的前趨后繼關(guān)系,梳理改革開放四十年來政治體制改革的脈絡(luò),為新時代進一步推進政治體制改革提供借鑒和參照。

    1978年至1989年的政治體制改革是起步階段,重在重建

    1978年12月,黨的十一屆三中全會確立了實事求是的思想路線和以經(jīng)濟建設(shè)為中心的政治路線。思想路線和政治路線的實現(xiàn),要靠組織路線來保證,全面系統(tǒng)地解決黨內(nèi)高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制就成為關(guān)系全局的戰(zhàn)略問題。

    廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制,實行干部隊伍“四化”。鄧小平同志于1980年8月在政治局擴大會議上作了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話,提出切實改革并完善黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度,保證黨和國家政治生活的民主化,成為中國政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻,開啟了政治體制改革的序幕。1982年12月,五屆人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》,規(guī)定國家、全國人大、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)任職不得超過兩屆,標志著黨的干部離退休制度初步建立,廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,妥善解決了干部隊伍嚴重老化問題。

    為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要,實行黨政分開、簡政放權(quán)。1986年9月,根據(jù)鄧小平同志的建議,中共中央成立了中央政治體制改革研討小組,開始醞釀和設(shè)計政治體制改革的總體方案。1987年10月,十二屆七中全會原則同意了《政治體制改革總體設(shè)想》方案。1987年10月,黨的十三大報告指出實行“黨政分開”、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分任制,理順中央和地方的關(guān)系,放松中央對地方政府的限制,探索“縱向分權(quán)”和“橫向分類”為內(nèi)容的干部人事制度改革,下放干部管理權(quán)限,將這一階段的政治體制改革推向高潮。

    恢復(fù)和發(fā)展法制。恢復(fù)和發(fā)展法制是這一階段政治體制之對民主政治新探索的起點。1979年2月,全國人大常委會法制委員會成立,以加強立法工作。新通過的《中華人民共和國人民法院組織法》中規(guī)定,“人民法院獨立進行審判,只服從法律”,1979年中共中央提出“取消各級黨委審批案件的制度”,保障人民檢察院獨立行使檢察權(quán)、人民法院獨立行使審判權(quán)。1982年憲法首次規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這些舉措為改革開放初期的民主法治建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

    廢除人民公社,實行基層民主和村社自治。1980年建立了村民委員會、職工代表大會和居民委員會,1982年憲法確認了其法律地位。1983年10月,中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,在全國農(nóng)村恢復(fù)鄉(xiāng)政府,實現(xiàn)政社分開,廢除人民公社制度。1988年實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》,1989年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》,逐步健全基層民主自治的基本制度體系,顯著提升了基層民主自治的規(guī)范化、制度化、法治化程度。

    1989年至2002年的政治體制改革是調(diào)整推進階段,重在穩(wěn)定

    經(jīng)過1989年的政治風(fēng)波,新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體開始深刻反思中國政治體制改革的理論與實踐。1989年12月,江澤民同志在黨建理論研討班上指出,“政治體制改革要堅定地繼續(xù)進行下去。但是,應(yīng)該明確,這種改革不是要削弱、更不是要取消黨的領(lǐng)導(dǎo),而是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。強調(diào)了黨對國家政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部原則。對政治體制改革的主攻方向也作了重大調(diào)整,停止實行“黨政分開”。改變干部隊伍不能適應(yīng)改革開放的新形勢,建立國家公務(wù)員制度,探索干部分類管理,是這一時期政治體制改革的重要內(nèi)容和突出成就。

    推行公務(wù)員制度。1988年3月,按照七屆全國人大一次會議的決定組建了國家人事部,標志著國家公務(wù)員制度開始向?qū)嵤╇A段過渡。1989年起即開始在國務(wù)院6個部門和全國2個城市進行公務(wù)員制度的試點工作。考試錄用制度、親屬回避制度、人事考核制度、人員培訓(xùn)制度等單項制度的實踐在全國范圍內(nèi)試行并取得明顯的效果。從1993年11月《國家公務(wù)員制度實施方案》的出臺,到1997年底,我國公務(wù)員制度入軌工作基本完成。2000年6月黨中央下發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》(以下簡稱《綱要》),在這一《綱要》的指導(dǎo)下,2002年7月,黨中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,對干部選拔任用工作的重要原則和基本程序作出明確的規(guī)定,干部人事管理向著科學(xué)化、民主化和法治化邁出關(guān)鍵的一步。

    完善人民代表大會制度,加強人民代表大會及其常委會的立法和監(jiān)督等職能,使依法治國成為治理國家的基本方略。正是從這種政治思考出發(fā),1997年十五大報告把政治體制改革提到了突出的位置,勾畫了政治體制改革跨世紀的藍圖,江澤民同志提出“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”的基本目標。1999年正式將依法治國寫入憲法。2001年1月,江澤民同志在全國宣傳部長會議上,提出“把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”的治國方略,這在中國政治發(fā)展史上具有劃時代的意義。

    加緊立法的步伐,制定了大量的法律法規(guī)。截至2002年8月底,全國人大及其常委會共審議通過法律301件,法律解釋7件,有關(guān)法律問題的決定122件。從根本上改變了過去無法可依的狀況,為中國特色社會主義政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展提供了法律保障。

    2002年至2012年的政治體制改革是漸進發(fā)展階段,重在和諧

    進入21世紀,經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的迅速變化和社會矛盾的多發(fā),帶來了利益關(guān)系的變化、權(quán)利意識的增長和政治參與要求的增多。貫徹“以人為本”的思想、建設(shè)服務(wù)型政府、繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,提高黨的執(zhí)政能力,成為這一時期政治體制改革的三大亮點。

    繼續(xù)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式,提高黨的執(zhí)政能力。2004年9月,黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,提出構(gòu)建社會主義和諧社會,成為政治價值觀轉(zhuǎn)變的重要標志,意義深遠;提出科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政,標志著黨對領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有了全新認識。

    從2005年1月開始,全黨開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動,鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ);完善信訪工作責任制,綜合運用政策、法律、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等方法,依法及時合理地處理群眾反映的問題,實踐執(zhí)政為民,密切了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。

    服務(wù)型政府的建設(shè)有突破,取得矚目成就。2003年10月,黨的第十六屆三中全會提出要在全國范圍深入踐行建設(shè)服務(wù)型政府的施政目標。2005年3月,十屆全國人大三次會議將“努力建設(shè)服務(wù)型政府”上升為國家意志。2006年10月,黨的十六屆六中全會通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,提出建設(shè)“公共服務(wù)體系”。2007年10月,黨的十七大報告提出“行政管理體制改革是深化政治體制改革的重要環(huán)節(jié)”,其目標是建立服務(wù)型政府。2008年黨的十七屆二中全會提出加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求,取得令人矚目的成就。

    以黨內(nèi)民主推進人民民主,有序擴大人民的民主政治參與。中共中央2004年9月頒布的《黨員權(quán)利保障條例》,黨員民主權(quán)利的確定和保障是黨的民主建設(shè)的邏輯起點,意義重大。一方面,有利于發(fā)展黨內(nèi)民主,健全黨內(nèi)生活;另一方面,有利于推進基層民主,擴大人民群眾的民主參與。黨的十七大以來,發(fā)展完善了民主選舉、社會意見征詢及各種聽證制度,公眾通過政府網(wǎng)站、熱線電話、公眾留言板等手段反映社情民意。這些政治參與形式使黨的執(zhí)政方略、法律法規(guī)和方針政策能夠準確地反映和代表人民群眾的根本利益。

    2012年至今的政治體制改革是深化發(fā)展階段,重在全面

    十八大以來,為呼應(yīng)社會日益增長的政治參與要求,維護社會公平正義的愿望和化解久拖不決的公權(quán)力失范問題,黨的十八屆三中全會作出《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,政治體制改革的重點指向了協(xié)商民主、司法改革和反腐倡廉三個方面。

    推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。2012年11月,黨的十八大報告要求,“健全社會主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機制,推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。把發(fā)展協(xié)商民主作為國家政治建設(shè)的重點,在黨的政治報告中是首次提出。2013年11月,十八屆三中全會對推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作出了全面的規(guī)劃和部署,如構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系,發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用,發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民的主重要渠道作用。2015年2月,中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,對新形勢下開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等作出全面部署,是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

    健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。2012年11月,十八大報告指出:“要堅持中國特色反腐倡廉道路,堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針,全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè),做到干部清正、政府清廉、政治清明?!?014年10月,十八屆四中全會將反腐倡廉的體制建設(shè)納入了法治的軌道。具體的舉措有:依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督,全面推進政務(wù)公開。從法治建設(shè)的源頭上、根本上,防范、制約和懲治腐敗的產(chǎn)生。2017年3月,王岐山同志參加十二屆全國人大五次會議北京代表團的審議時指出,通過建立國家監(jiān)察委員會,整合反腐敗資源力量,形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制,形成嚴密的法治監(jiān)督體系,有效實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

    大力推進司法體制改革。社會的公平正義是中國特色社會主義的核心價值追求,關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。十八大報告強調(diào),“進一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度,確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”。十八屆三中全會針對司法領(lǐng)域存在的突出問題提出了一系列改革舉措,如維護憲法法律權(quán)威,深化行政執(zhí)法體制改革,確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán),健全司法權(quán)力運行機制,完善人權(quán)司法保障制度。十八屆四中全會對保障司法公正作出了更深入的部署,如完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度,優(yōu)化司法職權(quán)配置,推進嚴格司法,保障人民群眾參與司法,加強人權(quán)司法保障,加強對司法活動的監(jiān)督。

    回顧歷史,展望未來。我們預(yù)測未來政治體制改革將聚焦以下三個方面:一是堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo),堅決維護習(xí)近平總書記的核心地位,保證黨中央在全黨的核心地位。關(guān)鍵要在實踐中將這個原則轉(zhuǎn)化為一套比較完整具體的制度保證和機制安排。二是全面推進依法治國,抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。加大改革司法體制和運行機制的力度,健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制,依法執(zhí)政,依法行政,約束公權(quán)。三是盡快實現(xiàn)政治參與的制度化、程序化和技術(shù)化,抓住人民群眾這個“關(guān)鍵多數(shù)”,一切權(quán)力屬于人民,不以地位、財富、關(guān)系來分配政治權(quán)力,實現(xiàn)多數(shù)參與、全程參與、嵌入?yún)⑴c和制度參與,滿足中下層群眾和普通黨員的合理政治訴求,將人民當家作主落到實處。

    (作者為北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo))

    【注:本文系北京市宣傳文化高層次人才培養(yǎng)資助項目(項目編號:2017XCB029)和北京市教委共建項目“網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖對北京高校大學(xué)生政治態(tài)度的影響調(diào)查研究”(項目編號:L14H100010)的階段性成果】

    【參考文獻】

    ①《鄧小平文選》(第二卷),北京:人民出版社,1994年。

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