用好公益崗位扶貧這一政策工具

吳國寶

【摘要】公益崗位扶貧是一種類似于以工代賑的制度安排，可以解決我國農(nóng)村發(fā)展中存在的一些問題，能夠在一定程度上矯正某些不合理的發(fā)展政策和利益分配格局。用好公益崗位扶貧這一政策工具，需要確保公益崗位存在的目的正當(dāng)，保證支付公益崗位工資的資金來源可靠，合理制定公益崗位的工資標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)公益崗位就業(yè)人員的培訓(xùn)和管理。

【關(guān)鍵詞】深度貧困地區(qū) 公益崗位 脫貧攻堅(jiān) 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2017年6月，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)時(shí)發(fā)表講話指出，“脫貧攻堅(jiān)本來就是一場(chǎng)硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是這場(chǎng)硬仗中的硬仗。我們務(wù)必深刻認(rèn)識(shí)深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)”。2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，對(duì)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作作出全面部署。該意見將西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（以下簡稱“三區(qū)三州”）以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村確定為國家深度貧困地區(qū)，要求以解決突出問題為重點(diǎn)，以補(bǔ)短板為突破口，集中力量攻關(guān)。2018年初，“三區(qū)三州”分別制定了各自的脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案，確定了轄區(qū)內(nèi)國家深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)、時(shí)間表、主要措施和投資計(jì)劃。

深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是我國打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的難中之難、重中之重。要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，深度貧困地區(qū)必須要突出重點(diǎn)、補(bǔ)齊短板，選擇既有利于精準(zhǔn)脫貧，又有利于未來可持續(xù)發(fā)展的合適方式和舉措。而為建檔立卡扶貧對(duì)象提供公益崗位，可以作為深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的重要政策工具。

公益崗位扶貧在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和積極作用

公益崗位扶貧基于深度貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在需求，旨在解決我國農(nóng)村發(fā)展中存在的一些問題。我國深度貧困地區(qū)有廣袤的草原、遼闊的林地、大量的冰川水域，是我國重要的生態(tài)資源和屏障。但當(dāng)前我國對(duì)草原、森林的防護(hù)和管理仍處于粗放狀態(tài)。與此同時(shí)，由于草原、森林管理和利用政策的限制，生活在其中的農(nóng)牧民處于貧困狀態(tài)。因此，讓部分扶貧對(duì)象承擔(dān)防護(hù)員的責(zé)任，一方面可以改善森林、草原的管理，提高生態(tài)質(zhì)量；另一方面可以增強(qiáng)農(nóng)牧民對(duì)其生活區(qū)域資源的擁有感，同時(shí)增加扶貧對(duì)象的收入，實(shí)現(xiàn)脫貧。與此類似的是農(nóng)村道路建設(shè)、水利設(shè)施管護(hù)、村莊衛(wèi)生維護(hù)等，聘請(qǐng)具有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象擔(dān)任村莊的護(hù)路工、管水員、環(huán)衛(wèi)工等，可以在一定程度上解決貧困問題。

公益崗位扶貧可以在一定程度上矯正某些不合理的發(fā)展政策和利益分配格局。一方面，我國深度貧困地區(qū)大多地處青藏高原及其周延區(qū)域，位于我國重要的生態(tài)功能區(qū)或者河流上游，多數(shù)是生態(tài)功能保護(hù)區(qū)。長期以來，生活在這些地區(qū)的農(nóng)民為保護(hù)國家的生態(tài)環(huán)境作出了巨大貢獻(xiàn)。但是，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策和力度還不能完全補(bǔ)償受影響區(qū)域的農(nóng)民，而大規(guī)模提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大困難。提供公益崗位能夠增加受影響農(nóng)民的收入，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償政策的不足。另一方面，我國部分深度貧困地區(qū)位于國家邊界附近，居民承擔(dān)著護(hù)邊的重要責(zé)任，不能隨便遷移。但由于自然條件等方面的限制，這些深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)比較落后，發(fā)展機(jī)會(huì)較少。而為居住在邊境地區(qū)的深度貧困人口提供護(hù)邊等公益崗位，可以增加其收入，鼓勵(lì)和支持他們安心地投入到護(hù)邊防邊的神圣事業(yè)中。

公益崗位扶貧本質(zhì)上帶有生產(chǎn)扶貧的性質(zhì)，是以扶貧對(duì)象的勞動(dòng)和努力付出為前提的。因此，公益崗位扶貧可以避免因?qū)τ袆趧?dòng)能力的扶貧對(duì)象直接提供社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移支付（低保）而形成的受益人對(duì)扶貧政策的依賴心理。相反，公益崗位扶貧受益人參加具有公益效果的勞動(dòng)或服務(wù)，通過勞動(dòng)脫貧，可以讓其感覺到自身對(duì)社會(huì)的作用與貢獻(xiàn)，能夠逐步增強(qiáng)深度貧困地區(qū)人口依靠自身努力脫貧致富的信心，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。

公益崗位扶貧可以作為其他扶貧方式的配套和輔助手段。易地搬遷扶貧是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)同步解決住房安全和基本公共服務(wù)問題的一個(gè)重要選項(xiàng)。雖然各級(jí)政府提供的資金加上整合的資金，能夠保證搬遷所需的住房和公共服務(wù)基本到位，但搬遷對(duì)象的生計(jì)安排仍是一大挑戰(zhàn)。為部分具有勞動(dòng)能力的搬遷扶貧對(duì)象提供公益崗位，是保證搬遷順利進(jìn)行的一個(gè)重要方式。比如，部分深度貧困地區(qū)的教育問題。當(dāng)前，保障義務(wù)教育階段學(xué)生不輟學(xué)已經(jīng)成為深度貧困地區(qū)的一大挑戰(zhàn)，雖然可以通過改善教學(xué)條件以及師資力量等方式優(yōu)化義務(wù)教育環(huán)境，但由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較差，學(xué)生輟學(xué)的情況難以從根本上改變，而提供公益崗位可以發(fā)揮類似于有條件轉(zhuǎn)移支付政策的作用。將保證適齡子女入學(xué)作為獲得公益崗位的一個(gè)條件，能夠增強(qiáng)家長送子女上學(xué)的動(dòng)力。

深度貧困地區(qū)實(shí)施公益崗位扶貧政策需要注意的幾個(gè)問題

公益崗位扶貧是一種類似于以工代賑的制度安排，其實(shí)質(zhì)是政府集體購買具有公益性質(zhì)的就業(yè)崗位，按一定的標(biāo)準(zhǔn)提供給扶貧對(duì)象，一方面解決相關(guān)公益領(lǐng)域的發(fā)展和管理問題，另一方面增加扶貧對(duì)象的就業(yè)和收入，促進(jìn)脫貧。深度貧困地區(qū)公益崗位扶貧能否持續(xù)有效地發(fā)揮脫貧作用，需要著力解決好以下幾個(gè)問題。

第一，確保公益崗位所解決的問題是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須解決的重要問題，而不是為了脫貧臨時(shí)加設(shè)的純粹的脫貧崗位，這是決定公益崗位扶貧政策能否長期發(fā)揮作用的重要前提條件。

第二，保證支付公益崗位工資的資金來源可靠。目前深度貧困地區(qū)公益崗位的資金部分來自于相關(guān)行業(yè)部門（比如林業(yè)、環(huán)保、交通等）的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，部分來自于地方的扶貧資金或其他資金。公益崗位扶貧需要通過相應(yīng)的制度安排和政策調(diào)整來保證公益崗位資金的來源。比如，可考慮將部分提供給有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象的低保資金用于支付公益崗位就業(yè)貧困人口的工資等。當(dāng)然，中央、地方和社區(qū)在公益崗位提供中責(zé)任的合理劃分也需進(jìn)一步研究。

第三，合理制定公益崗位的工資標(biāo)準(zhǔn)。公益崗位的工資標(biāo)準(zhǔn)是否合理，既關(guān)系到公益崗位就業(yè)的扶貧對(duì)象能否脫貧，也關(guān)系到公益崗位是否會(huì)擾亂正常的勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。既然公益崗位扶貧具有類似以工代賑的性質(zhì)，其工資標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)參考公共工程項(xiàng)目勞動(dòng)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)。通常公共工程項(xiàng)目的勞動(dòng)報(bào)酬會(huì)低于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的工資，這使得公益崗位能夠排除那些可以從市場(chǎng)中找到工作的人群，從而將機(jī)會(huì)留給由于種種原因難以從市場(chǎng)中找到工作的人群。

第四，加強(qiáng)公益崗位就業(yè)人員的培訓(xùn)和管理。雖然公益崗位需要的專業(yè)技術(shù)不高，但也都具有一定的工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序和工作紀(jì)律。這些對(duì)于多數(shù)扶貧對(duì)象來說，是需要通過必要的培訓(xùn)和管理來保證的。相關(guān)職能部門和管理單位要加強(qiáng)對(duì)公益崗位就業(yè)人員的培訓(xùn)，采取容易理解的方式，幫助其盡快熟悉基本的工作標(biāo)準(zhǔn)、程序和紀(jì)律。同時(shí)，應(yīng)制定易理解、易操作的考勤辦法和獎(jiǎng)懲規(guī)則，以加強(qiáng)對(duì)公益崗位就業(yè)人員的管理。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2017年8月31日。

②《中辦國辦印發(fā)意見 支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)》，新華網(wǎng)，2017年11月21日。