大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府債務(wù)審計思路與方法探討

◇樊 莉

改革開放以來，我國各級地方政府通過舉債的方式獲得了大量的財政收入，很大程度上滿足了財政資金的需求，公共基礎(chǔ)設(shè)施也得到修繕并得到了投資，同時也帶動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。但風(fēng)險同時也在不斷加大，政府性的債務(wù)也因為大量地舉債而增大。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)的采集、傳送、儲存、處理方式也發(fā)生了改變，引起了社會經(jīng)濟和生活方式的變革，政府債務(wù)業(yè)務(wù)也受到了全面而深刻的影響。目前，在研究大數(shù)據(jù)的背景下積極探索政府債務(wù)審計，對于深化發(fā)展政府債務(wù)審計工作，充分發(fā)揮審計在促進國家治理改善中的重要保障作用，具有十分重要的意義。

一、政府債務(wù)的現(xiàn)狀及問題

（一）政府債務(wù)的現(xiàn)狀

由于近年來各地地方政府追求高GDP數(shù)據(jù)等原因，政府舉債行為愈發(fā)普遍，政府收入支出存在不平衡的問題。有些地方政府的債務(wù)之所以超出了自身的償還能力，就是因為大規(guī)模的政府債務(wù)導(dǎo)致的，甚至達到了資不抵債的地步，這給原本就緊張的財政增加了風(fēng)險和壓力。過于龐大的政府舉債嚴(yán)重威脅到了財政的安全運行，地方政府的年度預(yù)算也受到了直接的影響。從審計的角度而言，政府債務(wù)分為以下三類，分別是：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)與政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。這其中審計風(fēng)險最為明顯的是第三類債務(wù)，也被成為“隱形債務(wù)”。目前隱性債務(wù)的特點包括：金額大、增長速度加快、難以發(fā)現(xiàn)等。債務(wù)成因的復(fù)雜性導(dǎo)致其難以被監(jiān)管和控制，給監(jiān)管部門帶了難題。

我國將地方政府直接債務(wù)分為專項債務(wù)與一般債務(wù)兩項進行核算。根據(jù)財政部2018年6月公布的數(shù)據(jù)顯示可以看出，在2018年1月～5月，全國范圍內(nèi)發(fā)行共3553億元地方政府債券，其中包括2366億元一般債券，1187億元專項債券。與此同時，5.8年是地方政府債券的平均發(fā)行期限，其中一般債券平均發(fā)行期限為5.7年、專項債券平均發(fā)行期限是5.9年，地方政府債券平均發(fā)行利率為3.97%，其中一般債券平均發(fā)行利率為3.96%、專項債券平均發(fā)行利率是4.01%。可見，我國地方政府負(fù)債率處于比較高的水平。

（二）政府債務(wù)審計中存在的問題

長期以來，我國的地方政府解決政府項目或是基礎(chǔ)建設(shè)中的資金缺口問題就是通過大量運用負(fù)債的方式，同時卻又缺乏良好的到債務(wù)風(fēng)險防范意識。從文獻閱讀和實踐研究中發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)主要存在以下幾個問題：大額債務(wù)逾期并未償還；負(fù)債資金使用效率低下、債務(wù)結(jié)構(gòu)混亂；與社會企業(yè)簽訂合同中的利率不合理；將地方債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給上級政府；政府債務(wù)過大影響宏觀政策制訂等問題。

違規(guī)舉債的現(xiàn)象目前存在于地方政府，一些地方政府有法律法規(guī)，但執(zhí)法不嚴(yán)。對有關(guān)部門的非法融資和私人債務(wù)發(fā)行沒有相應(yīng)的公共處罰，這使地方政府無形債務(wù)審計的法律效力變得不可能、形同虛設(shè)。部分地方審計部門的政府債務(wù)審計只是走走過場，缺乏監(jiān)督和管理導(dǎo)致政府債務(wù)逐年增加，未盡相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。地方債務(wù)財政資金缺乏、內(nèi)生的財政收入能力差，同時缺乏正規(guī)的融資渠道，導(dǎo)致了變相舉債行為屢屢發(fā)生、屢禁不止。變相舉債手段的多樣性也使審計工作難度加大，無法找出對應(yīng)的隱性債務(wù)審計依據(jù)，表明了現(xiàn)存的政府債務(wù)法律法規(guī)尚不完善。除此之外，地方財政局負(fù)責(zé)管理大部分債務(wù)，我國政府機構(gòu)中并沒有設(shè)立獨立的債務(wù)管理部門，同時其他相關(guān)部門中也分散著一定數(shù)量的政府債務(wù)。隱性債務(wù)審計的職能和范圍由于多部門管理導(dǎo)致政府債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，管理權(quán)限的交叉沖突受到限制。

三、大數(shù)據(jù)應(yīng)用的優(yōu)勢分析

大數(shù)據(jù)環(huán)境給審計工作帶來了很多便利。

（一）提高審計取證的效率

隨著信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，社會進入信息化時代，信息量日益增多，信息種類也趨于多樣化，信息時效性更是得到了有效地加強。從審計取證的角度來看，與審計業(yè)務(wù)相關(guān)的大量審計信息分別儲存在被審計對象程序鏈中的各個部分中，通過利用信息系統(tǒng)可以有效地了解整個業(yè)務(wù)的開始及結(jié)束，提高信息利用的效率。同時，與被審計單位的工作人員溝通中也可以取得許多與取證相關(guān)的、未在信息系統(tǒng)中記錄的人工信息，這些信息相互關(guān)聯(lián)、相互補充、相互印證，提高了審計取證的效率。

（二）提高審計證據(jù)的真實性與完整性

大數(shù)據(jù)的廣泛使用，使審計過程中的主觀因素開始弱化，增強了審計判斷的客觀性。大數(shù)據(jù)審計中利用的審計數(shù)據(jù)來源是信息采集設(shè)備和系統(tǒng)自動生成，之后利用已驗證過的科學(xué)數(shù)據(jù)處理模型自動對這些數(shù)據(jù)進行處理、分析和評價，從很大程度上避免了人的主觀因素影響。因此，大數(shù)據(jù)審計技術(shù)方法可以使精確的數(shù)據(jù)分析替代審計組人員傳統(tǒng)的審計判斷，經(jīng)驗驅(qū)動的審計評價也轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動，保證了審計取證過程和取證結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。

（三）提高對審計成果的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)時代背景下，數(shù)據(jù)存儲量大且儲存方便，審計師使用前幾年和之前審計報告中獲得的審計數(shù)據(jù)和審計證據(jù)對這些數(shù)據(jù)證據(jù)進行分類和總結(jié)，得出主要審計風(fēng)險點，為審計項目做好前期準(zhǔn)備。同時，大數(shù)據(jù)還可以展示問題的全面性。大量的數(shù)據(jù)可以使一個問題的多個方面都充分展現(xiàn)出來，這可以為審計人員多角度了解審計問題提供數(shù)據(jù)支撐，保證了審計的全面性。審計成果的有效運用還有利于進行持續(xù)審計，也有利于實施連續(xù)審計整改。

四、大數(shù)據(jù)審計在政府債務(wù)審計中的應(yīng)用

（一）審計思路的轉(zhuǎn)換

在政府債務(wù)審計中，審計人員主要依托查閱政府部門收發(fā)文件、詳細(xì)閱讀大額債務(wù)項目合同、訪談等方法進行債務(wù)審計。隨著計算機系統(tǒng)的廣泛運用，現(xiàn)在的審計工作開始通過政府工作系統(tǒng)進行文本和數(shù)據(jù)分析。但是現(xiàn)在對于計算機在審計工作中的運用還處于初級階段，存在數(shù)據(jù)資源匱乏、計算機技術(shù)手段滯后、審計人員數(shù)據(jù)分析的視角單一等問題，所以這些審計數(shù)據(jù)分析不會作為主要審計手段，一直只是作為輔助審計技術(shù)手段之一。由于以上原因，現(xiàn)存審計模式下的政府債務(wù)專項資金審計大多還停留在以項目為單位，審查該債務(wù)發(fā)生的合法性、效益性和真實性。傳統(tǒng)審計也因為大數(shù)據(jù)的特性得到了良好的發(fā)展，從審計信息收集、梳理、處理和分析等方面提供了新的審計思路和審計方法，更夠更加高效地進行數(shù)據(jù)和信息的整合，使審計作用層次更加高遠(yuǎn)。在目前的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，政府債務(wù)審計的總體思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅娴近c，精準(zhǔn)打擊”，通過總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實等手段對跨系統(tǒng)、跨行業(yè)數(shù)據(jù)進行整體分析和系統(tǒng)研究，快速準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，或鎖定審計疑點線索并到審計現(xiàn)場進行具體核實，以便在大數(shù)據(jù)環(huán)境中實現(xiàn)“精確打擊”。

（二）擴展審計內(nèi)容

政府債務(wù)審計的主要內(nèi)容是中央部門及其附屬單位的政府債務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行和債務(wù)執(zhí)行。在傳統(tǒng)審計模式下，容易忽略隱性債務(wù)的存在，低估地方政府存在的債務(wù)風(fēng)險。審計重點是揭示財政預(yù)算編制無效、實際實施與預(yù)算編制不符、無預(yù)算超預(yù)算債務(wù)、違規(guī)進行項目招投標(biāo)形成債務(wù)等問題。但是在大數(shù)據(jù)審計的背景下，政府債務(wù)的審計思路發(fā)生了變化，導(dǎo)致審計內(nèi)容和重點也隨之拓展。同時，還可以開展政府債務(wù)信息系統(tǒng)審計。重點審查政府債務(wù)信息系統(tǒng)有限性、內(nèi)部控制安全性、外部運營的獨立性和有效性，通過對整個系統(tǒng)的了解，可以在審計環(huán)境安全有效的前提下，對項目進行逐個擊破，發(fā)現(xiàn)審計問題。

（三）審計組織方式的改進

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，審計組織的管理風(fēng)格也發(fā)生了改變，由之前現(xiàn)場審計、靜態(tài)審計、事后審計向現(xiàn)在的現(xiàn)場審計與遠(yuǎn)程審計相結(jié)合、動態(tài)審計全覆蓋、事中審計和事后審計的動態(tài)監(jiān)督發(fā)生轉(zhuǎn)變。審計工作建立了數(shù)據(jù)綜合分析的組織結(jié)構(gòu)模型，即數(shù)據(jù)分析中心或團隊負(fù)責(zé)收集和整理數(shù)據(jù)，進行全面分析，提出疑問和線索，形成“精確指導(dǎo)”；業(yè)務(wù)執(zhí)行中心或團隊負(fù)責(zé)現(xiàn)場實施、疑點跟蹤和擴展審查，驗證以實現(xiàn)“精確打擊”（見下附圖）。

附圖 聯(lián)網(wǎng)審計實現(xiàn)原理

更進一步地，通過構(gòu)建實時數(shù)據(jù)采集和動態(tài)監(jiān)控平臺，嵌入審計模塊，建立審計數(shù)據(jù)分析模型，并監(jiān)測事件發(fā)生前和發(fā)生期間的政府債務(wù)投標(biāo)行為，并懷疑存在可疑投標(biāo)，不符合規(guī)范的政府債務(wù)。系統(tǒng)將自動對投標(biāo)管理中涉及的業(yè)務(wù)事項進行風(fēng)險警告。這樣，將進一步推進審計監(jiān)督的前沿，防止非法和不正當(dāng)活動的發(fā)生以及嚴(yán)重的不良后果。