“零基預(yù)算+績(jī)效”模式下高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制探究

殷 濤

(信陽(yáng)師范學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000)

2008年，教育部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》，針對(duì)中央高校預(yù)算撥款改革提出增加績(jī)效撥款，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制。2013年，新修訂的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》開(kāi)始實(shí)施，明確規(guī)定高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)，增強(qiáng)資金使用的有效性。2014年，新的《預(yù)算法》出臺(tái)，要求各單位進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)應(yīng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)。2015年，河南省財(cái)政廳、教育廳印發(fā)《省屬本科高校財(cái)政經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制改革方案(試行)》，指出逐步建立以績(jī)效為導(dǎo)向、生均撥款標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制。隨著教育經(jīng)費(fèi)投入的逐年增加，國(guó)家在擴(kuò)大高校經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)高校辦學(xué)績(jī)效的考核。二級(jí)教學(xué)單位是高校教育教學(xué)工作的核心，是高校實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)、完成教學(xué)科研任務(wù)及推動(dòng)學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)鍵，也是高校預(yù)算管理、預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，二級(jí)教學(xué)單位資源利用的效益在一定程度上決定了整個(gè)高校資源利用的效益。因此，改革高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥模式，提高資金的使用效益，有助于高校更好地實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥模式改革是當(dāng)前我國(guó)高等教育界亟須解決的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，眾多學(xué)者對(duì)此展開(kāi)了一系列研究。楊國(guó)勇結(jié)合學(xué)校核定的生均定額標(biāo)準(zhǔn)，提出將教學(xué)運(yùn)行、學(xué)生管理、科研管理和學(xué)院教職工業(yè)績(jī)津貼等經(jīng)費(fèi)按照一定的比例或全部核撥至各學(xué)院，由學(xué)院自主理財(cái)，實(shí)行二級(jí)財(cái)務(wù)管理，調(diào)動(dòng)二級(jí)學(xué)院辦學(xué)的積極性和主動(dòng)性[1]。程皇家通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等方式篩選出合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)而建立二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用實(shí)證分析驗(yàn)證該指標(biāo)體系的科學(xué)性[2]65-67。李永寧從經(jīng)費(fèi)撥款與高校發(fā)展變革的現(xiàn)實(shí)關(guān)系著手，提出了為加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)撥款模式改革的實(shí)效性，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效理論研究與核心要素體系設(shè)計(jì)[3]。姜潤(rùn)坤對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)理論以及法律政策進(jìn)行了研究，明確了對(duì)高校以及高校二級(jí)教學(xué)單位的預(yù)算實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的法理基礎(chǔ)，從理論層面論證了二級(jí)教學(xué)單位建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要性[4]16-18。學(xué)者們的研究大致集中在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究和預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的選擇和設(shè)計(jì)上， 雖然也提出了一些有見(jiàn)解性的觀點(diǎn)和思路，但是針對(duì)高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥缺乏具體的可操作性的方法，并且相關(guān)績(jī)效指標(biāo)制定的科學(xué)性有待驗(yàn)證，績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)靈活性不足。高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥模式改革需要相關(guān)基礎(chǔ)理論研究作為支撐，但更應(yīng)探索出一種具有高校特色的經(jīng)費(fèi)核撥模式，設(shè)計(jì)出操作性強(qiáng)的核撥方案，便于各高校在實(shí)際運(yùn)用中具體使用，實(shí)現(xiàn)高校有限的經(jīng)費(fèi)資源優(yōu)化配置。

二、傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)核撥模式的不足

我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)撥款主要經(jīng)歷了“基數(shù)+增長(zhǎng)”“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”“基本預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算”等模式[3]。高校經(jīng)費(fèi)核撥的變革滿足了不同教育階段高校經(jīng)費(fèi)發(fā)展的需求，但它們都是不同時(shí)期的特定產(chǎn)物。隨著教育經(jīng)費(fèi)核撥體制的不斷變革，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)核撥模式與高等教育事業(yè)改革發(fā)展需要及預(yù)算管理體制改革要求不相適應(yīng)。

(一)主觀性強(qiáng)，準(zhǔn)確性差

傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)核撥模式主要是以“增量預(yù)算”為基礎(chǔ)，結(jié)合二級(jí)教學(xué)單位的資金需求計(jì)劃，進(jìn)行核撥預(yù)算經(jīng)費(fèi)。這種核撥模式操作簡(jiǎn)單，但受人為因素影響較大，一方面二級(jí)教學(xué)單位為多增加預(yù)算經(jīng)費(fèi)，存在多報(bào)、虛報(bào)預(yù)算資金需求計(jì)劃等現(xiàn)象，另一方面經(jīng)費(fèi)核撥方案沒(méi)有充分考慮學(xué)校辦學(xué)成本因素，缺乏量化分析和科學(xué)論證。此外，諸多二級(jí)教學(xué)單位預(yù)算編制人員并非固定工作人員或?qū)I(yè)出身，在申報(bào)預(yù)算資金需要計(jì)劃時(shí)，難免存在差錯(cuò)，而這些情況財(cái)務(wù)部門(mén)都難以進(jìn)行核實(shí)和監(jiān)督，因此，在傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)核撥模式下，操作主觀性強(qiáng)，提供資金數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性差，不利于高校教學(xué)科研資源優(yōu)化配置。

(二)標(biāo)準(zhǔn)定額不合理、不科學(xué)

目前，我國(guó)大部分高校仍然采用“標(biāo)準(zhǔn)定額+增長(zhǎng)”的預(yù)算經(jīng)費(fèi)核撥模式，這種核撥模式工作量小，但標(biāo)準(zhǔn)定額的制定難以進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。以學(xué)科建設(shè)為例，高校重點(diǎn)學(xué)科一般分為國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、校級(jí)三類(lèi)，大部分高校針對(duì)每一類(lèi)重點(diǎn)學(xué)科都規(guī)定有標(biāo)準(zhǔn)定額，國(guó)家級(jí)高于省部級(jí)，省部級(jí)高于校級(jí)，標(biāo)準(zhǔn)定額可能每年一變化或幾年進(jìn)行一次調(diào)整。當(dāng)前絕大多數(shù)高校的預(yù)算編制及經(jīng)費(fèi)核撥工作都是由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，各二級(jí)教學(xué)單位或業(yè)務(wù)部門(mén)參與較少，財(cái)務(wù)人員往往從學(xué)校預(yù)算收支平衡出發(fā)去考慮每一業(yè)務(wù)大類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)定額，很少關(guān)注該類(lèi)業(yè)務(wù)的投入產(chǎn)出效益，畢竟財(cái)務(wù)人員掌握的數(shù)據(jù)資料也十分有限，單憑主觀性判斷去制定專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)定額，科學(xué)性和合理性難以進(jìn)行論證。

(三)缺乏彈性和績(jī)效指標(biāo)調(diào)節(jié)機(jī)制

高校預(yù)算管理的目標(biāo)就是將學(xué)校有限的資金運(yùn)用科學(xué)合理的方法進(jìn)行分配，實(shí)現(xiàn)效益最大化。然而，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，高校的預(yù)算管理更加關(guān)注的卻是資金的收支平衡、資金使用的合法合規(guī)性，忽視了資金的使用效益，結(jié)果是學(xué)校預(yù)算管理目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)，不利于學(xué)校教育事業(yè)的健康發(fā)展[5]。在這種預(yù)算管理模式下，各二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥的側(cè)重點(diǎn)都放在預(yù)算資金收支平衡上，會(huì)出現(xiàn)“旱澇保收”“吃大鍋飯”“平均主義”等現(xiàn)象。由于缺乏彈性和績(jī)效指標(biāo)調(diào)節(jié)機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致績(jī)效好的項(xiàng)目和績(jī)效差的項(xiàng)目資金投入一樣，造成高校資源浪費(fèi)，使各二級(jí)教學(xué)單位發(fā)展目標(biāo)與學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃相背離，不利于學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)。

三、“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式的創(chuàng)新

在高等教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)步增長(zhǎng)的同時(shí)，為改革現(xiàn)行的高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥機(jī)制，強(qiáng)化資金效益導(dǎo)向作用，激勵(lì)高校二級(jí)教學(xué)單位優(yōu)化結(jié)構(gòu)，改革創(chuàng)新，走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路，筆者以日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)核撥為例，試圖建立以生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額、專(zhuān)業(yè)折算系數(shù)和全日制不同學(xué)歷層次學(xué)生人數(shù)為基礎(chǔ)，兼顧教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效等調(diào)節(jié)因素，結(jié)合學(xué)校綜合財(cái)力調(diào)整系數(shù)的“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式。該經(jīng)費(fèi)核撥模式充分體現(xiàn)了二級(jí)教學(xué)單位辦學(xué)主體地位，逐步提高了各二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)自主管理權(quán)，同時(shí)注重績(jī)效考核評(píng)價(jià)，有利于調(diào)動(dòng)二級(jí)教學(xué)單位當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)活力。

(一)生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

2015年河南省規(guī)定了本科及以上學(xué)歷生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額為2 000元/生·年，大專(zhuān)學(xué)歷生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額為1 600元/生·年。各學(xué)歷層次及學(xué)科折算系數(shù)：本科、碩士研究生、博士研究生在哲學(xué)、文學(xué)等學(xué)科折算系數(shù)分別為1、 2、2.5，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科折算系數(shù)為1.25、2、2.5，在理學(xué)、教育學(xué)等學(xué)科折算系數(shù)為1.5、2.5、3.5，在礦業(yè)、藝術(shù)學(xué)等學(xué)科折算系數(shù)為1.75、2.5、3.5，在農(nóng)學(xué)學(xué)科折算系數(shù)為2、3.75、5，在醫(yī)學(xué)學(xué)科折算系數(shù)依次為2.5、3.75、5。大專(zhuān)學(xué)生在財(cái)經(jīng)、法律大類(lèi)折算系數(shù)為1，旅游、公共事業(yè)等大類(lèi)為1.25，交通運(yùn)輸大類(lèi)為1.5，生化與藥品、土建大類(lèi)為1.75，農(nóng)林牧漁、醫(yī)藥衛(wèi)生大類(lèi)為2[6]。從中可以看出，由于各學(xué)科及不同學(xué)歷層次學(xué)生的培養(yǎng)成本和社會(huì)需求存在差異，需要調(diào)整優(yōu)化各學(xué)科折算系數(shù)，提高博士研究生、碩士研究生等高學(xué)歷層次學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這也是各高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥實(shí)現(xiàn)績(jī)效化的基礎(chǔ)。

(二)績(jī)效調(diào)節(jié)因素及量化指標(biāo)

各個(gè)高校由于自身運(yùn)營(yíng)實(shí)際和辦學(xué)特點(diǎn)的不同，績(jī)效調(diào)節(jié)因素及量化指標(biāo)也不盡相同，如體育類(lèi)、藝術(shù)類(lèi)等辦學(xué)特色比較明顯的高校，績(jī)效調(diào)節(jié)因素及量化指標(biāo)與大部分普通高校是有區(qū)別的。因此，各個(gè)高校在選擇績(jī)效調(diào)節(jié)因素及量化指標(biāo)時(shí)一定要符合學(xué)校的實(shí)際發(fā)展需求[7]，相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)數(shù)設(shè)置也是如此。筆者結(jié)合大部分高校辦學(xué)實(shí)際，選擇了教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、財(cái)務(wù)績(jī)效等四類(lèi)績(jī)效調(diào)節(jié)因素，堅(jiān)持定量和定性相結(jié)合的原則，設(shè)置了相應(yīng)的關(guān)鍵考核績(jī)效量化指標(biāo)(見(jiàn)表1)。

表1 高校經(jīng)費(fèi)投入調(diào)節(jié)因素及績(jī)效量化指標(biāo)權(quán)數(shù)

(三)學(xué)校綜合財(cái)力調(diào)整系數(shù)

學(xué)校綜合財(cái)力，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是高校當(dāng)年可用于支配的財(cái)政收入、事業(yè)收入和其他收入?？紤]到高校二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)撥款的實(shí)際情況，筆者將學(xué)校綜合財(cái)力調(diào)整系數(shù)定義為高校當(dāng)年各項(xiàng)收入扣除人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等支出后可用于支配和調(diào)整的財(cái)力狀況。結(jié)合高校教育事業(yè)發(fā)展實(shí)際情況，每個(gè)學(xué)校綜合財(cái)力調(diào)整系數(shù)也不盡相同。

四、“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式的應(yīng)用

(一)績(jī)效調(diào)節(jié)因素權(quán)數(shù)的選擇

績(jī)效調(diào)節(jié)因素在“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式具體應(yīng)用中整體可以作為一個(gè)調(diào)節(jié)系數(shù)，各個(gè)部分也可以單獨(dú)作為一個(gè)調(diào)節(jié)系數(shù)。整體相比各個(gè)部分單獨(dú)作為一個(gè)調(diào)節(jié)系數(shù)雖然在運(yùn)用績(jī)效因素進(jìn)行經(jīng)費(fèi)核撥調(diào)節(jié)力度較小，但避免了二級(jí)教學(xué)單位經(jīng)費(fèi)核撥波動(dòng)性大和部門(mén)間工作上沖突及不必要的矛盾。各個(gè)高校可結(jié)合學(xué)校實(shí)際，劃分各個(gè)績(jī)效調(diào)節(jié)因素所占權(quán)數(shù)。

(二)績(jī)效量化指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)

2004年教育部印發(fā)了《普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)(試行)》的通知，通知規(guī)定了高校多項(xiàng)合格辦學(xué)條件指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以生師比和學(xué)歷層次結(jié)構(gòu)為例，文件要求普通綜合、師范等類(lèi)本專(zhuān)科高校的生師比要達(dá)到18∶1，醫(yī)學(xué)類(lèi)的本專(zhuān)科高校要達(dá)到16∶1，體育、藝術(shù)類(lèi)本科高校要達(dá)到11∶1，體育、藝術(shù)類(lèi)專(zhuān)科高校要達(dá)到13∶1；普通本科高校具有研究生學(xué)位教師占專(zhuān)任教師的比例要達(dá)到30%，專(zhuān)科高校要達(dá)到15%[8]。這些只是規(guī)定了高校最基本的辦學(xué)合格指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于各個(gè)高校具體進(jìn)行評(píng)價(jià)績(jī)效量化指標(biāo)可作為一種參考標(biāo)準(zhǔn)。

“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式構(gòu)建的績(jī)效量化指標(biāo)涉及高校各個(gè)部門(mén)，各個(gè)歸口管理部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)學(xué)校整體層面的績(jī)效量化指標(biāo)數(shù)據(jù)，各二級(jí)教學(xué)單位負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)與自身相關(guān)的績(jī)效量化指標(biāo)數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)部門(mén)將結(jié)合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和各歸口管理部門(mén)意見(jiàn)，以學(xué)校整體層面的績(jī)效量化指標(biāo)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)二級(jí)教學(xué)單位的績(jī)效量化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，制定出具體的調(diào)節(jié)系數(shù)。以生師比為例，某普通師范類(lèi)本科高校整體生師比為15∶1，其中甲學(xué)院生師比為17∶1，乙學(xué)院生師比為20∶1，結(jié)合國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校實(shí)際情況，該師范類(lèi)高校生師比調(diào)節(jié)系數(shù)可設(shè)置如表2。

表2 生師比調(diào)節(jié)系數(shù)

(三)日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)核撥公式

筆者結(jié)合大部分高校實(shí)際，以整體作為一個(gè)調(diào)節(jié)系數(shù)為例，將4種績(jī)效調(diào)節(jié)因素作為系數(shù)100%進(jìn)行調(diào)節(jié)，其中教學(xué)績(jī)效占40%、科研績(jī)效占30%、社會(huì)績(jī)效占15%、財(cái)務(wù)績(jī)效占15%，以生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額、專(zhuān)業(yè)測(cè)算系數(shù)和在校學(xué)生人數(shù)為基礎(chǔ)，選擇相關(guān)績(jī)效調(diào)節(jié)因素及權(quán)數(shù)，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)相關(guān)績(jī)效量化指標(biāo)的調(diào)節(jié)系數(shù)，再結(jié)合學(xué)校當(dāng)年綜合財(cái)力系數(shù)，定義了二級(jí)教學(xué)單位預(yù)算年度日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的核撥公式。

二級(jí)教學(xué)單位預(yù)算年度日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)=生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額×專(zhuān)業(yè)折算系數(shù)×在校學(xué)生人數(shù)×(教學(xué)績(jī)效量化指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)×40%+科研績(jī)效量化指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)×30%+社會(huì)績(jī)效量化指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)×15%+財(cái)務(wù)績(jī)效量化指標(biāo)調(diào)節(jié)系數(shù)×15%)×學(xué)校當(dāng)年綜合財(cái)力系數(shù)。

五、結(jié)語(yǔ)

“零基預(yù)算+績(jī)效”經(jīng)費(fèi)核撥模式相比傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)核撥模式是一種進(jìn)步，一方面各高校可結(jié)合自身實(shí)際情況靈活選擇績(jī)效調(diào)節(jié)因素，實(shí)行經(jīng)費(fèi)供給與辦學(xué)質(zhì)量掛鉤，各歸口部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)相關(guān)績(jī)效量化指標(biāo)更具科學(xué)性和客觀性，另一方面全校各部門(mén)共同參與預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配核撥，便于各部門(mén)監(jiān)督與評(píng)判，讓預(yù)算數(shù)據(jù)在陽(yáng)光下運(yùn)行，提升預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的透明度，調(diào)動(dòng)各部門(mén)工作積極性[9]。但隨著高等教育事業(yè)發(fā)展環(huán)境的不斷變化，無(wú)論哪一種經(jīng)費(fèi)核撥模式，隨著時(shí)間的推移都不是一成不變的，這就要求各高校根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展定位的變動(dòng)對(duì)經(jīng)費(fèi)核撥模式不斷地進(jìn)行調(diào)整和更新，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)核撥模式的時(shí)效性，以應(yīng)對(duì)高等教育不斷變革下的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。