大倫敦市長交通戰(zhàn)略述評(píng)

魏 賀， 張曉東， 馮雅薇， 趙旭陽

(1.北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 北京 100045； 2.北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會(huì)， 北京 100045)

0 引言

1999年出臺(tái)的大倫敦政府法案(GLA Act 199)[1]批準(zhǔn)大倫敦政府成立，要求市長制定交通發(fā)展戰(zhàn)略以支撐大倫敦地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境改善. 迄今為止，三任市長已依法發(fā)布2001、2010、2018三版市長交通戰(zhàn)略MTS(Mayor’s Transport Strategy)，其在治理交通擁堵、提升出行品質(zhì)和營造宜居環(huán)境方面的創(chuàng)新政策與措施，如停車配建上限標(biāo)準(zhǔn)、擁堵收費(fèi)、低排放區(qū)、30 km限速區(qū)、自行車高速路、健康街道等，成為各個(gè)國家大都市市區(qū)交通規(guī)劃領(lǐng)域理論與實(shí)踐的對(duì)標(biāo)熱點(diǎn)與研究范例.

本文通過梳理三版市長交通戰(zhàn)略的編制內(nèi)容，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)和邏輯結(jié)構(gòu)形成基本框架，從主題語境、策略舉措、實(shí)施流程和政策工具4個(gè)視角提煉編制特點(diǎn)，從空間發(fā)展戰(zhàn)略(大倫敦規(guī)劃)交通主題政策中確定交通規(guī)劃與空間規(guī)劃間的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步明確 “摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌”“繼承深化，整合審視”“提升認(rèn)識(shí)，豐富內(nèi)涵”等演化特點(diǎn)，最終形成法定職責(zé)、市長權(quán)責(zé)、認(rèn)知再造、秩序重構(gòu)、范式轉(zhuǎn)變和政策傳遞方面的六點(diǎn)借鑒啟示.

1 大倫敦政府法案

大倫敦政府法案明確政府工作的主要目標(biāo)是“三促進(jìn)”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并創(chuàng)造財(cái)富、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和促進(jìn)環(huán)境改善，所有推動(dòng)“三促進(jìn)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的事務(wù)都具有法律效力.

市級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府間超越上下級(jí)從屬的合作協(xié)調(diào)關(guān)系有利于各主體的利益平衡和訴求表達(dá)，兩級(jí)政府管理模式權(quán)責(zé)劃分明確、權(quán)利層次清晰、溝通協(xié)商平等. 市級(jí)政府部門設(shè)置精簡、組織效率高效，跳出短期、局部利益，著眼中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，致力于實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，通過制定實(shí)施規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)級(jí)政府利益權(quán)利的沖突[2].

大倫敦政府法案明確市長應(yīng)制定交通、住房、空間發(fā)展、生物多樣性、市政廢物管理、空氣質(zhì)量、環(huán)境噪聲和文化方面的八項(xiàng)戰(zhàn)略. 八項(xiàng)戰(zhàn)略在推動(dòng)“三促進(jìn)”基礎(chǔ)上，應(yīng)有利于市民健康和可持續(xù)發(fā)展，與國家政策和認(rèn)同的國際責(zé)任相一致，與戰(zhàn)略實(shí)施所需的可用資源相匹配.

大倫敦政府法案12章節(jié)425條目有163條對(duì)綜合交通領(lǐng)域的法定職責(zé)進(jìn)行解釋，涉及市長與TFL權(quán)力清單、歷史機(jī)構(gòu)撤銷與權(quán)力移交、各交通方式行業(yè)管理要求、出行優(yōu)惠與費(fèi)率調(diào)節(jié)、擁堵收費(fèi)與工作地停車杠桿、地面公交系統(tǒng)規(guī)制與公私合營協(xié)議等諸多方面.

2 2001版市長交通戰(zhàn)略

2.1 58條政策和158項(xiàng)措施

工黨布萊爾政府首個(gè)大倫敦民選市長，獨(dú)立競選人/工黨市長利文斯通(Ken Livingstone)的市長交通戰(zhàn)略(MTS2001)，于2001年7月發(fā)布，2004年設(shè)置擁堵收費(fèi)西擴(kuò)區(qū)和2006年建立低排放區(qū)時(shí)進(jìn)行兩次受限修正[3-7]. MTS2001的規(guī)劃期限為2011年，時(shí)效10 a，共提出涉及票務(wù)政策、軌道交通、國家鐵路、地面公交、街道、貨運(yùn)配送、無障礙出行等18個(gè)方面58政策和158項(xiàng)措施.

MTS2001的主旨是增加對(duì)交通、基礎(chǔ)設(shè)施、住房和公共服務(wù)的投資以滿足人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增長需求. 由于未制定清晰的交通愿景，其借用“讓倫敦成為可持續(xù)世界城市的典范，支撐強(qiáng)勁多樣的經(jīng)濟(jì)增長，具有社會(huì)包容性，允許所有市民都能分享未來成功，對(duì)環(huán)境管理和資源利用進(jìn)行本質(zhì)改善”的城市愿景，形成提升公交服務(wù)能力、緩解擁堵強(qiáng)化國際聯(lián)系、增強(qiáng)欠發(fā)展地區(qū)聯(lián)系、打造安全舒適街道與改善空氣環(huán)境質(zhì)量的五方面挑戰(zhàn)，塑造繁榮城市、人本城市、易達(dá)城市、公平城市與綠色城市的5個(gè)目標(biāo)和緩解擁堵、公交優(yōu)先、國家鐵路一體化、擴(kuò)容增效、保障安全、無障礙設(shè)計(jì)等10類優(yōu)先戰(zhàn)略.

2.2 摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌

MTS2001需在市長上任后短時(shí)間內(nèi)完成編制，并要在一定程度上解決近15年無政府狀態(tài)所遺留的財(cái)政赤字與權(quán)責(zé)模糊的政治問題，機(jī)構(gòu)冗余、觀念狹隘與業(yè)務(wù)沖突的管理問題和交通擁堵、污染嚴(yán)重與社會(huì)排斥的政策問題.

MTS2001的編制特點(diǎn)可歸納為“摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“目標(biāo)→政策→實(shí)施”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“干什么→怎么干→干得如何”的問題，框架設(shè)計(jì)依據(jù)“統(tǒng)籌權(quán)責(zé)、保障實(shí)施”和“分方式、系統(tǒng)化梳理”架構(gòu)原則實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力扁平化、實(shí)施流程單向化與政策措施分散化.

2.2.1 主題語境

將機(jī)動(dòng)性按運(yùn)輸能力倒序排列，結(jié)合出行方式、各交通子系統(tǒng)和相關(guān)部門權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)主題，是物質(zhì)供給與機(jī)動(dòng)化認(rèn)知共同構(gòu)成的交通工程語境.

2.2.2 策略舉措

以交通設(shè)施供給策略為主、規(guī)章制度設(shè)計(jì)策略為輔，部分戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)對(duì)策混淆，部分交叉部門權(quán)責(zé)割裂.

2.2.3 實(shí)施流程

編制地區(qū)實(shí)施規(guī)劃指南LIP2004(Local Implementation Plan Guidance)[9]，確定各行政區(qū)實(shí)施優(yōu)先領(lǐng)域、相關(guān)目標(biāo)[10]及實(shí)施規(guī)劃主要框架. 但缺乏有效合理的評(píng)估手段和可觀性、可測度性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)→政策措施→結(jié)果→目標(biāo)”的閉環(huán)循環(huán)反饋.

2.2.4 政策工具

存在配對(duì)錯(cuò)位問題，部分政策無落地措施，部分措施無指導(dǎo)政策.

圖1 MTS2001政策措施匯總示意圖資料來源：文獻(xiàn)[8]，作者自繪

圖2 MTS2001框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

MTS2001所制定的政策措施得到《倫敦規(guī)劃2004》(2008修訂版)[11-12]的認(rèn)同. 《倫敦規(guī)劃2004》以“強(qiáng)調(diào)發(fā)展、豎向增長、重視交通”為原則[13]，以“連接倫敦，改善出行”為交通發(fā)展目標(biāo)，確定交通空間緊密融合、強(qiáng)化區(qū)域交通聯(lián)系、優(yōu)質(zhì)公共交通服務(wù)、緩解擁堵利用街道和改善貨運(yùn)配送服務(wù)的5項(xiàng)內(nèi)容，共制定25(26)條政策.

《倫敦規(guī)劃2004》指出“空間政策不能脫離現(xiàn)狀及規(guī)劃的交通可達(dá)性與承載力單獨(dú)考慮”，故引入公共交通可達(dá)性水平PTAL(Public Transport Accessibility Level)[14]對(duì)住宅開發(fā)強(qiáng)度和零售用地停車配建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，并與空間政策互動(dòng)反饋.

《倫敦規(guī)劃2004》同時(shí)要求居住用地停車配建標(biāo)準(zhǔn)從下限指標(biāo)轉(zhuǎn)化為上限指標(biāo)，由于顧慮降低指標(biāo)會(huì)導(dǎo)致停車外溢街道，且指標(biāo)“一刀切”形式未考慮住房承受差異性與空間異質(zhì)性，未能與PTAL綁定，政策在內(nèi)倫敦和中心倫敦實(shí)施效果不佳[15]. 此外，對(duì)區(qū)域空間發(fā)展格局具有重要影響的國家鐵路，直到2007年才以成立地上鐵路運(yùn)營公司的形式由國家交通部交付給倫敦交通局TFL(Transport for London)管理使用.

3 2010版市長交通戰(zhàn)略

3.1 36條政策和130項(xiàng)措施

保守黨卡梅倫與自民黨克萊格聯(lián)合政府，保守黨市長鮑里斯(Johnson Boris)的市長交通戰(zhàn)略(MTS2010)于2010年5月發(fā)布. MTS2010的規(guī)劃期限為2031年，時(shí)效20 a，共提出涉及支撐可持續(xù)增長、提高生活品質(zhì)、強(qiáng)化安全保障、改善可達(dá)機(jī)遇和應(yīng)對(duì)氣候變化等8個(gè)方面的36條政策和130項(xiàng)措施.

MTS2010的主旨是讓所有人(通勤、游覽、商務(wù)、投資)盡可能快速、安全、便捷的移動(dòng). 鑒于MTS2001因缺失交通愿景被詬病，MTS2010在“成為卓越全球城市，拓展所有人與企業(yè)的發(fā)展機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)最高級(jí)別的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與生活品質(zhì)，在解決以氣候變化為首的城市挑戰(zhàn)中世界領(lǐng)先”的城市愿景的基礎(chǔ)上，提出“為了實(shí)現(xiàn)城市愿景，交通系統(tǒng)要強(qiáng)化服務(wù)能力與連通性，更高效、更融合、更安全有保障，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長，對(duì)全體用戶更公平；應(yīng)鼓勵(lì)自行車變革，促進(jìn)交通方式轉(zhuǎn)變，更多地利用水系空間，提高生活品質(zhì)、可達(dá)性機(jī)遇與環(huán)境質(zhì)量”的交通愿景，形成支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長、提高生活品質(zhì)、強(qiáng)化安全保障、提升可達(dá)性機(jī)遇、增強(qiáng)韌性降低對(duì)氣候影響和保障奧運(yùn)利用遺產(chǎn)的6個(gè)目標(biāo).

3.2 繼承深化，整合審視

保守黨市長鮑里斯以批判性肯定的態(tài)度繼承MTS2001的政治遺產(chǎn)與設(shè)施財(cái)富，結(jié)合緊迫問題和民眾關(guān)切點(diǎn)對(duì)政策措施進(jìn)行重新審視，并以競選宣言中“通勤優(yōu)先、安全公交、創(chuàng)新政策、便捷出行”的四大交通承諾[17]形成《Way to Go》[18]作為MTS2010的前身，其所確定的尊重選擇、時(shí)刻告知、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展外倫敦、聯(lián)合規(guī)劃、地方合作、全民交通與資金價(jià)值的8項(xiàng)基本原則和十余項(xiàng)重要措施為MTS2010的編制提供重要依據(jù).

MTS2010的編制特點(diǎn)可歸納為“繼承深化，整合審視”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“愿景→目標(biāo)→政策→監(jiān)督”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“實(shí)現(xiàn)什么→干什么→怎么干→干得如何”的問題，框架設(shè)計(jì)依據(jù)“目標(biāo)分解、結(jié)果監(jiān)控”和“空間層次引導(dǎo)、圈層廊道管控”架構(gòu)原則實(shí)現(xiàn)目標(biāo)結(jié)果定量化、實(shí)施流程閉環(huán)化和政策措施交叉化.

3.2.1 主題語境

按照國際、國家、區(qū)域、片區(qū)與地方的空間層次和中央?yún)^(qū)、內(nèi)倫敦與外倫敦的圈層廊道進(jìn)行排序，結(jié)合目標(biāo)挑戰(zhàn)、各交通子系統(tǒng)和行動(dòng)計(jì)劃設(shè)計(jì)主題，是空間規(guī)劃與交通規(guī)劃融合、物質(zhì)供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相互促進(jìn)構(gòu)成的空間服務(wù)語境.

3.2.2 策略舉措

繼續(xù)強(qiáng)調(diào)交通設(shè)施供給策略的重要性，在規(guī)章制度設(shè)計(jì)策略為輔的基礎(chǔ)上引入多樣化、定制化交通需求管理軟措施，戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)對(duì)策的區(qū)分逐漸清晰，基本形成明確的權(quán)責(zé)清單.

3.2.3 實(shí)施流程

編制地區(qū)實(shí)施規(guī)劃指南LIP2010[19]，要求各行政區(qū)編制規(guī)劃實(shí)施效果監(jiān)測規(guī)劃，并針對(duì)戰(zhàn)略環(huán)境法案、人權(quán)平等法案、殘障歧視法案和交通管理法案進(jìn)行法定流程綜合評(píng)估. 伴隨道路交通建模指南(2004)[20]、模型審計(jì)流程(2007)[21]的出臺(tái)和交通研究模型更新(2009)，基本實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)→政策措施→結(jié)果→目標(biāo)”的閉環(huán)循環(huán)反饋.

圖3 MTS2010政策措施匯總示意圖資料來源：文獻(xiàn)[16]，作者自繪

3.2.4 政策工具

依據(jù)目標(biāo)挑戰(zhàn)分解政策，依據(jù)平衡整合方法(Balanced and Integrated Approach)制定措施，在1個(gè)市域戰(zhàn)略規(guī)劃與33個(gè)地方實(shí)施規(guī)劃間增設(shè)5個(gè)片區(qū)控制規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)措施空間差異化、策略多樣化的“區(qū)域—片區(qū)—地方”三級(jí)結(jié)構(gòu). 由于不同片區(qū)、地方的具體措施難以與區(qū)域總體政策完全對(duì)應(yīng)，政策措施形成有別于MTS2001的內(nèi)部統(tǒng)一、外部“一對(duì)多”的配對(duì)關(guān)系，一條政策對(duì)應(yīng)多項(xiàng)措施，一項(xiàng)措施呼應(yīng)多條政策. 文獻(xiàn)[22]對(duì)其中重要措施有詳盡闡述.

《倫敦規(guī)劃2011》[23]以“空間平衡公平、居住就業(yè)匹配、豎向增長更新”為原則[24]，以“交通與發(fā)展相融合，連接倫敦”為交通發(fā)展目標(biāo)，確定戰(zhàn)略方法、提供公共交通服務(wù)能力和交通保障用地、交通承載力評(píng)價(jià)開發(fā)影響、強(qiáng)化交通連通性、資助重要交通基礎(chǔ)設(shè)施和分方式政策的6項(xiàng)內(nèi)容，共制定15條政策，與MTS2010中的29條政策交叉對(duì)應(yīng).

2016年的住房、停車標(biāo)準(zhǔn)次要變動(dòng)修訂版[25]針對(duì)2004版與2011版的缺陷，將居住用地停車配建指標(biāo)與PTAL綁定，上限指標(biāo)與空間位置(管控治理級(jí)別)、居住單元密度(土地開發(fā)強(qiáng)度)、房間床位數(shù)量(住房可承受程度)和公共交通可達(dá)性水平(交通基礎(chǔ)設(shè)施完備程度)動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)，基本原則是公共交通服務(wù)優(yōu)質(zhì)的地點(diǎn)應(yīng)減少停車位供給，公共交通服務(wù)薄弱的地點(diǎn)應(yīng)增加合理的停車位供給[26-27].

圖4 MTS2010框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

4 2018版市長交通戰(zhàn)略

4.1 26條政策和108項(xiàng)措施

2018版市長交通戰(zhàn)略(MTS2018)是保守黨特雷莎政府時(shí)期工黨市長卡恩(Sadiq Khan)的交通執(zhí)政綱領(lǐng)，2018年3月發(fā)布. MTS2018的規(guī)劃期限為2041年，時(shí)效20 a，共提出涉及改善街道、提升公交全過程品質(zhì)、交通與良性增長和不確定性下的實(shí)施4個(gè)方面的26條政策和108項(xiàng)措施.

MTS2018的主旨是讓所有人擁有可承受、可靠、安全的交通服務(wù)，釋放交通的強(qiáng)大力量以改善生活. 由于新版?zhèn)惗匾?guī)劃仍處于草案征求意見階段，尚未明確清晰的城市愿景，MTS2018指出街道與小汽車、公共交通與生活品質(zhì)和未來發(fā)展與不確定性變化的三大嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，提出“改變交通混合、轉(zhuǎn)變交通系統(tǒng)、加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系、共同營城”的交通愿景.

4.2 提升認(rèn)識(shí)，豐富內(nèi)涵

工黨市長卡恩在施政綱領(lǐng)《A City for All Londoners》[28-29]中明確“適應(yīng)增長、保障住房、繁榮經(jīng)濟(jì)、改善環(huán)境、健康街道、空間品質(zhì)、公平包容”的政策優(yōu)先級(jí)別，對(duì)應(yīng)增加軌道站點(diǎn)周邊居住開發(fā)強(qiáng)度、強(qiáng)化城鎮(zhèn)中心交通聯(lián)系、TFL權(quán)屬用地供給保障性住房和推進(jìn)設(shè)施建設(shè)全面支撐全球競爭力等重要交通策略. 其在競選宣言[30]中的交通承諾“現(xiàn)代化可負(fù)擔(dān)的交通網(wǎng)絡(luò)”，通過凍結(jié)票價(jià)、公交1 h免費(fèi)換乘、自行車高速路、安全交叉口、30 km限速區(qū)、Crossrail 2/3、夜間地鐵和反對(duì)希斯羅機(jī)場擴(kuò)容等舉措實(shí)現(xiàn).

MTS2018的編制特點(diǎn)可歸納為“提升認(rèn)識(shí)，豐富內(nèi)涵”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“愿景→目標(biāo)+政策→監(jiān)督實(shí)施”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“實(shí)現(xiàn)什么→干什么→怎么干→干得如何→不確定性”的問題，框架設(shè)計(jì)依據(jù)“軸輻聯(lián)系、規(guī)范流程”和“保障增量發(fā)展、倡導(dǎo)健康街道、重塑人本移動(dòng)、借勢(shì)技術(shù)變革”的架構(gòu)原則實(shí)現(xiàn)愿景目標(biāo)路徑化、外延內(nèi)涵廣義化和政策措施融合化.

4.2.1 主題語境

以街道品質(zhì)與空間活動(dòng)為小尺度行為點(diǎn)，以公交體驗(yàn)與運(yùn)輸服務(wù)為中尺度行為線，以職住選擇與區(qū)域聯(lián)系為大尺度行為面，構(gòu)建點(diǎn)線面軸輻式網(wǎng)絡(luò)，既重視交通服務(wù)的快速便捷與穩(wěn)定可靠，又強(qiáng)調(diào)出行目的高效率實(shí)現(xiàn)的動(dòng)因隱形價(jià)值與街道空間品質(zhì)提升的靜因增值價(jià)值，是愿景目標(biāo)與空間策略、移動(dòng)服務(wù)與場所感知、物質(zhì)供給與價(jià)值福祉共同形成的公共政策語境.

4.2.2 策略舉措

空間品質(zhì)提升策略為主、規(guī)章制度設(shè)計(jì)策略為輔、交通設(shè)施供給策略為補(bǔ)充，引入街道家族(Street Family)、二合一票價(jià)(Hopper Fare)和里程付費(fèi)(Pay Per Mile)等創(chuàng)新理念與技術(shù)[31-33].

圖5 MTS2018政策措施匯總示意圖資料來源：文獻(xiàn)[28]，作者自繪

4.2.3 實(shí)施流程

編制地區(qū)實(shí)施規(guī)劃指南LIP2018[34]，要求TFL協(xié)助各行政區(qū)編制反映投資情況與實(shí)施結(jié)果的年度報(bào)告，并形成有利于各行政區(qū)加深理解政策措施的成果工具包.

4.2.4 政策工具

一條政策對(duì)應(yīng)若干項(xiàng)措施，形成責(zé)任權(quán)限更清晰、目標(biāo)手段更明確、流程結(jié)果更可控的融合型政策措施.

圖6 MTS2018框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

與MTS2001、MTS2010不同的是，MTS2018所制定的政策措施不再與《倫敦規(guī)劃2018草案》[35]的交通政策交叉對(duì)應(yīng)，交通章節(jié)的主題序位后置、政策條目大幅減少，選擇MTS2018中80%綠色出行分擔(dān)率的戰(zhàn)略目標(biāo)、健康街道設(shè)計(jì)方法、行動(dòng)計(jì)劃基本要求和交通影響評(píng)價(jià)作為系統(tǒng)性關(guān)鍵原則.

圖7 三版?zhèn)惗匾?guī)劃主題序位與政策條目數(shù)量示意圖資料來源：作者自繪

《倫敦規(guī)劃2018草案》在停車配建標(biāo)準(zhǔn)上做出激進(jìn)改革[36]，中央活動(dòng)區(qū)、內(nèi)倫敦機(jī)遇發(fā)展區(qū)、主要城鎮(zhèn)中心、PTAL大于5地區(qū)和內(nèi)倫敦PTAL大于4地區(qū)的居住用地，中央活動(dòng)區(qū)與內(nèi)倫敦的辦公用地，中央活動(dòng)區(qū)與PTAL大于5地區(qū)的零售用地，上限指標(biāo)均為零.

5 述評(píng)與啟示

5.1 施政基石，法定職責(zé)

大倫敦政府施政至今已近20 a，期間工黨與保守黨政權(quán)迭替、政黨內(nèi)部沖突競逐如火如荼，但中央政府與市政府的執(zhí)政理念已由規(guī)制集權(quán)過渡為簡政放權(quán)、由鼓勵(lì)公共設(shè)施市場私有化轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)公私合營，市長與各行政區(qū)的管理模式已由多頭分散重構(gòu)為整合統(tǒng)一，戰(zhàn)略政策與規(guī)劃運(yùn)營的責(zé)任主體及運(yùn)作模式由內(nèi)閣、部委、地方當(dāng)局、合作企業(yè)、自治區(qū)的戰(zhàn)術(shù)干預(yù)分散模式改革為市長統(tǒng)領(lǐng)、TFL總責(zé)、專業(yè)機(jī)構(gòu)支撐、行政區(qū)實(shí)施反饋的戰(zhàn)略發(fā)展統(tǒng)籌模式[37]. 這一集一放、一私一公、一分一合、一散一統(tǒng)的政治、政體、政見、政策迭代結(jié)果雖過程波折，發(fā)展方向格外明確，三任市長都嚴(yán)格謹(jǐn)慎地遵循大倫敦政府法案的規(guī)章要求.

大倫敦政府法案要求MTS應(yīng)具有政策性和實(shí)施性，促進(jìn)并推動(dòng)大倫敦內(nèi)所有交通設(shè)施與交通服務(wù)更加安全、一體化、有效和經(jīng)濟(jì)，既考慮客運(yùn)又兼顧貨運(yùn)；既服務(wù)本地居民又保障商旅游客，既制定政策措施又明確預(yù)算權(quán)責(zé). 正因有法可依，MTS的編制與實(shí)施形成一個(gè)“編制—實(shí)施—監(jiān)測—評(píng)估—調(diào)整”的滾動(dòng)迭代過程，核心政策措施與主旨目標(biāo)不隨市長與政黨的變動(dòng)發(fā)生顛覆性變化，法定規(guī)劃期限長達(dá)到10～20 a，期間可結(jié)合發(fā)展形勢(shì)、政治要求、經(jīng)濟(jì)狀況、民意訴求和技術(shù)變革等綜合因素進(jìn)行修正.

為確保政策措施有效實(shí)施、推進(jìn)時(shí)序、協(xié)調(diào)問題，每版市長交通戰(zhàn)略都相應(yīng)編制地區(qū)實(shí)施規(guī)劃指南，各行政區(qū)依據(jù)市長交通戰(zhàn)略和地區(qū)實(shí)施規(guī)劃指南編制地區(qū)實(shí)施規(guī)劃，對(duì)市長提出的交通發(fā)展目標(biāo)和政策措施作出快速、具體、明確的響應(yīng)，市長須對(duì)各行政區(qū)的地區(qū)實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行修改與批準(zhǔn). 為了協(xié)調(diào)中央和地方、市級(jí)和區(qū)級(jí)、政府和企業(yè)之間的整體與局部的利益與矛盾，保證戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)策略的實(shí)施，全程把控調(diào)節(jié)實(shí)施過程，市長交通戰(zhàn)略要求編制年度建設(shè)規(guī)劃方案、年度財(cái)務(wù)預(yù)算方案和年度出行監(jiān)控評(píng)估報(bào)告，并從2004年開展年度居民出行調(diào)查.

5.2 承諾責(zé)任，市長統(tǒng)領(lǐng)

作為大倫敦政府法案的法定強(qiáng)制內(nèi)容，MTS的編制與實(shí)施是市長以第一責(zé)任人身份統(tǒng)領(lǐng)各職能部門，與各行政區(qū)和眾多組織機(jī)構(gòu)共同完成的. MTS中的政策措施以市長人稱(The Mayor, through…, work with…, will…, by….)進(jìn)行表達(dá)，“市長，要求哪些部門，聯(lián)合哪些機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)誰的何種目標(biāo)，通過何種措施手段”，這種表達(dá)形式進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)MTS在法律規(guī)章層面的強(qiáng)制性與上位性，在行政管理層面的統(tǒng)領(lǐng)性與管控性，在編制規(guī)則層面的目標(biāo)化與結(jié)構(gòu)化，在實(shí)施保障層面的路徑化和機(jī)制化.

市長需就其擬出的政策與措施向議會(huì)、志愿團(tuán)體、人權(quán)組織、宗教團(tuán)體、商業(yè)機(jī)構(gòu)、各種出行活動(dòng)組織和自然歷史環(huán)境組織等合作伙伴展開咨詢，這一咨詢反映的是市長政治訴求，而不是編制部門的形式過程. MTS2018雖僅收回約6 000名公眾和850個(gè)組織的4.3萬條建議[38]，但這并不意味廣大市民不關(guān)心交通問題，成熟的頂層制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)格的流程審視監(jiān)督可以有效確保市長能充分履行競選承諾、擔(dān)負(fù)法定責(zé)任.

4年一次的市長選舉制度間接推動(dòng)候選者針對(duì)時(shí)弊痛點(diǎn)制定競選宣言，承諾美好愿景、對(duì)策措施爭取選民支持，要求在任者履行競選承諾獲取連任信任、汲取各方意見擴(kuò)大支持陣營，這些由制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生的政治籌碼在本質(zhì)上就是民眾交通建議的體現(xiàn)，三版MTS均是在市長上臺(tái)后1年內(nèi)就展開咨詢. 此外，MTS在被正式批準(zhǔn)前，須就關(guān)鍵政策與敏感措施進(jìn)行多次精彩激烈的議會(huì)辯論[39]，接受在野黨質(zhì)詢，市長通常會(huì)與主管交通副市長、TFL局長和編制部門共同面對(duì).

5.3 漫長演變，認(rèn)知再造

1963年《城鎮(zhèn)交通(Traffic in Town)》的出版標(biāo)志著英國及倫敦的交通規(guī)劃體系與政策措施正式進(jìn)入快速機(jī)動(dòng)化時(shí)代[40]；1960—70年代主張“修建機(jī)動(dòng)化服務(wù)道路為機(jī)動(dòng)車停放與行駛提供優(yōu)先路權(quán)”觀點(diǎn)；1980年代執(zhí)行白皮書《修建道路繁榮經(jīng)濟(jì)(Roads for Prosperity)》[41]政策，是“車本位”設(shè)施供給側(cè)理念；1991年展開《交通：新現(xiàn)實(shí)(Transport: The New Realism)》學(xué)術(shù)研討[42]，認(rèn)為道路建設(shè)以滿足需求的“預(yù)測+供給”模式不應(yīng)再成為政策核心，強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)型為“強(qiáng)化公共交通、交通穩(wěn)靜化、交通管理與道路收費(fèi)等”的混合政策；1995年聲明“不在批準(zhǔn)大范圍新建道路項(xiàng)目，向公共交通高投入更多”主張[43]；1996年發(fā)布綠皮書《交通，前行之路(Transport, The Way Forward)》[44]，確定“未來道路投資關(guān)注現(xiàn)狀道路維護(hù)和服務(wù)管理，新建道路只適用于選擇性改善”基本方針.

最終，經(jīng)歷國家層面認(rèn)識(shí)、認(rèn)知、認(rèn)同的漫長發(fā)展與演變所形成的MTS2001標(biāo)志著交通規(guī)劃體系與政策措施進(jìn)入可持續(xù)交通時(shí)代，是公共交通主導(dǎo)的“人本位1.0”戰(zhàn)略. MTS2010繼續(xù)深化提升，突出“服務(wù)空間聯(lián)系、鼓勵(lì)高效率與可持續(xù)性、公共交通優(yōu)先、無縫一體化出行、倡導(dǎo)步行自行車出行、道路空間再分配、抑制機(jī)動(dòng)車使用、降低小汽車依賴性”等觀點(diǎn)，是公共交通與空間服務(wù)主導(dǎo)的“人本位2.0”戰(zhàn)略. MTS2018進(jìn)一步跳躍升華，強(qiáng)調(diào)“交通場所是空間活動(dòng)場所、鼓勵(lì)場所營造和宜居生活、抑制機(jī)動(dòng)化出行、移除不合理機(jī)動(dòng)化設(shè)施、強(qiáng)化城市更新、強(qiáng)化公共空間、強(qiáng)化公眾健康”等創(chuàng)新融合視角，是城市生活與空間品質(zhì)主導(dǎo)的“人本位3.0”戰(zhàn)略.

5.4 空間載體，秩序重構(gòu)

交通發(fā)展戰(zhàn)略與空間發(fā)展戰(zhàn)略均以空間為載體，通過空間規(guī)劃與戰(zhàn)略實(shí)施實(shí)現(xiàn)空間、政策與行動(dòng)的秩序重構(gòu)，由2001年的“交通被空間包含”到2010年的“交通與空間交叉”，再到2018年的“交通與空間聯(lián)系”，邏輯關(guān)系由包含到聯(lián)系，層次關(guān)系由準(zhǔn)垂直到準(zhǔn)平行，效力關(guān)系由單一推或拉到推拉組合.

這一變化并非意味著空間發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)交通政策措施的淡化與忽視，而是更加突出MTS的重要性與獨(dú)立性，更加明確兩者的差異性與關(guān)聯(lián)性，更加強(qiáng)調(diào)具有推拉效應(yīng)的組合政策是交通戰(zhàn)略的核心[45]，突出系統(tǒng)性關(guān)鍵原則意味著對(duì)先行編制的MTS合理性與有效性的認(rèn)可.

MTS的編制深受英國空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)變革的影響. MTS2001對(duì)應(yīng)“雙軌+二級(jí)”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，要求大都市區(qū)政府和倫敦自治區(qū)政府編制集結(jié)構(gòu)規(guī)劃與地方規(guī)劃的單元發(fā)展規(guī)劃[46]. MTS2010對(duì)應(yīng)《規(guī)劃與強(qiáng)制收購法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)頒布后的“三級(jí)”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，以涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等諸多方面的規(guī)劃政策文件作為國家層面技術(shù)指引，以區(qū)域空間戰(zhàn)略取代結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以地方發(fā)展框架取代地方規(guī)劃[47]. MTS2018對(duì)應(yīng)由地方化法案(Localism Act 2011)的頒布和國家規(guī)劃政策框架(National Planning Policy Framework 2012)所推動(dòng)的“新二級(jí)”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，簡化原有繁瑣復(fù)雜的規(guī)劃政策文件，以強(qiáng)原則性、弱干預(yù)性的規(guī)劃政策框架作為國家層面綱領(lǐng)性文件，廢除區(qū)域空間戰(zhàn)略，突出地方規(guī)劃主導(dǎo)作用，以自下而上強(qiáng)調(diào)分權(quán)合作與自由市場的地方發(fā)展規(guī)劃和重心下移強(qiáng)調(diào)自主發(fā)展與審批下放的鄰里規(guī)劃取代地方發(fā)展框架，僅保留大倫敦規(guī)劃作為唯一的區(qū)域規(guī)劃特例[48-51].

5.5 人本理念，范式轉(zhuǎn)變

MTS是一種目標(biāo)導(dǎo)向、過程導(dǎo)向和對(duì)話導(dǎo)向的整合式戰(zhàn)略規(guī)劃，可理解為英國版的可持續(xù)城市移動(dòng)性規(guī)劃SUMP(Sustainable Urban Mobility Planning)[52-53]. 其理念與內(nèi)涵、邏輯與架構(gòu)可為國家標(biāo)準(zhǔn)《城市綜合交通體系規(guī)劃規(guī)范》的編制提供豐富支撐與有益借鑒[54]，亦能有效指導(dǎo)區(qū)域、重點(diǎn)地區(qū)綜合交通體系規(guī)劃的編制實(shí)踐，為規(guī)劃地位和作用認(rèn)知不清、價(jià)值理念與實(shí)際行動(dòng)脫節(jié)、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估環(huán)節(jié)缺失、規(guī)劃管理體系機(jī)制缺乏和相關(guān)法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)陳舊等關(guān)鍵問題[55]提供解決思路、應(yīng)對(duì)策略與路徑機(jī)制.

MTS的核心在于徹底實(shí)現(xiàn)“人本理念”下交通設(shè)施規(guī)劃與移動(dòng)出行規(guī)劃由交通工程技術(shù)語境到公共政策決策語境的范式轉(zhuǎn)變. 功能目標(biāo)上，制定符合市長政治訴求與市民生活期盼的愿景藍(lán)圖，將愿景實(shí)施分解為遠(yuǎn)期戰(zhàn)略框架和近中期行動(dòng)計(jì)劃，通過跨學(xué)科多領(lǐng)域交叉融合促進(jìn)專業(yè)規(guī)劃與政策措施的協(xié)調(diào)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)由“后知后覺”彌補(bǔ)缺陷到“先知先覺”避免漏洞的轉(zhuǎn)變. 技術(shù)手段上，不再依靠大規(guī)?！霸隽繑U(kuò)張供給”提高設(shè)施承載與運(yùn)輸效率，而是通過精細(xì)化“存量挖潛提質(zhì)”提升全社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)活力、生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量和公眾健康，實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)表象語境到品質(zhì)內(nèi)涵語境的轉(zhuǎn)變. 流程效果上，依靠透明式、參與式的利益方統(tǒng)籌規(guī)劃，將咨詢建議由專家精英主導(dǎo)模式拓展為全社會(huì)合作模式，通過推進(jìn)常態(tài)化監(jiān)測評(píng)價(jià)并完善相關(guān)程序流程的結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)行政管理由管理審批語境到治理監(jiān)督語境的外延.

5.6 技術(shù)合理，政策傳遞

MTS的技術(shù)合理表現(xiàn)為定量與定性2方面. 定量技術(shù)利用宏觀交通戰(zhàn)略模型體系[56]進(jìn)行現(xiàn)狀格局再現(xiàn)、未來趨勢(shì)假設(shè)、對(duì)比情景搭建和敏感度分析，以科學(xué)合理地支撐政策措施研判；定性技術(shù)以交叉融合方式制定健康倫敦、美好街道、零愿景、步行倫敦等行動(dòng)計(jì)劃[57-60]，開展自行車出行、站點(diǎn)公共空間、街道景觀、共享街道、健康街道、智慧(精明)街道、未來交通等技術(shù)指南研究[61-67]，以有效提升政策措施實(shí)施流程的規(guī)范性，并大幅增強(qiáng)實(shí)施路徑與預(yù)期結(jié)果的確定性與可靠性.

MTS的政策傳遞貫穿于政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)督和政策迭代等諸多環(huán)節(jié)，通過審視編制、咨詢決策、執(zhí)行監(jiān)測和評(píng)估反饋的閉合機(jī)制控制，實(shí)現(xiàn)由公共政策向?qū)嵤┕芾?、由?zhàn)略策略向分解指標(biāo)的系統(tǒng)、精準(zhǔn)、有效、及時(shí)傳遞[68]，形成“戰(zhàn)略策略→保障機(jī)制→預(yù)期效用→目標(biāo)指標(biāo)”的高效連續(xù)傳遞路徑，最大程度避免因“政策截留、政策曲解、政策附加、政策滯后”造成的傳遞衰減與結(jié)果變異[69].

MTS作為公共政策，政策內(nèi)生性與技術(shù)外生性間存在清晰的邏輯關(guān)系，最基本的屬性是政策性，技術(shù)性是政策性的支撐基礎(chǔ)[70]. 公共政策的傳遞過程，強(qiáng)調(diào)愿景藍(lán)圖的戰(zhàn)略決策性，通過目標(biāo)分解、路徑優(yōu)化、權(quán)責(zé)清單、行動(dòng)計(jì)劃和監(jiān)督保障形成有利于推動(dòng)實(shí)施、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的行政指標(biāo)與指令，而不是將工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與方案行政化、指令化；強(qiáng)調(diào)實(shí)施過程的隨機(jī)不確定性，通過整合規(guī)劃、情景規(guī)劃、監(jiān)測評(píng)估、定期專題研究和新技術(shù)實(shí)踐形成可快速應(yīng)對(duì)技術(shù)變革、社會(huì)變動(dòng)和政治環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和動(dòng)態(tài)更新持續(xù)修正的技術(shù)圖則，而不是將技術(shù)圖則藍(lán)圖化、確定化，不是將施策路徑靜態(tài)化、單一化；強(qiáng)調(diào)地方實(shí)施的戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)性[71]，通過地方實(shí)施規(guī)劃指南和市長修改審批法定流程確定戰(zhàn)略決策目標(biāo)的一致性，通過行動(dòng)計(jì)劃、地方實(shí)施規(guī)劃與技術(shù)委員會(huì)審計(jì)流程確定戰(zhàn)術(shù)措施的可操作性，通過實(shí)時(shí)監(jiān)控確保政策承接及實(shí)施的可實(shí)施性和可糾偏性，通過公眾參與多元化、合作伙伴組織制度化[72]實(shí)現(xiàn)合作型實(shí)施網(wǎng)絡(luò)與協(xié)作型治理模式.

6 結(jié)束語

三版?zhèn)惗厥虚L交通戰(zhàn)略由工程技術(shù)向公共政策的語境轉(zhuǎn)變，由設(shè)施規(guī)劃向空間規(guī)劃的技術(shù)演變，由服務(wù)通勤出行單一目標(biāo)向服務(wù)城市生活與空間品質(zhì)多元目標(biāo)的認(rèn)知升級(jí)與價(jià)值升華，反映出交通發(fā)展戰(zhàn)略作為大倫敦市政府施策工具的制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新與措施創(chuàng)新，體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃作為制度的多向性與非線性發(fā)展特性[73]，是一個(gè)被社會(huì)變遷推動(dòng)的、動(dòng)態(tài)修正、持續(xù)的范式轉(zhuǎn)變過程[51]，受到技術(shù)與政策的雙作用. 在技術(shù)端，強(qiáng)調(diào)不斷認(rèn)知、刻畫、推演城市/交通的發(fā)展變化規(guī)律過程、建立技術(shù)與政策的互動(dòng)聯(lián)系；在政策端，強(qiáng)調(diào)深刻理解由城市到交通、由空間品質(zhì)到出行效率，不同發(fā)展階段的差異化需求.

這個(gè)過程雖與國家體制、時(shí)代背景、社會(huì)文化等有著密切聯(lián)系，但其在法定職責(zé)、市長權(quán)責(zé)、認(rèn)知再造、秩序重構(gòu)、范式轉(zhuǎn)變和政策傳遞方面的豐富經(jīng)驗(yàn)仍具有積極的參考意義，值得在傳統(tǒng)交通規(guī)劃、技術(shù)性主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)思維交通服務(wù)規(guī)劃和社會(huì)性主導(dǎo)的新型可持續(xù)移動(dòng)性規(guī)劃等各個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新實(shí)踐中學(xué)習(xí)和借鑒.