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    超高強度開發(fā)CBD新區(qū)的TOD模式實踐- 以前海合作區(qū)為例

    2018-11-06 03:08:04楊萬波楊宇星葉道均
    交通工程 2018年5期
    關(guān)鍵詞:規(guī)劃建設(shè)

    楊萬波, 楊宇星, 田 鋒, 葉道均

    (深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司(深圳市交通信息與交通工程重點實驗室), 深圳 518000)

    0 引言

    近年來深圳、北京、上海等特大城市“攤大餅”式的擴張導(dǎo)致城市建設(shè)用地?zé)o需蔓延,由于用地布局帶來的通勤交通增加了城市交通壓力,根據(jù)珠三角智能出行大數(shù)據(jù)報告,深圳市單程通勤時間已超過43 min,人均擁堵成本4 357元,位居珠三角之首. 因此亟需優(yōu)化土地利用模式,打造可持續(xù)發(fā)展的交通系統(tǒng),實現(xiàn)城市活力向品質(zhì)的轉(zhuǎn)變;公共交通導(dǎo)向發(fā)展模式(Transit Oriented Development, TOD)為緩解特大城市交通病提供了新思路,北京、上海、深圳等城市在舊城改造、新區(qū)建設(shè)方面都進行了有益嘗試,實踐表明:新區(qū)建設(shè)或現(xiàn)有城區(qū)控制部分填充是潛在TOD片區(qū),更容易實施TOD項目[1].

    前海深港現(xiàn)代服務(wù)合作區(qū)(下稱“前?!?是《深圳城市總體規(guī)劃(2008—2020)》確定的深圳城市“雙中心”之一,是“珠三角灣區(qū)”穗- 深- 港發(fā)展主軸上的重要節(jié)點,未來定位為珠三角的“曼哈頓”. 融合金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)和其他專業(yè)服務(wù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),成立之初基本為一張白紙,采取高強度開發(fā)模式,是實施TOD理念的沃土,更有機會從規(guī)劃協(xié)調(diào)、實施、管理以及體制機制等方面探索TOD發(fā)展模式. 因此本文在規(guī)劃層面,研究前海的TOD模式,旨在更好地協(xié)調(diào)高密度土地開發(fā)與交通系統(tǒng)的關(guān)系,通過土地的高效、集約、有序利用,依托公共交通發(fā)展,打造街道四通八達、更適宜步行和騎車、公眾認可度高、社會氛圍和諧溫馨的可持續(xù)發(fā)展片區(qū).

    1 前?;靖艣r

    前海位于深圳蛇口半島西側(cè),珠江入??跂|岸,是深圳市雙中心之一;與香港海陸相連,位于珠三角經(jīng)濟發(fā)展主軸和沿海功能拓展帶的十字交匯處,通過快速軌道和高速公路形成深港0.5 h交通圈、珠三角1 h交通圈,正在成為粵港澳國際一流灣區(qū)建設(shè)的強大引擎. 占地面積14.92 km2,建設(shè)規(guī)模(2 600~3 000)萬m2,規(guī)劃就業(yè)人口65萬、居住人口15萬,采取高強度開發(fā)模式.

    為打造宜居宜業(yè)現(xiàn)代化濱海名城,前海管理局將TOD模式作為城市發(fā)展的重要理念貫穿于規(guī)劃、設(shè)計、管理等各個環(huán)節(jié),同時前海范圍內(nèi)軌道交通工程與地塊開發(fā)項目在建設(shè)時序上的一致性也為實施TOD模式提供了良好的契機.

    圖1 前海區(qū)位圖

    2 前海TOD規(guī)劃實踐

    推行TOD發(fā)展模式需要遵循著名的3D原則,即土地混合開發(fā)(Diversity)、高密度(Density)和宜人的空間設(shè)計(Design),而保證TOD實施效果的關(guān)鍵有3個方面:一是在城市規(guī)劃設(shè)計層面始終遵循TOD原則和發(fā)展理念;二是在規(guī)劃實施層面堅持科學(xué)合理的建設(shè)時序引導(dǎo);三是政府部門高度重視,通過有效體制機制保障促進TOD落實. 基于此,本文從規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃實施及體制機制3方面探討前海TOD規(guī)劃設(shè)計實踐.

    2.1 規(guī)劃設(shè)計層面

    2.1.1 圍繞軌道站點落實開發(fā)強度分層遞減的混合土地開發(fā)模式

    TOD強調(diào)在軌道站點影響區(qū)采用土地混合開發(fā)模式,開發(fā)密度由核心區(qū)向周邊輻射區(qū)衰減. 一般用地類型涵蓋高密度住宅、商業(yè)、辦公用地,同時配套服務(wù)、娛樂、體育等混合業(yè)態(tài),總開發(fā)量及土地混合模式由軌道站點功能和交通承載力綜合決定.

    基于TOD價值理念,前海依據(jù)軌道交通走廊及站點分布,落實開發(fā)強度分層遞減的混合土地開發(fā)模式,并在單元規(guī)劃中落實導(dǎo)控要素,包括容積率、各類用地(辦公、商業(yè)、公寓及公共服務(wù)設(shè)施)開發(fā)規(guī)模等指標,實現(xiàn)軌道站點500m覆蓋約83%的人口和就業(yè)崗位. 開發(fā)強度分層次遞減,開發(fā)模式的內(nèi)涵包括2方面,①鼓勵軌道站點周邊地塊進行混合用地開發(fā),用地性質(zhì)涵蓋商業(yè)、辦公、居住等;②依據(jù)地塊距離軌道站點的距離進行容積率控制,距離軌道站點越近容積率越高,但地塊整體開發(fā)量仍以周邊交通系統(tǒng)承載力為前提.

    圖2 部分軌道站點與開發(fā)密度協(xié)調(diào)

    2.1.2 通過“軌道+慢行”交通發(fā)展模式,打造宜人的空間設(shè)計

    前海高強度開發(fā)帶來大規(guī)模短時聚集的潮汐交通成為對外交通面臨的主要挑戰(zhàn). 據(jù)測算,高峰小時對外機動化出行需求高達30萬人次,機動車平均出行距離約15 km[2]. 前海對外通道極為有限,以小汽車為主導(dǎo)的交通方式顯然無法適應(yīng)前海發(fā)展的需求. 參考紐約、倫敦等高密度開發(fā)CBD發(fā)展經(jīng)驗,前海確立“軌道+慢行”為主導(dǎo)的交通發(fā)展模式.

    1) 打造高密度軌道交通系統(tǒng),支撐新區(qū)超高強度開發(fā)

    打造高密度軌道交通系統(tǒng),提出高峰小時軌道交通分擔率不低于85%的發(fā)展目標. 經(jīng)過多輪規(guī)劃,前海形成13條軌道線路,包括4條城際線,2條軌道快線,7條軌道干線. 總長度約62 km,軌道網(wǎng)絡(luò)密度為4.2 km/km2,已超過倫敦中心區(qū)、曼哈頓,確立了軌道交通主導(dǎo)片區(qū)發(fā)展的總體方向.

    圖3 前海軌道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖

    2) 圍繞軌道站點構(gòu)建多層次立體化步行系統(tǒng),提升通達性、舒適性

    圍繞軌道站點、周邊地塊、地下空間、城市公共開放空間等提供多樣化、舒適的通行空間,構(gòu)筑“以人為本”的高品質(zhì)出行環(huán)境,從而降低出行對小汽車的依賴性,保障軌道站點成為集聚城市活力的中心[4].

    前海規(guī)劃了地下、地面、空中3層立體化步行系統(tǒng),串聯(lián)了軌道站點、地塊、城市公共空間,構(gòu)建了風(fēng)雨無阻、寒暑無畏的多層次網(wǎng)絡(luò)化步行系統(tǒng)[6]. 以軌道站點為中心,向周邊地塊發(fā)散,構(gòu)筑了近25 km地下步行通道系統(tǒng). 將軌道站點傳統(tǒng)的4個出入口,擴展到15~20個,服務(wù)前??砷_發(fā)建設(shè)總用地面積的64%. 規(guī)劃約20 km二層空中步道步行系統(tǒng),串聯(lián)了各個地塊與水廊道、濱海休閑帶、城市帶狀綠地等公共開敞空間,同時兼顧行人的立體過街功能.

    圖3 地下步行通道規(guī)劃圖

    圖4 空中步行系統(tǒng)規(guī)劃圖

    3) 打造小尺度密路網(wǎng)格局,提升步行與非機動車網(wǎng)絡(luò)靈活性

    推行TOD模式的目的之一是提供更加靈活和舒適的步行和非機動車出行環(huán)境,提升社區(qū)活力. 傳統(tǒng)寬大馬路格局主要強調(diào)小汽車的機動性,被分割的大街區(qū)往往加劇了道路擁堵、降低了路網(wǎng)靈活性、犧牲了行人和自行車交通舒適性和安全感,間接影響社區(qū)人行活力和公共交通效率[5],不利于TOD模式實現(xiàn).

    前海以骨干路網(wǎng)為基底,規(guī)劃安排了高密度的支路網(wǎng)體系,密度達到11.98 km/km2,與曼哈頓地區(qū)相近,是深標1.3倍、國標1.5倍. 道路設(shè)計融入寧靜交通理念,強調(diào)以人為本、低碳生態(tài),全面保障慢行空間,提升慢行品質(zhì)并可同時滿足公交、自行車、步行等多樣化出行選擇.

    圖5 前海小街區(qū)- 密路網(wǎng)規(guī)劃圖

    2.2 規(guī)劃實施層面

    2.2.1 協(xié)調(diào)軌道與土地開發(fā)模式,合理安排開發(fā)項目建設(shè)時序

    新區(qū)建設(shè)便于實施TOD模式的主要原因在于政府可以合理協(xié)調(diào)軌道工程與地塊項目開發(fā)建設(shè)的時序,實現(xiàn)站點出入口、軌道站點接駁、慢行通道與地塊地下空間一體化銜接. 前海主要開展2方面工作.

    1) 實施軌道交通土建預(yù)留工程

    前海啟動城市建設(shè)之初,前海范圍內(nèi)的地鐵5號線二期、9號線二期工程尚未列入軌道近期建設(shè)規(guī)劃,無法按正常程序啟動立項建設(shè)等工作. 但根據(jù)交通預(yù)測,高峰小時對外交通需求達30萬人次,為了保障片區(qū)交通暢通,提升出行效率和品質(zhì),同時支撐前海城市發(fā)展,推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),前海對5號線二期、9號線二期工程配套土建預(yù)留工程先期啟動建設(shè)工作,保障軌道交通工程建設(shè)時序與地塊開發(fā)項目同步.

    2) 合理安排在建軌道站點周邊地塊出讓時序

    前海綜合考慮土地整備、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、軌道交通建設(shè)等因素先期出讓在建軌道站點周邊地塊,并在土地出讓、規(guī)劃用地許可等階段要求地塊落實TOD發(fā)展要求. 截止2016年底,軌道站點周邊500 m范圍內(nèi)出讓地塊占比高達80%以上.

    圖6 前海部分出讓土地分布圖

    2.2.2 落實全流程規(guī)劃管控,保證規(guī)劃的可實施性

    對于軌道站點影響區(qū)的地塊開發(fā)項目實施全流程的規(guī)劃管控,保證規(guī)劃可實施性. 土地出讓階段,根據(jù)綜合規(guī)劃、單元規(guī)劃要求,在土地合同中明確TOD開發(fā)的原則性要求,并將單元規(guī)劃確定的導(dǎo)控要素作為用地出讓條件與潛在開發(fā)商溝通;用地規(guī)劃許可證階段,將道路系統(tǒng)、軌道出入口、公交場站、地下步行通道、二層連廊系統(tǒng)等控制要點寫入用地規(guī)劃許可證的控制要點,作為地塊開發(fā)的強制要求. 方案設(shè)計核查階段與工程規(guī)劃許可證階段,也對地塊建筑方案是否落實TOD導(dǎo)控要素進行審查,包括規(guī)劃符合性審查、規(guī)范符合性審查以及方案優(yōu)化審查.

    2.3 體制機制保障

    國外TOD實踐經(jīng)驗表明,政府部門的高度重視和完善的體制機制保障是TOD成功實施并取得預(yù)期成效的關(guān)鍵,為此,前海進行了體制機制初步探討.

    2.3.1 創(chuàng)新規(guī)劃編制體系,借鑒法定圖則編制方法落實TOD控制要點

    前海遵循系統(tǒng)性、前瞻性、實用性和實效性的原則,建立“1(主干體系)+6(支干體系)+3(基礎(chǔ)研究)”的規(guī)劃編制體系[3]. 其中,綜合規(guī)劃是市政府批復(fù)的惟一法定規(guī)劃,編制深度在片區(qū)規(guī)劃與法定圖紙之間,主要對產(chǎn)業(yè)布局、功能、規(guī)劃、規(guī)劃布局、公共空間等做出剛性規(guī)定和總體框架搭建;單元規(guī)劃借鑒法定圖則編制方法,在深度上比法定圖則更為細致,強調(diào)規(guī)劃的可實施性,編制方法上采用多團隊互動協(xié)商同期開展工作的方式,改變常規(guī)的以城市規(guī)劃為主導(dǎo)、市政交通為配套的編制方法. 通過同期編制,建立工作坊的模式,將TOD模式對用地混合比例的要求、容積率控制要求、交通組織要求等轉(zhuǎn)化為單元規(guī)劃的導(dǎo)控要素,以指導(dǎo)地塊開發(fā)與市政交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).

    圖7 前?!?+6+3”規(guī)劃編制體系[3]

    2.3.2 引入第三方技術(shù)咨詢團隊,全程參與協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

    據(jù)不完全統(tǒng)計,前海規(guī)劃涉及空間、功能、道路、軌道、市政等多個方面,目前編制完成或正在編制規(guī)劃達40余項,各個規(guī)劃在實施過程中需要相互銜接與溝通,前海聘請了參與編制規(guī)劃的多家單位負責(zé)規(guī)劃落實中的技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作,形成規(guī)劃統(tǒng)籌平臺、交通統(tǒng)籌平臺、市政統(tǒng)籌平臺等多個技術(shù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)團隊. 同時聘請國際知名咨詢機構(gòu),以各項規(guī)劃為基礎(chǔ),重點研究空間開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施的實施安排等. 通過技術(shù)統(tǒng)籌平臺和建設(shè)時序協(xié)調(diào)平臺,實現(xiàn)TOD規(guī)劃要點落地,其中極為重要的工作是協(xié)調(diào)地塊落實TOD導(dǎo)控因素,如負責(zé)修建地塊內(nèi)部的地鐵通道及出入口、預(yù)留二層連廊系統(tǒng)接口等.

    3 存在不足

    一方面,TOD開發(fā)項目涉及對象較多,包括土地、公共交通、建筑物等客體和政府、公眾、開發(fā)商等主體;另一方面,TOD項目實施涉及規(guī)劃管理、行政審批、責(zé)權(quán)利劃分、資金安排、運營維護、體制機制、政策保障等多個環(huán)節(jié). 由于環(huán)節(jié)眾多且各方利益訴求及獲取利益的手段和能力不同,因此需要協(xié)調(diào)客體的空間關(guān)系和主體的利益,實現(xiàn)系統(tǒng)綜合最優(yōu)而非某一方利益最大化.

    前海在實施TOD的過程中仍有以下方面需要改進和優(yōu)化:

    3.1 軌道站點影響區(qū)建筑停車位配建指標縮減尚未落實

    TOD社區(qū)希望通過圍繞軌道站點構(gòu)筑舒適的公共空間,實現(xiàn)軌道+慢行的出行方式,減少對小汽車的依賴,根據(jù)《軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》、《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》(下稱深標)的要求,軌道站點周邊停車位需要折減,深標即要求按停車位下限配建. 但由于種種原因,前海當前允許開發(fā)商采取深標中限配建停車位,與依靠公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展,降低對小汽車依賴的初衷相悖.

    3.2 地鐵空間與物業(yè)開發(fā)空間建設(shè)標準、裝修標準、指引系統(tǒng)尚未統(tǒng)一,影響出行體驗

    地鐵紅線范圍內(nèi)的地下步行通道深圳地鐵集團負責(zé)建設(shè),地塊紅線內(nèi)通道由地塊主體負責(zé)建設(shè),按照現(xiàn)有的管控要求,即保證兩個開發(fā)主體建設(shè)通道在接口位置、坡道、寬度實現(xiàn)對接即可,并未對通道建設(shè)標準、裝修標準做出統(tǒng)一規(guī)定,導(dǎo)致通道建成后的使用體驗不佳,如通道燈光的照度不統(tǒng)一、采用兩套人行指引標識等.

    3.3 土地出讓速度明顯超前于城市軌道交通建設(shè),間接刺激私人機動化方式發(fā)展

    根據(jù)預(yù)測,當前海經(jīng)營性土地出讓比例超過62%時,必須開通新的軌道線路才能解決合作區(qū)對外交通需求. 依據(jù)當前出讓速度,預(yù)計2024年,合作區(qū)已開發(fā)地塊比例可超過62%,即需要開通新的軌道線路以支持城市發(fā)展. 但是根據(jù)深圳市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃(2017—2022年),在四期建設(shè)規(guī)劃中并未在前海安排新的軌道線路,可以預(yù)見前海合作區(qū)交通系統(tǒng)會在2024年前后面臨挑戰(zhàn). 同時,因無新的軌道線路開通,間接性促進私人機動化發(fā)展,也不利于合作區(qū)軌道+慢行交通發(fā)展模式的實現(xiàn). 考慮到軌道線路建設(shè)周期一般為4~6年,因此合作區(qū)應(yīng)提早謀劃建設(shè)新的軌道線路,最遲應(yīng)于2020年開通建設(shè)新線路.

    4 結(jié)束語

    前海作為新區(qū)建設(shè)區(qū)域,是潛在的TOD片區(qū),更容易實施TOD項目. 為了避免前海重復(fù)深圳市城市空間無序擴張導(dǎo)致的土地利用與交通發(fā)展矛盾突出問題,對于高強度開發(fā)的前海有必要在規(guī)劃、設(shè)計和管理時采取TOD模式. 本文在明確前海規(guī)劃定位和開發(fā)強度的基礎(chǔ)上,從規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃實施和體制機制等3方面開展TOD規(guī)劃實踐研究,明確前海開發(fā)要落實開發(fā)強度分層遞減的混合土地開發(fā)模式,打造“軌道+慢行”交通發(fā)展模式,合理安排開發(fā)項目建設(shè)時序,落實全流程規(guī)劃管控,創(chuàng)新規(guī)劃編制體系,引入第三方技術(shù)咨詢團隊全程參與協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃要點;并有針對性地指出前海規(guī)劃實踐存在的不足之處,為打造高品質(zhì)TOD項目奠定基礎(chǔ),對我國正在開發(fā)建設(shè)及未來規(guī)劃建設(shè)的新區(qū)有指導(dǎo)意義.

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