超高強(qiáng)度開發(fā)CBD新區(qū)的TOD模式實(shí)踐- 以前海合作區(qū)為例

楊萬波, 楊宇星, 田 鋒, 葉道均

(深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司(深圳市交通信息與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗室)， 深圳 518000)

0 引言

近年來深圳、北京、上海等特大城市“攤大餅”式的擴(kuò)張導(dǎo)致城市建設(shè)用地?zé)o需蔓延，由于用地布局帶來的通勤交通增加了城市交通壓力，根據(jù)珠三角智能出行大數(shù)據(jù)報告，深圳市單程通勤時間已超過43 min，人均擁堵成本4 357元，位居珠三角之首. 因此亟需優(yōu)化土地利用模式，打造可持續(xù)發(fā)展的交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市活力向品質(zhì)的轉(zhuǎn)變；公共交通導(dǎo)向發(fā)展模式(Transit Oriented Development, TOD)為緩解特大城市交通病提供了新思路，北京、上海、深圳等城市在舊城改造、新區(qū)建設(shè)方面都進(jìn)行了有益嘗試，實(shí)踐表明：新區(qū)建設(shè)或現(xiàn)有城區(qū)控制部分填充是潛在TOD片區(qū)，更容易實(shí)施TOD項目[1].

前海深港現(xiàn)代服務(wù)合作區(qū)(下稱“前海”)是《深圳城市總體規(guī)劃(2008—2020)》確定的深圳城市“雙中心”之一，是“珠三角灣區(qū)”穗- 深- 港發(fā)展主軸上的重要節(jié)點(diǎn)，未來定位為珠三角的“曼哈頓”. 融合金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)和其他專業(yè)服務(wù)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成立之初基本為一張白紙，采取高強(qiáng)度開發(fā)模式，是實(shí)施TOD理念的沃土，更有機(jī)會從規(guī)劃協(xié)調(diào)、實(shí)施、管理以及體制機(jī)制等方面探索TOD發(fā)展模式. 因此本文在規(guī)劃層面，研究前海的TOD模式，旨在更好地協(xié)調(diào)高密度土地開發(fā)與交通系統(tǒng)的關(guān)系，通過土地的高效、集約、有序利用，依托公共交通發(fā)展，打造街道四通八達(dá)、更適宜步行和騎車、公眾認(rèn)可度高、社會氛圍和諧溫馨的可持續(xù)發(fā)展片區(qū).

1 前海基本概況

前海位于深圳蛇口半島西側(cè)，珠江入?？跂|岸，是深圳市雙中心之一；與香港海陸相連，位于珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展主軸和沿海功能拓展帶的十字交匯處，通過快速軌道和高速公路形成深港0.5 h交通圈、珠三角1 h交通圈，正在成為粵港澳國際一流灣區(qū)建設(shè)的強(qiáng)大引擎. 占地面積14.92 km2，建設(shè)規(guī)模(2 600～3 000)萬m2，規(guī)劃就業(yè)人口65萬、居住人口15萬，采取高強(qiáng)度開發(fā)模式.

為打造宜居宜業(yè)現(xiàn)代化濱海名城，前海管理局將TOD模式作為城市發(fā)展的重要理念貫穿于規(guī)劃、設(shè)計、管理等各個環(huán)節(jié)，同時前海范圍內(nèi)軌道交通工程與地塊開發(fā)項目在建設(shè)時序上的一致性也為實(shí)施TOD模式提供了良好的契機(jī).

圖1 前海區(qū)位圖

2 前海TOD規(guī)劃實(shí)踐

推行TOD發(fā)展模式需要遵循著名的3D原則，即土地混合開發(fā)(Diversity)、高密度(Density)和宜人的空間設(shè)計(Design)，而保證TOD實(shí)施效果的關(guān)鍵有3個方面：一是在城市規(guī)劃設(shè)計層面始終遵循TOD原則和發(fā)展理念；二是在規(guī)劃實(shí)施層面堅持科學(xué)合理的建設(shè)時序引導(dǎo)；三是政府部門高度重視，通過有效體制機(jī)制保障促進(jìn)TOD落實(shí). 基于此，本文從規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃實(shí)施及體制機(jī)制3方面探討前海TOD規(guī)劃設(shè)計實(shí)踐.

2.1 規(guī)劃設(shè)計層面

2.1.1 圍繞軌道站點(diǎn)落實(shí)開發(fā)強(qiáng)度分層遞減的混合土地開發(fā)模式

TOD強(qiáng)調(diào)在軌道站點(diǎn)影響區(qū)采用土地混合開發(fā)模式，開發(fā)密度由核心區(qū)向周邊輻射區(qū)衰減. 一般用地類型涵蓋高密度住宅、商業(yè)、辦公用地，同時配套服務(wù)、娛樂、體育等混合業(yè)態(tài)，總開發(fā)量及土地混合模式由軌道站點(diǎn)功能和交通承載力綜合決定.

基于TOD價值理念，前海依據(jù)軌道交通走廊及站點(diǎn)分布，落實(shí)開發(fā)強(qiáng)度分層遞減的混合土地開發(fā)模式，并在單元規(guī)劃中落實(shí)導(dǎo)控要素，包括容積率、各類用地(辦公、商業(yè)、公寓及公共服務(wù)設(shè)施)開發(fā)規(guī)模等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)軌道站點(diǎn)500m覆蓋約83%的人口和就業(yè)崗位. 開發(fā)強(qiáng)度分層次遞減，開發(fā)模式的內(nèi)涵包括2方面，①鼓勵軌道站點(diǎn)周邊地塊進(jìn)行混合用地開發(fā)，用地性質(zhì)涵蓋商業(yè)、辦公、居住等；②依據(jù)地塊距離軌道站點(diǎn)的距離進(jìn)行容積率控制，距離軌道站點(diǎn)越近容積率越高，但地塊整體開發(fā)量仍以周邊交通系統(tǒng)承載力為前提.

圖2 部分軌道站點(diǎn)與開發(fā)密度協(xié)調(diào)

2.1.2 通過“軌道+慢行”交通發(fā)展模式，打造宜人的空間設(shè)計

前海高強(qiáng)度開發(fā)帶來大規(guī)模短時聚集的潮汐交通成為對外交通面臨的主要挑戰(zhàn). 據(jù)測算，高峰小時對外機(jī)動化出行需求高達(dá)30萬人次，機(jī)動車平均出行距離約15 km[2]. 前海對外通道極為有限，以小汽車為主導(dǎo)的交通方式顯然無法適應(yīng)前海發(fā)展的需求. 參考紐約、倫敦等高密度開發(fā)CBD發(fā)展經(jīng)驗，前海確立“軌道+慢行”為主導(dǎo)的交通發(fā)展模式.

1) 打造高密度軌道交通系統(tǒng)，支撐新區(qū)超高強(qiáng)度開發(fā)

打造高密度軌道交通系統(tǒng)，提出高峰小時軌道交通分擔(dān)率不低于85%的發(fā)展目標(biāo). 經(jīng)過多輪規(guī)劃，前海形成13條軌道線路，包括4條城際線，2條軌道快線，7條軌道干線. 總長度約62 km，軌道網(wǎng)絡(luò)密度為4.2 km/km2，已超過倫敦中心區(qū)、曼哈頓，確立了軌道交通主導(dǎo)片區(qū)發(fā)展的總體方向.

圖3 前海軌道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖

2) 圍繞軌道站點(diǎn)構(gòu)建多層次立體化步行系統(tǒng)，提升通達(dá)性、舒適性

圍繞軌道站點(diǎn)、周邊地塊、地下空間、城市公共開放空間等提供多樣化、舒適的通行空間，構(gòu)筑“以人為本”的高品質(zhì)出行環(huán)境，從而降低出行對小汽車的依賴性，保障軌道站點(diǎn)成為集聚城市活力的中心[4].

前海規(guī)劃了地下、地面、空中3層立體化步行系統(tǒng)，串聯(lián)了軌道站點(diǎn)、地塊、城市公共空間，構(gòu)建了風(fēng)雨無阻、寒暑無畏的多層次網(wǎng)絡(luò)化步行系統(tǒng)[6]. 以軌道站點(diǎn)為中心，向周邊地塊發(fā)散，構(gòu)筑了近25 km地下步行通道系統(tǒng). 將軌道站點(diǎn)傳統(tǒng)的4個出入口，擴(kuò)展到15～20個，服務(wù)前?？砷_發(fā)建設(shè)總用地面積的64%. 規(guī)劃約20 km二層空中步道步行系統(tǒng)，串聯(lián)了各個地塊與水廊道、濱海休閑帶、城市帶狀綠地等公共開敞空間，同時兼顧行人的立體過街功能.

圖3 地下步行通道規(guī)劃圖

圖4 空中步行系統(tǒng)規(guī)劃圖

3) 打造小尺度密路網(wǎng)格局，提升步行與非機(jī)動車網(wǎng)絡(luò)靈活性

推行TOD模式的目的之一是提供更加靈活和舒適的步行和非機(jī)動車出行環(huán)境，提升社區(qū)活力. 傳統(tǒng)寬大馬路格局主要強(qiáng)調(diào)小汽車的機(jī)動性，被分割的大街區(qū)往往加劇了道路擁堵、降低了路網(wǎng)靈活性、犧牲了行人和自行車交通舒適性和安全感，間接影響社區(qū)人行活力和公共交通效率[5]，不利于TOD模式實(shí)現(xiàn).

前海以骨干路網(wǎng)為基底，規(guī)劃安排了高密度的支路網(wǎng)體系，密度達(dá)到11.98 km/km2，與曼哈頓地區(qū)相近，是深標(biāo)1.3倍、國標(biāo)1.5倍. 道路設(shè)計融入寧靜交通理念，強(qiáng)調(diào)以人為本、低碳生態(tài)，全面保障慢行空間，提升慢行品質(zhì)并可同時滿足公交、自行車、步行等多樣化出行選擇.

圖5 前海小街區(qū)- 密路網(wǎng)規(guī)劃圖

2.2 規(guī)劃實(shí)施層面

2.2.1 協(xié)調(diào)軌道與土地開發(fā)模式，合理安排開發(fā)項目建設(shè)時序

新區(qū)建設(shè)便于實(shí)施TOD模式的主要原因在于政府可以合理協(xié)調(diào)軌道工程與地塊項目開發(fā)建設(shè)的時序，實(shí)現(xiàn)站點(diǎn)出入口、軌道站點(diǎn)接駁、慢行通道與地塊地下空間一體化銜接. 前海主要開展2方面工作.

1) 實(shí)施軌道交通土建預(yù)留工程

前海啟動城市建設(shè)之初，前海范圍內(nèi)的地鐵5號線二期、9號線二期工程尚未列入軌道近期建設(shè)規(guī)劃，無法按正常程序啟動立項建設(shè)等工作. 但根據(jù)交通預(yù)測，高峰小時對外交通需求達(dá)30萬人次，為了保障片區(qū)交通暢通，提升出行效率和品質(zhì)，同時支撐前海城市發(fā)展，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，前海對5號線二期、9號線二期工程配套土建預(yù)留工程先期啟動建設(shè)工作，保障軌道交通工程建設(shè)時序與地塊開發(fā)項目同步.

2) 合理安排在建軌道站點(diǎn)周邊地塊出讓時序

前海綜合考慮土地整備、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、軌道交通建設(shè)等因素先期出讓在建軌道站點(diǎn)周邊地塊，并在土地出讓、規(guī)劃用地許可等階段要求地塊落實(shí)TOD發(fā)展要求. 截止2016年底，軌道站點(diǎn)周邊500 m范圍內(nèi)出讓地塊占比高達(dá)80%以上.

圖6 前海部分出讓土地分布圖

2.2.2 落實(shí)全流程規(guī)劃管控，保證規(guī)劃的可實(shí)施性

對于軌道站點(diǎn)影響區(qū)的地塊開發(fā)項目實(shí)施全流程的規(guī)劃管控，保證規(guī)劃可實(shí)施性. 土地出讓階段，根據(jù)綜合規(guī)劃、單元規(guī)劃要求，在土地合同中明確TOD開發(fā)的原則性要求，并將單元規(guī)劃確定的導(dǎo)控要素作為用地出讓條件與潛在開發(fā)商溝通；用地規(guī)劃許可證階段，將道路系統(tǒng)、軌道出入口、公交場站、地下步行通道、二層連廊系統(tǒng)等控制要點(diǎn)寫入用地規(guī)劃許可證的控制要點(diǎn)，作為地塊開發(fā)的強(qiáng)制要求. 方案設(shè)計核查階段與工程規(guī)劃許可證階段，也對地塊建筑方案是否落實(shí)TOD導(dǎo)控要素進(jìn)行審查，包括規(guī)劃符合性審查、規(guī)范符合性審查以及方案優(yōu)化審查.

2.3 體制機(jī)制保障

國外TOD實(shí)踐經(jīng)驗表明，政府部門的高度重視和完善的體制機(jī)制保障是TOD成功實(shí)施并取得預(yù)期成效的關(guān)鍵，為此，前海進(jìn)行了體制機(jī)制初步探討.

2.3.1 創(chuàng)新規(guī)劃編制體系，借鑒法定圖則編制方法落實(shí)TOD控制要點(diǎn)

前海遵循系統(tǒng)性、前瞻性、實(shí)用性和實(shí)效性的原則，建立“1(主干體系)+6(支干體系)+3(基礎(chǔ)研究)”的規(guī)劃編制體系[3]. 其中，綜合規(guī)劃是市政府批復(fù)的惟一法定規(guī)劃，編制深度在片區(qū)規(guī)劃與法定圖紙之間，主要對產(chǎn)業(yè)布局、功能、規(guī)劃、規(guī)劃布局、公共空間等做出剛性規(guī)定和總體框架搭建；單元規(guī)劃借鑒法定圖則編制方法，在深度上比法定圖則更為細(xì)致，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可實(shí)施性，編制方法上采用多團(tuán)隊互動協(xié)商同期開展工作的方式，改變常規(guī)的以城市規(guī)劃為主導(dǎo)、市政交通為配套的編制方法. 通過同期編制，建立工作坊的模式，將TOD模式對用地混合比例的要求、容積率控制要求、交通組織要求等轉(zhuǎn)化為單元規(guī)劃的導(dǎo)控要素，以指導(dǎo)地塊開發(fā)與市政交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).

圖7 前海“1+6+3”規(guī)劃編制體系[3]

2.3.2 引入第三方技術(shù)咨詢團(tuán)隊，全程參與協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

據(jù)不完全統(tǒng)計，前海規(guī)劃涉及空間、功能、道路、軌道、市政等多個方面，目前編制完成或正在編制規(guī)劃達(dá)40余項，各個規(guī)劃在實(shí)施過程中需要相互銜接與溝通，前海聘請了參與編制規(guī)劃的多家單位負(fù)責(zé)規(guī)劃落實(shí)中的技術(shù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，形成規(guī)劃統(tǒng)籌平臺、交通統(tǒng)籌平臺、市政統(tǒng)籌平臺等多個技術(shù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)團(tuán)隊. 同時聘請國際知名咨詢機(jī)構(gòu)，以各項規(guī)劃為基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究空間開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施安排等. 通過技術(shù)統(tǒng)籌平臺和建設(shè)時序協(xié)調(diào)平臺，實(shí)現(xiàn)TOD規(guī)劃要點(diǎn)落地，其中極為重要的工作是協(xié)調(diào)地塊落實(shí)TOD導(dǎo)控因素，如負(fù)責(zé)修建地塊內(nèi)部的地鐵通道及出入口、預(yù)留二層連廊系統(tǒng)接口等.

3 存在不足

一方面，TOD開發(fā)項目涉及對象較多，包括土地、公共交通、建筑物等客體和政府、公眾、開發(fā)商等主體；另一方面，TOD項目實(shí)施涉及規(guī)劃管理、行政審批、責(zé)權(quán)利劃分、資金安排、運(yùn)營維護(hù)、體制機(jī)制、政策保障等多個環(huán)節(jié). 由于環(huán)節(jié)眾多且各方利益訴求及獲取利益的手段和能力不同，因此需要協(xié)調(diào)客體的空間關(guān)系和主體的利益，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)綜合最優(yōu)而非某一方利益最大化.

前海在實(shí)施TOD的過程中仍有以下方面需要改進(jìn)和優(yōu)化：

3.1 軌道站點(diǎn)影響區(qū)建筑停車位配建指標(biāo)縮減尚未落實(shí)

TOD社區(qū)希望通過圍繞軌道站點(diǎn)構(gòu)筑舒適的公共空間，實(shí)現(xiàn)軌道+慢行的出行方式，減少對小汽車的依賴，根據(jù)《軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》、《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》(下稱深標(biāo))的要求，軌道站點(diǎn)周邊停車位需要折減，深標(biāo)即要求按停車位下限配建. 但由于種種原因，前海當(dāng)前允許開發(fā)商采取深標(biāo)中限配建停車位，與依靠公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展，降低對小汽車依賴的初衷相悖.

3.2 地鐵空間與物業(yè)開發(fā)空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、指引系統(tǒng)尚未統(tǒng)一，影響出行體驗

地鐵紅線范圍內(nèi)的地下步行通道深圳地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)，地塊紅線內(nèi)通道由地塊主體負(fù)責(zé)建設(shè)，按照現(xiàn)有的管控要求，即保證兩個開發(fā)主體建設(shè)通道在接口位置、坡道、寬度實(shí)現(xiàn)對接即可，并未對通道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致通道建成后的使用體驗不佳，如通道燈光的照度不統(tǒng)一、采用兩套人行指引標(biāo)識等.

3.3 土地出讓速度明顯超前于城市軌道交通建設(shè)，間接刺激私人機(jī)動化方式發(fā)展

根據(jù)預(yù)測，當(dāng)前海經(jīng)營性土地出讓比例超過62%時，必須開通新的軌道線路才能解決合作區(qū)對外交通需求. 依據(jù)當(dāng)前出讓速度，預(yù)計2024年，合作區(qū)已開發(fā)地塊比例可超過62%，即需要開通新的軌道線路以支持城市發(fā)展. 但是根據(jù)深圳市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃(2017—2022年)，在四期建設(shè)規(guī)劃中并未在前海安排新的軌道線路，可以預(yù)見前海合作區(qū)交通系統(tǒng)會在2024年前后面臨挑戰(zhàn). 同時，因無新的軌道線路開通，間接性促進(jìn)私人機(jī)動化發(fā)展，也不利于合作區(qū)軌道+慢行交通發(fā)展模式的實(shí)現(xiàn). 考慮到軌道線路建設(shè)周期一般為4～6年，因此合作區(qū)應(yīng)提早謀劃建設(shè)新的軌道線路，最遲應(yīng)于2020年開通建設(shè)新線路.

4 結(jié)束語

前海作為新區(qū)建設(shè)區(qū)域，是潛在的TOD片區(qū)，更容易實(shí)施TOD項目. 為了避免前海重復(fù)深圳市城市空間無序擴(kuò)張導(dǎo)致的土地利用與交通發(fā)展矛盾突出問題，對于高強(qiáng)度開發(fā)的前海有必要在規(guī)劃、設(shè)計和管理時采取TOD模式. 本文在明確前海規(guī)劃定位和開發(fā)強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃設(shè)計、規(guī)劃實(shí)施和體制機(jī)制等3方面開展TOD規(guī)劃實(shí)踐研究，明確前海開發(fā)要落實(shí)開發(fā)強(qiáng)度分層遞減的混合土地開發(fā)模式，打造“軌道+慢行”交通發(fā)展模式，合理安排開發(fā)項目建設(shè)時序，落實(shí)全流程規(guī)劃管控，創(chuàng)新規(guī)劃編制體系，引入第三方技術(shù)咨詢團(tuán)隊全程參與協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃要點(diǎn)；并有針對性地指出前海規(guī)劃實(shí)踐存在的不足之處，為打造高品質(zhì)TOD項目奠定基礎(chǔ)，對我國正在開發(fā)建設(shè)及未來規(guī)劃建設(shè)的新區(qū)有指導(dǎo)意義.