北京城市副中心交通管理實(shí)踐與思考

劉吉光， 劉長玉， 周建軍

(1.北京市公安局公安交通管理局， 北京 100037； 2.北京交通工程學(xué)會， 北京 100071)

1 概述

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市人口的急速膨脹，城市交通問題變得越來越嚴(yán)重，科學(xué)的、合理的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，可從根本上促進(jìn)交通與城市的和諧發(fā)展. 一個城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該堅持交通先行，而交通作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略.

1.1 交通與城市的和諧發(fā)展

交通與城市的和諧發(fā)展主要體現(xiàn)在“以人為本”的交通理念和“綠色交通”的發(fā)展理念[6].

1.1.1 “以人為本”的交通理念

“以人為本”的交通理念就是交通參與者享有同等的交通通行權(quán). 城市交通發(fā)展在交通規(guī)劃、交通設(shè)計、交通建設(shè)及交通管理政策等方面，對行人、機(jī)動車及非機(jī)動車給予同等的時空分配權(quán)(信號配時)和空間分配權(quán)(路權(quán)).

1.1.2 “綠色交通”的發(fā)展理念

“綠色交通”的發(fā)展理念是鼓勵人們采用綠色出行方式來滿足日常出行，主要方式有步行、自行車及乘坐公共交通等. 在“綠色交通”發(fā)展理念的指導(dǎo)下，從國家交通戰(zhàn)略、交通政策法規(guī)及交通設(shè)計、組織管理等方面，使交通系統(tǒng)走上以低成本(經(jīng)濟(jì)成本和環(huán)境成本)的交通方式和與自然盡可能和諧的發(fā)展道路[1,3].

1.2 可持續(xù)的交通發(fā)展戰(zhàn)略

可持續(xù)的交通發(fā)展是指符合發(fā)展總體要求的“安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)代化綜合交通. 需要滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體需要，還需對資源的占用、對環(huán)境的破壞及交通傷亡等進(jìn)行控制，做到交通與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展[2,7].

2 城市副中心概況

2.1 上位規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容

2.1.1 《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》

圖1 城市副中心對外通道斷面交通量

2017年9月13日，黨中央、國務(wù)院正式批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》，提出了“有序疏解非首都功能、深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、高水平規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心、打造以首都為核心的世界級城市群”等工作要求. 著力治理“大城市病”，堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略，提升城市公共交通供給能力和服務(wù)水平，加強(qiáng)交通需求管理，鼓勵綠色出行，標(biāo)本兼治緩解交通擁堵，促進(jìn)交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展.

2.1.2 《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)》

北京城市副中心要堅持高質(zhì)量發(fā)展，按照最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量，突出綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展. 堅持以人民為中心，全面開展城市設(shè)計工作，推動控規(guī)與城市設(shè)計的全面融合，突出城市設(shè)計的精細(xì)化管控.

2.1.3 城市副中心的交通發(fā)展模式

遵循交通與土地協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃理念，針對副中心交通提出構(gòu)建以軌道交通為核心，帶動北京市東部地區(qū)和廊坊、北三縣地區(qū)，形成以公共交通為主導(dǎo)，滿足不同區(qū)域、不同人群需求的多層次的公共交通系統(tǒng)；倡導(dǎo)步行、自行車等綠色交通方式；引導(dǎo)和調(diào)控小汽車的使用向合理方向發(fā)展[4].

2.2 城市副中心交通特征

城市副中心綠色出行比例高，但通行環(huán)境有待改善. 交通基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)置薄弱，交通服務(wù)品質(zhì)有待提升. 道路網(wǎng)密度落后，路網(wǎng)級配比失衡. 其交通特征主要體現(xiàn)在“6個不平衡、6個不充分”[8].

2.2.1 六個不平衡：

1) 交通總體供需不平衡

城市副中心人均土地資源、環(huán)境容量、交通資源有限，而在小汽車進(jìn)入家庭的背景下，廣大市民希望家有其車、車有其位、車暢其行，由此形成的根本性結(jié)構(gòu)矛盾短期內(nèi)不具備供需平衡條件. 城市交通具有極強(qiáng)的開放隨機(jī)性、時空集聚性，市民出行方式、時間、路徑、目的地個性隨意，惡劣天氣、交通事故等外部因素隨機(jī)介入，通勤交通在早晚高峰數(shù)小時內(nèi)集聚于主要交通走廊，小汽車交通需求難以充分滿足.

2) 區(qū)域交通發(fā)展不平衡

道路設(shè)施能力和公共服務(wù)水平存在較大反差，與中心城聯(lián)絡(luò)的交通廊道超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn).

3)出行結(jié)構(gòu)不平衡

綠色出行比例雖然達(dá)到70.5%，但主要是因?yàn)楸黄冗x擇自行車出行方式而提高的，同時與目標(biāo)值80%存在一定的差距.

4)交通設(shè)施供給不平衡

城市副中心155 km2道路總里程為578.7 km，路網(wǎng)密度3.73 km/km2，道路主次支比例為1∶1.7∶0.4. 道路網(wǎng)密度低，次干路、支路實(shí)施率低，區(qū)內(nèi)微循環(huán)不暢. 慢行需求量與低質(zhì)量的慢行通行環(huán)境供給不平衡.

5)停車位中的居住停車位與出行停車位比例不平衡

根據(jù)全市機(jī)動車停車資源普查，通州區(qū)居住停車位總量為9.1萬個，停車需求總量為12.3萬個，缺口達(dá)3.2萬個. 小區(qū)停車場的夜間車位利用率最高，為82%，其次為胡同區(qū)、單位大院停車場；公共建筑夜間車位利用率僅39%. 總體來看，停車設(shè)施總量不足，車位利用率不高，供需矛盾突出.

圖2 社會公共停車場車位供需關(guān)系示意圖

圖3 公共停車場夜間車位利用率

6)職住不平衡

據(jù)初步調(diào)研，居住在副中心但不在副中心工作的人口約23.3萬，對外出行量約為167萬人次/d，主要出行方向?yàn)橹行某菂^(qū)，出行量為104.8萬人次/d，占副中心對外出行總量的62%，其中，主要集中在中心城區(qū)就業(yè)人口約占副中心在外工作總?cè)藬?shù)的22%(數(shù)據(jù)來源于：北京城市副中心交通一體化研究報告). 造成城市通勤潮汐現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇出行時效損耗和擁堵. 對外通勤出行分布主要集中在京通快速路及沿線方向，出行集中度高，通勤起點(diǎn)主要集中在地鐵沿線周邊. 由于大規(guī)模的職住不平衡，導(dǎo)致對外通道的潮汐現(xiàn)象突出，體現(xiàn)在早高峰時段京通快速路、廣渠路、京哈高速、朝陽路以及朝陽北路東向西進(jìn)入中心城方向交通量大，路段擁堵嚴(yán)重，晚高峰時段則是西向東前往副中心方向路段擁堵明顯.

2.2.2 六個不充分

1)效率不充分

交通資源的合理利用程度、交通系統(tǒng)運(yùn)行效率有待提高，地面公交運(yùn)輸能力尚未有效發(fā)揮.

2)服務(wù)不充分

重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對建后運(yùn)營服務(wù)不夠重視. 如公交站臺的設(shè)置，重視站點(diǎn)的設(shè)置，而對站臺候車環(huán)境不夠重視、對乘客等候時間的長短沒有提供良好的服務(wù)等. 交通信息化、智慧化水平有待提高，對市民舒適、便捷、多樣化出行的交通服務(wù)尚待完善.

3)關(guān)于“城市病”與“交通病”互動關(guān)系的認(rèn)識不充分

“源頭治堵”理念正在形成但尚不充分，將交通承載力作為城市發(fā)展約束條件的指標(biāo)和內(nèi)容尚在研究過程中.

4)對道路交通擁堵成因認(rèn)識不充分

對于機(jī)動車免費(fèi)占用道路資源引發(fā)“公地效應(yīng)”的擁堵，有必要采取降低機(jī)動車使用強(qiáng)度等交通需求管理政策，社會共識尚不一致.

5)市區(qū)兩級及相關(guān)部門緩堵工作形成合力不充分

6)文明出行的自覺性不充分

市民對文明意識的認(rèn)識不充分，闖紅燈、違章停車現(xiàn)象突出，影響道路交通通行.

3 標(biāo)本兼治的緩堵措施

3.1 開展閉環(huán)交通運(yùn)營管理模式

以數(shù)據(jù)驅(qū)動，指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)智能化交通運(yùn)行管理，提升精細(xì)化管理水平. 借助交通大數(shù)據(jù)，重構(gòu)現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)，打造閉環(huán)交通運(yùn)行管理模式； “以數(shù)為據(jù)” 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，厘清責(zé)任，落實(shí)各委辦局工作任務(wù). 整合城市副中心現(xiàn)有政府和企業(yè)對副中心的交通監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展副中心綜合交通運(yùn)行狀況分析，通過交通大數(shù)據(jù)診斷副中心交通病原因，梳理交通信息化重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，打造閉環(huán)交通運(yùn)行管理模式，為副中心交通規(guī)劃—設(shè)計—建設(shè)—管理—運(yùn)營等階段決策提供數(shù)據(jù)支撐.

圖4 閉環(huán)交通運(yùn)營管理模式總體架構(gòu)

3.2 強(qiáng)化精細(xì)化交通設(shè)計，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

3.2.1 創(chuàng)新路口交通組織方式，疏解擁堵瓶頸

針對總體交通量較大，具有明顯的時段特征，傳統(tǒng)路口拓寬無法有效提升效率的路口，可創(chuàng)新路口交通組織方式. 可采用“借道左轉(zhuǎn)”方式進(jìn)行交通組織設(shè)計. 具體做法：在停車線前80～100 m左右，打開中央隔離欄，并設(shè)置借道信號燈；當(dāng)相交道路直行相位綠燈時，借道左轉(zhuǎn)燈亮起，占用逆向一個車道，完成借道通行；當(dāng)本向左轉(zhuǎn)燈綠燈時，借道車道與正常左轉(zhuǎn)車道一起放行. 借道燈提前關(guān)閉，確保借道車輛通過路口，避免滯留逆向車道.

圖5 副中心銀地路口北進(jìn)口借道左轉(zhuǎn)設(shè)計

3.2.2 實(shí)現(xiàn)智能信號綠波控制，打造城市副中心智能信號走廊

新華大街作為城市副中心貫穿東西的交通主干道，流量較大，可采用協(xié)調(diào)控制，打造區(qū)域東西向智能信號走廊.

具體措施：分兩段進(jìn)行雙向信號協(xié)調(diào)控制，形成北苑路—通惠南路、車站路—濱河北路2個子區(qū)，子區(qū)中周期較小的路口采用一周雙次進(jìn)行協(xié)調(diào)；南北向近距離路口采用“一機(jī)多控”的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)，形成通惠南路子區(qū)、東路子區(qū). 預(yù)計效果:①早晚高峰通過路段的時間縮短30%；②平峰停車次數(shù)減少50%.

3.2.3 優(yōu)化行人過街管控，改善交通面貌，較少安全隱患

1)人行過街道閘的設(shè)置：針對行人違章亂穿較多的路口，設(shè)置人行過街道閘，結(jié)合信號進(jìn)行行人過街控制，減少行人過街對交通流干擾.

2)行人過街保護(hù)系統(tǒng)：在斑馬線處安裝警示道釘，或者智慧路貼，提示和保護(hù)過街行人安全，同時提示行人和機(jī)動車，對于車流、人流較少但車速較快的路段能夠有效提升過街安全性.

3)警示道釘?shù)陌惭b：冬季容易產(chǎn)生濃霧、下穿道路光線不足的路段安裝智能道釘，亮化道路警示標(biāo)志，提高道路交通安全.

圖6 人行過街道閘

圖7 行人過街保護(hù)系統(tǒng)

圖8 路段警示道釘

3.3 打造綠色交通，優(yōu)化出行環(huán)境

3.3.1 落實(shí)城市副中心交通運(yùn)輸服務(wù)保障工作

實(shí)施城市副中心通勤交通保障方案，結(jié)合軌道交通線路，開通接駁公交線路. 做好行政辦公區(qū)內(nèi)自行車、出租車及分時租賃等運(yùn)輸服務(wù)保障工作.

3.3.2 開展公交線網(wǎng)優(yōu)化調(diào)整工作

結(jié)合公交線網(wǎng)優(yōu)化研究，重點(diǎn)圍繞行政辦公區(qū)通勤，新開通或優(yōu)化調(diào)整相關(guān)公交線路，進(jìn)行公交線網(wǎng)精準(zhǔn)優(yōu)化調(diào)整. 順應(yīng)軌道快速發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)整地面公交發(fā)展策略，實(shí)現(xiàn)地面公交網(wǎng)和軌道網(wǎng)的協(xié)同發(fā)展，逐步形成以軌道交通為骨干，地面公交為支撐的公共交通服務(wù)體系. 在與軌道網(wǎng)統(tǒng)籌考慮的前提下，依據(jù)客流需求，調(diào)整優(yōu)化公交線路[5].

3.3.3 完善軌道交通站點(diǎn)與其他交通方式之間的銜接換乘

落實(shí)軌道交通站點(diǎn)周邊的自行車道和步道建設(shè)，優(yōu)化地面公交線路接駁. 在軌道交通的主要線路、主要站點(diǎn)周邊適度分散建設(shè)駐車換乘停車場.

3.3.4 引導(dǎo)共享自行車行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展

按照“市級統(tǒng)籌、區(qū)級主責(zé)”的原則，利用門前責(zé)任區(qū)、設(shè)施帶和綠化帶等，就近靈活設(shè)置自行車停放區(qū)，對占用車行道、消防通道、言道等區(qū)域的無序停放車輛，加強(qiáng)巡查監(jiān)管.

3.4 加強(qiáng)停車管理，狠抓區(qū)域交通治理，加大執(zhí)法力度

3.4.1 加大力度開展違法停車治理工作

鞏固停車秩序“嚴(yán)管街、規(guī)范街、居住街”治理成效，通過公共區(qū)域網(wǎng)格化停車管理、拖車平臺等手段，綜合施策，加大巡查頻率、執(zhí)法強(qiáng)度和清拖力度，對同一片區(qū)巡查間隔時長不超過15 min. 緊抓規(guī)劃施劃、電子收費(fèi)、嚴(yán)格執(zhí)法3個關(guān)鍵. 科學(xué)合理停車區(qū)、限停區(qū)、禁停區(qū)設(shè)置，統(tǒng)籌兼顧路內(nèi)、路外和胡同停車位規(guī)劃；穩(wěn)步推進(jìn)路側(cè)停車電子收費(fèi)，穩(wěn)定電子收費(fèi)前端技術(shù)路線、確保后臺運(yùn)行可靠，加強(qiáng)違停、價格和經(jīng)營執(zhí)法，并提高巡查頻次和執(zhí)法力度. 逐步樹立“停車入位、停車付費(fèi)、違停受罰”觀念，實(shí)現(xiàn)由人工現(xiàn)金收費(fèi)向電子收費(fèi)轉(zhuǎn)換、由經(jīng)營性收費(fèi)向行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)換.

3.4.2 推動路側(cè)停車電子收費(fèi)系統(tǒng)建設(shè)

增加路側(cè)電子收費(fèi)車位，開展公共停車場建設(shè)，提高停車資源供給. 開展交通綜合治理，加大對大型貨運(yùn)車輛的管理力度，加強(qiáng)對學(xué)校、醫(yī)院周邊地區(qū)的交通秩序管理，實(shí)施外賣、快遞、老年代步等超標(biāo)電動車治理行動計劃，適時推進(jìn)限行限號措施.

3.4.3 加大對大型貨運(yùn)車輛的管理力度

依托綜合檢查站、重型車輛檢查卡口和大貨車區(qū)域限行政策，加強(qiáng)綜合治超力度，提高對違法違規(guī)大貨車管控能力，做到逢車必檢、逢違必處，從交通領(lǐng)域打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn).

3.4.4 加強(qiáng)對學(xué)校、醫(yī)院周邊地區(qū)的交通秩序管理

學(xué)校、醫(yī)院要積極落實(shí)“門前三包”責(zé)任，協(xié)助有關(guān)部門加強(qiáng)對門前秩序的管理，加大對違法占路停車、不按交通標(biāo)識行車等行為的勸阻力度.

3.4.5 實(shí)施超標(biāo)電動車治理行動計劃

對外賣、快遞、老年代步等二輪、三輪、四輪超標(biāo)電動車進(jìn)行綜合治理.

3.5 宣傳文明交通，凝聚社會共識

開展文明交通宣傳活動，充分發(fā)揮交通宣講團(tuán)、“一區(qū)一警”作用，通過進(jìn)單位、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)等方式，講好交通故事，展現(xiàn)行業(yè)精神，宣傳管理政策，引導(dǎo)綠色出行，培育交通文明. 開展“禮在北京，讓出文明- 市民愛心斑馬線專項(xiàng)行動”. 發(fā)動志愿者，在文明出行、遵守交通規(guī)則、規(guī)范停車秩序等方面進(jìn)行專題宣傳，普及交通法規(guī)，糾正不良陋習(xí).

3.6 實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化

以公共交通為主導(dǎo)，完善城市副中心與廊坊北三縣之間的交通體系，支撐職住關(guān)系優(yōu)化.

1)近期(2020年)通過地面公交和市郊鐵路轉(zhuǎn)變城市副中心、中心城及北三縣之間的交通聯(lián)系，減少小汽車出行，緩解交通擁堵. 按照限使用、差別化原則，劃定交通政策分區(qū)，對城市副中心開展小汽車限行、貨車限行和外地車限行措施，與北京中心城交通需求管理政策相對應(yīng)，減少副中心內(nèi)機(jī)動車使用強(qiáng)度. 通燕高速、京津公路等主要過境通道采用降級、線位調(diào)整等措施，弱化過境功能，加快潞苑北大街、東部發(fā)展帯聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，將過境交通疏導(dǎo)至副中心外圍.

2)中期(2025年)實(shí)現(xiàn)北三縣與中心城區(qū)之間區(qū)域快線連通，加快副中心外圍過境通道建設(shè)，分流北三縣過境客流.

3)遠(yuǎn)期(2035年)通過副中心與北三縣地區(qū)一體化發(fā)展，構(gòu)建以軌道交通和公共交通為主導(dǎo)的交通體系，引導(dǎo)職位平衡.

4 結(jié)束語

交通與城市和諧發(fā)展應(yīng)做到標(biāo)本兼治，在城市副中心堅持可持續(xù)交通發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)公眾采用環(huán)保、低排放的交通出行模式，從私家車出行模式轉(zhuǎn)向優(yōu)先考慮行人、自行車和公共交通的混合型交通方式. 要充分認(rèn)識北京城市副中心建設(shè)的重要性和緊迫性，按照“立足長遠(yuǎn)、科學(xué)規(guī)劃、強(qiáng)化管理、管建并舉、綜合施策、標(biāo)本兼治”的原則，從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通組織優(yōu)化、構(gòu)建智慧和綠色交通體系等多個層面，為城市副中心建設(shè)營造文明有序、安全暢通的交通環(huán)境.