中國TOD發(fā)展模式的再探討

陳學武， 安 萌

(東南大學城市智能交通江蘇省重點實驗室， 南京 210096；東南大學現(xiàn)代城市交通技術江蘇高效協(xié)同創(chuàng)新中心， 南京 210096)

0 引言

近年來，在國家深化供給側結構性改革的大背景下，解決城市交通問題的思路逐漸從單一擴大供給向供需雙側調節(jié)轉變，各大城市越來越重視從城市土地利用規(guī)劃層面引導交通出行模式的轉型，并致力于從交通出行源頭控制出行需求的發(fā)生與吸引量，在我國城市軌道交通高速發(fā)展和交通需求管理手段多元化的復合推動下，TOD已經不僅僅是一種城市規(guī)劃的發(fā)展理念和模式，而逐漸演變?yōu)橐龑С鞘泻侠黹_發(fā)和解決城市交通問題的一副“良方”.

回顧TOD在國內的相關研究，自TOD理論2000年引入國內開展研究以來，引起行業(yè)內和學術界越來越多的思考，研究者開始對TOD進行了大量研究，包括在宏觀上對城市空間和用地規(guī)劃的影響和指導，在微觀上對公交站點周邊的設施布局和空間設計的指引等[1-2]，并取得了一定的成果，近幾年也涌現(xiàn)關于評價TOD成效的研究以及TOD在國內城市應用的實踐分析. 但是，雖然經歷了近20年的普及和發(fā)展，TOD發(fā)展模式在中國城市中的應用仍然存在不足和缺陷，行業(yè)內開始逐漸反思TOD理念在國內城市中的實際應用和適用性，有學者開始剖析TOD在國外城市的發(fā)展歷程以及對中國的借鑒作用，也有學者更深入地對比國內外城市之間的發(fā)展特征、用地特征、功能模式等方面之間的差異性，提出中國發(fā)展TOD模式應遵循的規(guī)劃理念和設計原則[3]. 基于TOD發(fā)展近況及在國內城市中應用實踐的思考，本文再次探討TOD在中國發(fā)展存在的問題，并提出建議.

1 國內TOD理論研究

隨著城市機動化高速發(fā)展和交通擁堵問題的出現(xiàn)，以及TOD研究在國內逐步深入，中國城市已經認識到土地開發(fā)與交通系統(tǒng)建設相結合的重要性. TOD被認為是城市土地利用和交通發(fā)展的一項日益重要的戰(zhàn)略，相應地，我國關于TOD的研究文獻也急劇增加，論文檢索數(shù)量自2000年的7篇已上升到近幾年年均160篇，總結國內的研究成果，可分為四大類型的研究方向.

1.1 TOD概念及起源研究

公共交通導向發(fā)展模式(Transit-Oriented Development, TOD)是在1993年由美國教授Calthorpe在其著作《下一個美國都市：生態(tài)、社區(qū)和美國夢》中首次明確提出，并對TOD提出詳盡的定義總結、要素分析、功能作用等，初步建立了TOD的理論研究體系，被認為是理論的正式提出[4]. 在中國，2002年陳燕萍等[5]以解決城市交通問題的一種方法正式引入TOD理論，并對比公交社區(qū)進行了相關研究.

TOD在國內的研究初期，重點是從TOD在美國的發(fā)展起源及概念內涵等方面開展研究. 任春洋[6]以現(xiàn)代美國城市規(guī)劃理論體系的發(fā)展及演變?yōu)榭蚣軐OD開展研究，追溯在不同規(guī)劃體系下其理論的淵源和發(fā)展脈絡，系統(tǒng)性地將TOD理論與現(xiàn)代規(guī)劃理論體系中的社區(qū)規(guī)劃、區(qū)域主義、形式主義、生態(tài)主義和功能主義等規(guī)劃主線理論建立聯(lián)系，剖析不同階段規(guī)劃理論體系下TOD理論的演變歷程和功能作用. 丁川等[7]學者將美國TOD理念的重要演變階段與公共交通在城市發(fā)展過程中的受重視程度進行同步研究，分析每個階段中城市公共交通的發(fā)展重點與城市土地利用、空間布局之間的契合關系，剖析美國TOD理念演變及逐步發(fā)展成熟的經驗. 陳莎、殷廣濤[8]、張琦等[9]從部分美國城市TOD案例進行總結分析，提煉TOD在美國城市的實踐經驗，從TOD典型特征、TOD實施原則等方面，梳理美國城市TOD實施的關鍵因素.

1.2 TOD在中國發(fā)展的理論研究

基于對TOD在美國發(fā)展的經驗總結，國內學者進一步開展TOD在中國城市的應用與發(fā)展研究，研究成果多從國內發(fā)展國情、城市發(fā)展特征、土地利用特征等方面展開，旨在回答2個問題：一是基于美國城市發(fā)展背景的TOD適用于中國城市嗎？二是如何使TOD理念在中國城市發(fā)展背景下具有可實施性？張明、劉菁[3]從TOD的原則和特征出發(fā)，研究提出適合中國城市特征的TOD規(guī)劃設計的5D原則；王有為[10]分析美國TOD理論產生的兩大背景，并從美國城市的發(fā)展階段、人口密集度、土地所有權制度、公交體制機制、人文文化5方面分析中美城市之間的差異性，基于中國特征提出開發(fā)密度適宜、土地混合使用、步行設計連續(xù)的TOD模式構建原則；陸錫明、趙晶[11]在分析TOD內涵及發(fā)展思路的基礎上，從TOD、土地開發(fā)形式、社區(qū)內部設計等方面分析中國城市軌道交通站點周圍社區(qū)與TOD社區(qū)的差距，研究提出適合中國城市的TOD規(guī)劃方法，并建立規(guī)劃模型；田雯婷[12]運用SWOT方法分析TOD模式在中國實施情況，李珽等[13]詳細闡述了TOD的類型及結構模式，并針對TOD的中國化應用提出建議.

1.3 中國TOD的實踐研究

TOD理念在中國的實踐研究多集中于對城市軌道部分節(jié)點的TOD應用實例的介紹和分析. 金鑫等[14]以深圳市地鐵深大站站點地區(qū)TOD開發(fā)為例，研究分析站點出口環(huán)校支線巴士、站點換乘接駁設施、站點周邊出入口等措施，總結出TOD中國化實踐的關鍵問題集中在整體統(tǒng)籌觀念、接駁細節(jié)設計和溝通協(xié)調機制3方面；柏巍[15]以寧波地鐵1號線為例，研究探索軌道站點TOD社區(qū)的設計建設，總結復合的社區(qū)中心、活力的漫生活街道、便捷的社區(qū)公交、強烈的社區(qū)歸屬感和開放的文化漫軸成為營造TOD社區(qū)的五大核心要素；類似的研究還有很多[16-19]，學者多基于在TOD理念的影響下對不同城市的軌道站點銜接設施、站點周邊社區(qū)、軌道沿線周邊土地利用優(yōu)化、站點周邊城市設計等方面進行案例總結及分析，揭示TOD在不同城市的實踐和應用情況.

1.4 TOD評價指標/標準體系研究

隨著TOD理念研究的拓展和深入，近幾年關于TOD評定體系的研究逐漸增多. 李森、鄧衛(wèi)等[20]從TOD對城市空間結構、土地開發(fā)、城市生態(tài)環(huán)境3方面開展我國TOD的成效影響分析，并從基本功能、社會效益、經濟效益、環(huán)境效益4方面建立我國TOD成效評價指標體系；陳吉發(fā)、李文權等[21]從TOD模式的效益特性開展研究，建立交通系統(tǒng)效益、經濟效益、社會效益、環(huán)境效益4個層次的指標體系，最終明確15項具體指標開展TOD模式效益評價；丁孟雄[22]從城市形態(tài)可持續(xù)發(fā)展的角度建立評價體系，以TOD初始構思的“3D”原則為第一層準則，采用建成地塊密度、辛普森指數(shù)、道路網連接型等14項指標因子構建形態(tài)可持續(xù)性的TOD指標體系. 這些文獻結論均是從不同角度進行的理論研究，但尚未形成行業(yè)內統(tǒng)一的評價體系. 目前國內參考關于TOD評價最為權威的指導標準應是2017年ITDP(交通與政策發(fā)展研究所)編制的第三版《TOD Standard》[23]，該版本同步刊發(fā)中文版，該標準從Walk，Cycle，Connect，Transit，Mix，Density，Compact，Shift八大原則分別建立目標和指標體系，并對每一指標量化打分的準則和要求提供詳細標準與說明，可指導城市通過綜合指標的計算評定該城市的TOD發(fā)展水平.

2 在中國發(fā)展TOD的積極作用

TOD理論源起于美國對城市拓展進程中土地利用單一、低密度蔓延的郊區(qū)化發(fā)展模式的反思，其規(guī)劃核心思想中的高密度、多樣性原則正是以公共交通為核心載體，建立起以公交走廊為依托的緊湊、密集的土地發(fā)展模式，旨在減少因依賴小汽車出行而引發(fā)的郊區(qū)化低密度無序蔓延[24]. 由于中美城市在城市化進程、人口密集情況、土地所有權、公交機制體制、人文文化等方面存在巨大差異[10]，在中國推廣發(fā)展TOD的作用與美國對低密度無序蔓延的抑制作用有所不同.

2.1 優(yōu)化城市空間布局

美國城市在20世紀中期經歷了私人小汽車爆發(fā)式增長的階段，由于老城區(qū)人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴重的城市病，小汽車主導的出行模式極大地拓展了居民的出行距離，城市居民愿意選擇生活品質較高的郊區(qū)生活，同時深受田園文化的影響，大多數(shù)美國人向往田園式的郊外定居，而遠離城市中心. 此舉導致美國城市嚴重郊區(qū)化發(fā)展，大量低密度開發(fā)向郊區(qū)蔓延，城市建設分散化，城市中心地區(qū)衰落. 在這樣的背景下，TOD規(guī)劃理念在美國應運而生，重點是針對小汽車導向下的美國城市發(fā)展模式的去中心化問題，包括郊區(qū)無序蔓延引發(fā)的私人小汽車過度發(fā)展而帶來的生態(tài)污染、噪音污染、城市擁堵等問題，以及城市核心區(qū)的衰敗引發(fā)的步行公共空間的消退、城市空間的割裂、功能設施分散等問題[24]. TOD發(fā)展模式引入中國后，在城市老舊城區(qū)面對的是功能混雜、用地權屬復雜、深受傳統(tǒng)“單位制”布局思想影響的現(xiàn)狀建成區(qū)，而不缺乏高密度及土地混合利用特性；在城市新區(qū)，由于中國式組團的群居生活習慣，也不缺乏高密度高強度的土地開發(fā). 面臨迥異的發(fā)展環(huán)境、土地制度及居民通勤習慣，TOD在中國深化發(fā)展的意義更多側重于優(yōu)化調整城市空間功能布局，通過對車站周邊進行持續(xù)的城市更新促進城市空間布局平衡，避免城市空間布局的過于集中而誘發(fā)的資源不平衡，如醫(yī)療、教育等城市優(yōu)質功能設施過于集中；促進城市由傳統(tǒng)的“攤大餅”蔓延發(fā)展向緊湊的組團發(fā)展模式轉變，避免扁平化的拓展模式，實現(xiàn)城市資源效益的最大化.

2.2 促進用地職住平衡

TOD作為“新城市主義”規(guī)劃思潮理念的重要技術手段和實踐運用途徑，提倡用地功能多樣、土地利用混合、空間設計一體化的用地模式，創(chuàng)造一種集約緊湊、富有活力的、適宜綠色慢行交通發(fā)展的城市用地形態(tài)，并主張將一切與居民基本生活活動相關的設施均布置在步行適宜范圍內的城市空間中，高度重視用地性質的多樣性和協(xié)調性[4]. 中國受到傳統(tǒng)“大地塊”“大院落”等規(guī)劃布局思路的影響，在一定的片區(qū)范圍內城市用地性質易出現(xiàn)扁平化、單一化的布局缺陷，正如國內很多城市常出現(xiàn)的大面積的居住集中區(qū)、辦公集中區(qū)等. 這樣的用地布局難以形成豐富、活躍的城市環(huán)境，也不利于城市交通系統(tǒng)的配置，容易引發(fā)潮汐交通、“臥城”等城市問題. 中國在引入TOD理念后，也在積極改變這一現(xiàn)象. 2016年城市工作會議上提出的“窄馬路、密路網”理念正是先從城市路網格局上破解這一現(xiàn)象，通過形成小尺度的路網，然后再促進城市用地性質的多樣化發(fā)展，通過混合用地開發(fā)逐步實現(xiàn)城市職住平衡，減少跨組團跨區(qū)域的交通出行.

2.3 發(fā)揮公共交通效能

通過優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立以公共交通為主導的出行模式，減少小汽車出行需求，解決城市交通擁堵問題的觀點已普遍被各大城市所接受. 在構建公交都市的措施方面，除了通過提升公交服務水平、增加公共交通設施等工程措施外，越來越多的城市開始重視從城市土地利用規(guī)劃角度嘗試在交通出行源頭上創(chuàng)建公共交通出行環(huán)境的措施. TOD作為依托公共交通為發(fā)展核心的理念，正好與公交都市發(fā)展目的相契合，也非常符合我國小汽車爆發(fā)式增長階段亟需轉型交通出行模式的發(fā)展思路. 國內城市在TOD模式下，站點周邊高強度開發(fā)有力地保證了公交系統(tǒng)具有充足的客源，促進公共交通效能高效發(fā)揮，形成城市公共交通走廊，便于公共交通資源配置和公交系統(tǒng)優(yōu)化整合，實現(xiàn)城市交通集約化、可持續(xù)化發(fā)展. 同時，通過協(xié)調城市用地布局與公共交通系統(tǒng)間的有機結合，有利于實現(xiàn)從總量上控制交通需求，并引導交通出行向公共交通轉型.

3 中國TOD發(fā)展中存在的問題

3.1 對TOD內涵及外延的認識需進一步深化

近年來，中國城市在上位規(guī)劃層面談及如何優(yōu)先發(fā)展公共交通都會以TOD模式為發(fā)展重點，國內幾乎所有城市在建設開發(fā)軌道交通站點時都會以TOD作為理論指導，但在實際應用中還沒有一個成功的軌道交通站點完全按照標準TOD模型進行周邊地區(qū)用地建設，原因既有具體實施層面的可操作性問題，也有對TOD規(guī)劃理念存在不同見解的問題[9]. 現(xiàn)階段國內對TOD理念的理解仍然停留在對TOD理念的解析以及對我國城市發(fā)展的啟示等，各城市對于TOD的內涵及外延缺乏基于自己城市特征的見解，均在延續(xù)考爾索普所描述的TOD理念，尚未形成城市自身對于TOD的定義[25]. 依托大容量軌道交通站點的用地開發(fā)促進城市TOD建設成為諸多城市的普遍認識和行動. 然而，這種公共交通與土地聯(lián)合開發(fā)模式中過分追求商業(yè)經濟利益，缺乏對站點土地開發(fā)的整體考慮，從而忽略了人作為活動主體在出行空間內的舒適性及周邊社區(qū)的發(fā)展，這種地鐵站點和開發(fā)項目只是區(qū)位上的毗鄰，但功能上缺乏聯(lián)系，導致無法促進公共交通使用或提升站點附近開發(fā)的價值，這種模式并不屬于真正的TOD模式，而是公共交通毗鄰發(fā)展模式(Transit Adjacent Development, TAD)，這一誤解正是由于國內關于TOD理論研究并未完全本土化，對TOD內涵及外延的認識應需進一步深化.

3.2 TOD的實踐應用缺少法令性技術文件

關于國內城市在TOD實踐應用方面的研究，有大量的案例解讀及經驗分析，但是這些研究存在較大的片面性，研究案例通常是針對某城市某一地鐵沿線或特定站點，從其周邊用地布局、公共交通設施布置、慢行設施配置等方面進行分析，闡述該地鐵站點TOD的完善和成功，實際上該地鐵沿線或站點的規(guī)劃建設并未脫離傳統(tǒng)意義上的站點設施配置，研究中存在一定程度的成果包裝或效果夸大，甚至形成了凡是軌道站點周邊用地開發(fā)或站點綜合體開發(fā)就屬于TOD模式范疇的認識誤區(qū). 那么如何打造成功的TOD模式？怎樣的規(guī)劃建設才算是成功的TOD模式？國內城市正是在這兩個方面缺乏技術文件支撐. 首先，國內城市對于TOD的打造尚未形成類似于國外的TOD技術標準或實施導則，在TOD的實踐應用中，國外城市的技術研究支撐比較完善，各城市基于自身特征制定城市TOD設計導則或指引[26-28]，如Edmonton, Tucson, Two Cities等城市均以政府名義發(fā)布了城市TOD的Guidelines或者Handbook，而國內城市這方面細化研究幾乎空缺. 其次，針對TOD的評定國內也尚未形成公認的統(tǒng)一化標準，雖然2017年ITDP發(fā)布了中文版的“TOD標準”，但該標準是由國外單位編制，其實用性是否可應用于中國城市，尚未得到充分研究和肯定.

3.3 TOD的實施缺少完善的公共保障政策

在國外TOD的實踐過程中，已經形成了較完善的公共保障政策，可以應對不同階段時期面臨的困境. 比如，在美國發(fā)展中[29-30]，也出現(xiàn)了市場導向的城市開發(fā)空間不支持公共交通系統(tǒng)發(fā)展、小汽車導向的社會價值體系背離公共交通發(fā)展、TOD發(fā)展中各方利益參與者“眾口難調”以及公眾對TOD的認識和支持力度不大等問題. 針對這些問題，美國主要形成了規(guī)劃政策、法規(guī)政策、價格政策、宣傳政策4大政策保障，綜合施策用以引導城市空間布局和用地結構調整支撐公共交通系統(tǒng)配置，構建和創(chuàng)造更支持TOD實施的制度和社會環(huán)境、以及協(xié)調各方參與者的利益沖突、充分獲取居民公眾的認知和支持，這些政策形成一套完善的保障機制，促進TOD理念從理論落實到實踐. 目前，我國在TOD保障政策上存在較多空白區(qū)，雖然規(guī)劃層面已經越來越意識到TOD發(fā)展理念的科學性和優(yōu)越性，但是在規(guī)劃政策層面未形成完整的保障體系，難以保障TOD有效的實施下去；同樣在法規(guī)、價格、宣傳政策更是少之又少，TOD理念較多為相關行業(yè)或研究學者熟知，公眾對TOD理念的認識和對公共交通的社會接納性有待加強.

3.4 TOD實施缺少管理主體進行統(tǒng)籌協(xié)調

TOD規(guī)劃建設涉及多個城市子系統(tǒng)，需要多個系統(tǒng)協(xié)調統(tǒng)籌才能保障其有效實施. 在中國體制下，不同的主管部門在職責分工上有所不同，TOD的實施常常因為不同責任單位間的協(xié)調問題導致實施效果不理想，例如國內城市中，軌道交通線網規(guī)劃由規(guī)劃主管部門負責，軌道交通建設由建設主管部門負責，而軌道交通站點周邊公交配套設施又由交通主管部門負責，在軌道交通站點TOD的實施中任何一環(huán)存在障礙，都會導致TOD整體效果不理想，正如重慶市6號線的曹家灣站由于其TOD建設的缺失而被媒體新聞報道為“最隱秘的輕軌站”(圖1所示). 李南慧、趙鵬軍在開展北京TOD實施的研究中，也認為TOD相關政策的實施部門間配合力度不夠，職能分散導致分頭管理，分頭執(zhí)法，政策和法律的制定在不同部門間存在利益博弈[31]. 因此，在國內的管理體制下TOD的實施缺少核心的統(tǒng)籌角色，所涉及的土地、交通、公共設施等領域的主管部門，由于職能和權限的不足難以形成良好的有機體，部門間不能合力而為，這樣促使每個部門僅會對自己管理的部分做出決斷，嚴重影響TOD的實效.

圖1 重慶市曹家灣地鐵站

4 國內TOD發(fā)展的思考及建議

4.1 深化TOD的內涵和外延

在TOD理念引入中國已有近20年、我們正在經歷私人小汽車爆發(fā)式增長的階段，同時又迎來城市軌道交通快速發(fā)展的時期，我們從大地塊、廣道路的傳統(tǒng)認識向窄馬路、密路網的精明發(fā)展思路轉變，從只注重交通設施供給的傳統(tǒng)理念向調控交通需求的供給側改革思路轉變. 我國的社會和經濟形態(tài)發(fā)生日新月異的變化，國家宏觀層面的公交都市、新型城鎮(zhèn)化、城市雙修等國家戰(zhàn)略，也在潛移默化的影響著TOD發(fā)展理念內涵和外延. 國內各大城市應基于自身城市的特征和自然本地建立自身的TOD理論體系，深化及拓展TOD的內涵和外延. 建議結合國內特征以下幾點深化認識TOD，一是深化TOD的內涵，在國外以“3D”原則為核心的TOD理念更多的強調其是一種站點開發(fā)模式，以高密度、多樣化、良好設計的用地開發(fā)優(yōu)化公共交通站點土地利用，而在中國我們還更應加強TOD是一種規(guī)劃思路、一種發(fā)展模式以及一種價值趨向的多維理解，以緊湊城市布局協(xié)調公共交通系統(tǒng)的發(fā)展模式為規(guī)劃引領、建立低碳綠色集約可持續(xù)的交通出行價值觀是國內TOD內涵的核心所在；二是拓展TOD的外延，在國內TOD概念闡述不應局限于狹義的宏觀層面的戰(zhàn)略定位或微觀層面的站點設計，而是應拓展為一種規(guī)劃設計指引體系，既包括宏觀全局角度的戰(zhàn)略部署，又包括中觀層面的工程方案優(yōu)化和控規(guī)優(yōu)化調整，還包括微觀上的精細化、一體化、人性化站點設計，形成廣義上公共交通引領城市發(fā)展格局、城市土地利用與公共交通的有機融合的定義范疇；三是擴寬TOD的視角，結合現(xiàn)階段國內“城市雙修”、“城市提升”等重大發(fā)展思路的革新，在中國TOD建設不僅要將視角聚焦于城市增量規(guī)劃下城市新區(qū)的“精明增長”，也應關注城市存量規(guī)劃背景下建成區(qū)的“城市更新”[32]，如結合軌道站點更新建成區(qū)公共空間和慢行系統(tǒng)、業(yè)態(tài)設置和文化功能等.

4.2 規(guī)范TOD的相關行業(yè)標準

建議學習國外城市TOD發(fā)展的經驗，一是各大城市按照自身特色編制各城市的《TOD實施導則》，深化國家層面TOD的理論與實踐研究，將城市自身對TOD內涵和外延的理解融入到自身城市發(fā)展戰(zhàn)略框架體系中，并將城市自身在TOD實施方面的不同需求和要求提煉為技術指南指導TOD的落地實施；二是深入理解TOD內涵及理念外延所涉及的公交站點、周邊城市土地利用、核心及次級區(qū)域、空間設計、換乘銜接、TOD社區(qū)、站點周邊可支付住房等要素，注重每個要素的規(guī)劃設計和各要素間的協(xié)調統(tǒng)籌，建議從國家或者政府層面建立國內城市《TOD評價體系規(guī)范或標準》，選定與各要素相關聯(lián)的指標，建立指標的量化體系和評定方法，對TOD的實施成效進行后評估.

4.3 健全TOD發(fā)展的配套政策

1)在規(guī)劃層面確立TOD理論的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃引領，在城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的技術方案規(guī)劃和審查中，將TOD規(guī)劃控制的引領策略作為重要的依據(jù)和標準，建立以TOD關鍵技術為核心的規(guī)劃成果審查或評價體系；同時強化城市交通影響評價對土地利用規(guī)劃的反饋作用，優(yōu)化調整公共交通站點周邊建設項目規(guī)劃許可和建設許可的審批依據(jù)，將《TOD實施導則》中的控制性指標作為站點周邊項目管理和審批的核心參數(shù)，促進規(guī)劃管理能夠充分落實TOD發(fā)展的核心思想和理念[8]；

2)在法規(guī)政策層面確立TOD的法定地位，如美國的區(qū)劃具有嚴肅的法定效應，甚至TOD方面的政策實施都是通過政府發(fā)布法定公文，保障TOD在實施階段滿足開發(fā)強度、混合用地等要求；而我國對于TOD的地位尚未上升到國家甚至城市政府層面的法定地位，難以保障TOD的建設實施有序可持續(xù)的開展下去；

3)建議完善對TOD推廣政策和激勵政策，讓城市發(fā)展中各方利益相關者尤其是最基層的居民公眾更多的了解城市與交通在發(fā)展中面臨的困境和挑戰(zhàn)，讓他們逐步認識到TOD理念的原理和優(yōu)點，在機動化出行上建立科學的符合可持續(xù)發(fā)展觀的價值選擇，倡導人們主動接受公共交通.

4.4 優(yōu)化TOD實施管理主體

目前國內TOD在實施層面沒有明確的管理主體，建設、發(fā)改、規(guī)劃、國土、交通、財政，甚至軌道公司、房地產公司等都參與其中，為了保障TOD政策設計與執(zhí)行層面的貫徹，有些城市往往是通過最高決策層進行協(xié)調，例如廣州市在政策設計中，就提出“土地綜合開發(fā)工作的政策研究、方案制訂和綜合協(xié)調應由專門的協(xié)調小組負責的，協(xié)調小組由市長擔任組長，分管副市長擔任副組長，成員單位包括政府主要職能部門”[33]，這種模式可以認為是對TOD管理主體缺失的一種補救辦法. 建議結合2018年國務院機構改革方案的實施，完善城市TOD實施及管理主體，組建TOD專門的行政主管部門，主要是從交通和土地兩大部門中將土地利用與開發(fā)、公共交通規(guī)劃與建設、站點基礎設施配套等方面的部分職能和人員進行調整組建，形成職能部門，負責TOD的前期研究和后期實施，協(xié)調TOD實施過程中各方參與者的利益沖突，制定各項保障政策，并積極探索研究行業(yè)相關規(guī)范標準，參與TOD成效評定和后評估等工作.

5 總結

經過20年的發(fā)展與探索，中國城市在TOD領域已獲得廣泛共識、取得長足進步. 從國內研究歷程來看，經歷了從TOD理念的起源和解析到TOD在中國如何發(fā)展的過程，隨著TOD理念的逐步深入，國內城市逐步對軌道交通站點的TOD實踐應用進行經驗總結分析，并嘗試開展TOD標準體系的研究. 從理論研究價值來看，TOD在中國發(fā)展的積極作用與美國遏制低密度蔓延發(fā)展的初衷有所不同，國內對于TOD的理解更多注重于TOD對城市用地布局的影響以及對城市交通方面帶來的積極作用，主要集中在優(yōu)化功能布局、促進職住平衡和提高公共交通利用效率3大方面. 由此可見，TOD概念的中國化必須置于中國發(fā)展環(huán)境和制度背景之下，結合各城市自身特征深化拓展TOD的內涵及外延，將其理論納入交通工程、交通規(guī)劃以及城市規(guī)劃、城市空間、城市提升的綜合范疇，并加強構建TOD發(fā)展的相關政策體系，組建實施管理主體，確保TOD理念在實踐應用階段能夠持續(xù)有效的推行.