論司法改革對(duì)刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的影響及對(duì)策研究
——以四川省檢察機(jī)關(guān)為例

●林紅宇 鄭粉粉/文

黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，司法改革進(jìn)入了新的歷史階段。司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵，四川省檢察機(jī)關(guān)已基本完成司法責(zé)任制改革任務(wù)，目前刑事執(zhí)行檢察部門的員額制檢察官、檢察輔助人員已基本配備到位，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中已配置刑事執(zhí)行檢察檢察官獨(dú)任制或辦案組辦案單元，設(shè)置辦案權(quán)限。全省檢察機(jī)關(guān)大部制改革正在進(jìn)行，改革后的刑事執(zhí)行檢察部門單獨(dú)設(shè)立為刑事執(zhí)行檢察部或與其他部門合并成立一個(gè)“大部”。

一、司法改革帶給刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)的新變化

四川三級(jí)院高度重視監(jiān)所檢察更名工作，截止2016年12月，四川省院、22個(gè)市分州院中21個(gè)、192個(gè)縣級(jí)院中182個(gè)均已完成了由監(jiān)所檢察部門更名為刑事執(zhí)行檢察局的工作。未更名的成都市院系大部制改革試點(diǎn)院，編制凍結(jié)。

截止目前，全省有17個(gè)檢察院已完成了大部制改革，其中16個(gè)檢察院是先由監(jiān)所檢察部門更名為刑事執(zhí)行檢察局，再進(jìn)行的大部制改革。大部制改革后保留刑事執(zhí)行檢察部的僅有兩個(gè)院，一個(gè)市級(jí)院，一個(gè)基層院；其余的均為刑事執(zhí)行檢察部門與其他部門合并成立一個(gè)新的“大部”。

從上圖可以看出，一是大部制部門的名稱并未統(tǒng)一，成立訴訟監(jiān)督部的較多，占47.1%；二是大部制部門合并的原部門并不一致，執(zhí)檢與案管、控申、民行合并的較多，占52.9%；三是完成改革的市級(jí)院只有1個(gè)，其余均為縣級(jí)院；四是大部制部門均保留了專門從事執(zhí)檢工作的員額制檢察官，縣級(jí)院的執(zhí)檢員額檢察官多為1名。

二、司法改革帶給刑事執(zhí)行檢察部門隊(duì)伍的新變化

全省設(shè)有刑事執(zhí)行檢察部門的檢察院有210個(gè)，其中入額檢察官為空白的檢察院有14個(gè)。截止2017年6月，全省實(shí)有在職刑事執(zhí)行檢察干警800名。其中，45歲以下353名，占實(shí)有人數(shù)的44.1%；46-55歲356名，占實(shí)有人數(shù)的44.5%；56歲以上的91名，占實(shí)有人數(shù)的11.4%。其中，入額檢察官341名，占實(shí)有人數(shù)43%。

全省刑事執(zhí)行檢察員額制檢察官的基本情況為：一是從年齡分布來看，30歲以下的員額制檢察官22名，31-45歲的124名，46-55歲的186名，56歲以上的9名。

從上圖可以看出，入額檢察官占同年齡段執(zhí)檢實(shí)有干警的比例較為均衡。45歲以下員額制檢察官占同年齡階段的執(zhí)檢實(shí)有干警41.4%，46-55歲員額制檢察官占同年齡階段的執(zhí)檢實(shí)有干警52.2%。

二是從性別構(gòu)成來看，男性員額制檢察官255名，女性員額制檢察官86名。

從上圖可以看出，男性員額制檢察官與女性員額制檢察官的人數(shù)比例是2.97∶1，這與全省刑事執(zhí)行檢察隊(duì)伍男女性別比例相近。

三是從學(xué)歷構(gòu)成來看，研究生學(xué)歷的員額制檢察官22名，本科的307名，大專以下的12名。

從上圖可以看出，入額檢察官的學(xué)歷層次普遍較高。這也反映了全省通過考試加考核的方式遴選出的執(zhí)檢員額制檢察官文化程度高，符合了精英化、專業(yè)化的要求。

從從事刑事執(zhí)行檢察工作時(shí)間構(gòu)成來看，從事執(zhí)檢工作1年以下（不含1年）的員額制檢察官76名，1-3年（不含3年）的63名，3-9年（不含9年）的143名，9-20年（不含20年）的48名，20年以上的11名。

從上圖可以看出，入額檢察官?gòu)氖聢?zhí)檢工作的時(shí)間普遍在9年以下，其中1年以下的占22.3%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，員額制改革后，調(diào)整到執(zhí)檢條線的市院執(zhí)檢局局長(zhǎng)有6名，縣級(jí)院執(zhí)檢部門負(fù)責(zé)人50名。

三、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)困境及因司改而激化的矛盾

（一）執(zhí)檢條線機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)期以來存在“三低一高”的問題

即對(duì)執(zhí)檢工作重視程度低；執(zhí)檢干警提拔晉升幾率低；執(zhí)檢工作職業(yè)保障待遇低；執(zhí)檢工作要求高與人少質(zhì)差的矛盾長(zhǎng)期存在。

1.對(duì)執(zhí)檢工作重視程度低。執(zhí)檢工作既非熱點(diǎn)也非重點(diǎn)，同時(shí)，執(zhí)檢部門自身工作性質(zhì)決定了其缺少亮點(diǎn)，導(dǎo)致有些院對(duì)執(zhí)檢工作重視不夠。在人員配備上，編辦的更名批復(fù)中，未明確批復(fù)部門人員編制數(shù)，由所在院安排，而有的院認(rèn)為執(zhí)檢崗位清閑，把其當(dāng)作照顧崗，安排老、病同志來養(yǎng)老休養(yǎng)；有的把其當(dāng)作發(fā)配崗，安排業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的、不遵守紀(jì)律的同志過來；有的考慮執(zhí)檢業(yè)務(wù)雜，把其當(dāng)作培訓(xùn)崗，新人進(jìn)院到執(zhí)檢實(shí)習(xí)過渡，2年后調(diào)到公訴、偵監(jiān)等部門去。在派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)上，派駐檢察室機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)緩慢，全省派駐檢察室中近2/3未實(shí)現(xiàn)定編定級(jí)，派駐檢察室與監(jiān)管單位行政級(jí)別不對(duì)等，無法達(dá)到高檢院關(guān)于同級(jí)派駐、對(duì)等監(jiān)督的要求。

2.執(zhí)檢干警提拔晉升幾率低。因?yàn)殚L(zhǎng)期派駐，脫離主干線，在執(zhí)檢條線逐級(jí)提拔機(jī)會(huì)少。輪崗主要是扶貧，省院綜合部門1人、市院內(nèi)勤2人在做精準(zhǔn)扶貧工作。與此同時(shí)，人才流失問題不斷凸顯，且增補(bǔ)困難。2012年和2015年兩屆業(yè)務(wù)競(jìng)賽，全省選派參加高檢院競(jìng)賽的4名選手已全部離開執(zhí)檢工作崗位；全省評(píng)選的20名標(biāo)兵中，有11人調(diào)整到人大和檢察院的案管、公訴、反貪、反瀆、研究室等部門工作。員額制改革后，未入額的優(yōu)秀年輕同志多選擇離開執(zhí)檢部門，進(jìn)入公訴、偵監(jiān)等部門工作或辭去公職。

3.職業(yè)保障待遇低。據(jù)調(diào)查，公車改革后，全省檢察機(jī)關(guān)保留派駐檢察專用車輛的院只有十多個(gè)，其他院派駐檢察干警采用單位車隊(duì)派車或自行解決交通問題的形式前往監(jiān)管場(chǎng)所。派駐檢察干警生活補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放的問題，高檢會(huì) 〔1992〕29號(hào)規(guī)定、高檢監(jiān)發(fā)〔2000〕第26號(hào)函和高檢發(fā)監(jiān)字〔2004〕4號(hào)通知做了明確的規(guī)定，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)大部分院是以出差補(bǔ)助的形式在發(fā)放該專業(yè)補(bǔ)助費(fèi)，而不是在計(jì)財(cái)單列的業(yè)務(wù)費(fèi)中支出。且補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，有的地方高，有的地方低，有的地方不發(fā)。派駐檢察室硬件設(shè)施、信息化建設(shè)落后，三年一屆的規(guī)范化等級(jí)評(píng)定倒逼檢察院加強(qiáng)派駐檢察室的軟硬件設(shè)施建設(shè)，但全省仍有2/3的駐獄檢察室監(jiān)控錄像儲(chǔ)存達(dá)不到15天的要求。

4.工作要求高與人少質(zhì)差的矛盾長(zhǎng)期存在。表現(xiàn)在，一是工作量大而人少。根據(jù)高檢院執(zhí)檢廳的梳理，執(zhí)檢部門的案件包括減刑假釋監(jiān)督案件、刑事執(zhí)行違法違規(guī)案件等15類，除此之外，每年2-3個(gè)的專項(xiàng)活動(dòng)，業(yè)務(wù)競(jìng)賽、規(guī)范化等級(jí)評(píng)定、巡視檢察三年一輪，每年高檢院、省院均要開展的理論調(diào)研加上今年新增的駐檢室對(duì)非法證據(jù)的核查，這些工作全部都要開展，都要開展好，那么人員配備必需到位。然而全省存在“一人局”、“0人入額局”，如宜賓有3個(gè)基層院只有一個(gè)執(zhí)檢干警，根本無法實(shí)現(xiàn)年均兩千余件案件的同步規(guī)范辦理，無法確保對(duì)“墻內(nèi)”、“墻外”刑事執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督的全覆蓋。二是綜合素質(zhì)要求高而干警素質(zhì)參差不齊。統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、減假暫網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺(tái)、社區(qū)矯正信息共享平臺(tái)要求執(zhí)檢干警必須具有較高的信息技術(shù)水平；專項(xiàng)活動(dòng)、日常檢察工作要求執(zhí)檢干警必須具有較高的文稿寫作功底和熟練的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)水平；業(yè)務(wù)競(jìng)賽、規(guī)范化等級(jí)評(píng)定、巡視檢察要求執(zhí)檢干警必須熟知涉及刑事執(zhí)行檢察的法律法規(guī)政策。然而，全省執(zhí)檢條線普遍存在年齡大、學(xué)歷低和本領(lǐng)恐慌的問題。廣元全市刑事執(zhí)行檢察干警平均年齡50歲，達(dá)州市院13名刑事執(zhí)行檢察干警平均年齡52.3歲，眉山市院8名刑事執(zhí)行檢察干警平均年齡52歲。部分老同志不愿意操作計(jì)算機(jī)，不愿意學(xué)習(xí)新業(yè)務(wù)知識(shí)，存在本領(lǐng)恐慌問題。

（二）司法改革帶給刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍結(jié)構(gòu)新的變化

即解決了上述的一些突出問題，如不適應(yīng)執(zhí)檢工作的同志被調(diào)整到其他部門，其他部門入額同志加入執(zhí)檢條線，執(zhí)檢隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)。整體素質(zhì)發(fā)生了較大的改變。但也激化了一些矛盾。

1.忙閑不均的問題更加嚴(yán)重。雖然有辦案團(tuán)隊(duì)，但人數(shù)的增加不等于辦案力量的增加，辦案責(zé)任制的緊箍咒，使得檢察官助理不愿意獨(dú)立承辦案件，員額制檢察官辦案壓力劇增。入了額的老資歷有的只辦案，原來負(fù)責(zé)的工作都交給年輕人，沒入額的老資歷以沒入額為由，既不辦案也不辦事，大量的工作由留在執(zhí)檢部門的年輕干警承擔(dān)，工作量激增，提拔晉升機(jī)會(huì)少，績(jī)效工資相同甚至更少，矛盾進(jìn)一步激化。

2.地區(qū)差異越發(fā)明顯。部分地區(qū)執(zhí)檢干警全部調(diào)整，工作交接沒有做好，導(dǎo)致該地區(qū)的執(zhí)檢工作全面下滑；部分地區(qū)執(zhí)檢局局長(zhǎng)剛到位，執(zhí)檢工作繁雜，各項(xiàng)工作需要牽頭抓總，局里同志配合不到位，會(huì)影響該地區(qū)工作開展；部分地區(qū)開展大部制改革，執(zhí)檢干警的精力要被牽扯一部分，大部制改革后，既要做執(zhí)檢工作，又要做大部制部門負(fù)責(zé)的其他工作，難免顧此失彼。

3.基層員額配備仍不足，影響執(zhí)法辦案。此次司法改革遴選員額檢察官是按現(xiàn)有編制的36%來確定，與案件多少無關(guān)。而國(guó)家的行政編制政策以國(guó)土面積為準(zhǔn)。施行不與辦案量掛鉤的簡(jiǎn)單地以編制為標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的員額制，加劇了“案多人少”的矛盾。市府所在地的基層院面積小，人口密度大，社區(qū)矯正檢察工作量大；有看守所的縣，基層院既要派駐看守所，又要開展社區(qū)矯正檢察、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督等工作。全省執(zhí)檢系統(tǒng)入額檢察官共341名，除去省院10名以及市級(jí)院（包括派出院）115名員額，每個(gè)基層刑事執(zhí)行檢察部門平均僅有1.12名入額檢察官。按照新刑訴法和刑訴規(guī)則，刑事執(zhí)行檢察共有11項(xiàng)職責(zé)，其中僅派駐檢察職能就需要1名專門檢察官負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在的員額配比導(dǎo)致除派駐監(jiān)管場(chǎng)所以外的執(zhí)檢業(yè)務(wù)沒有專門的檢察官負(fù)責(zé)，而檢察官助理又不能獨(dú)立執(zhí)法，影響了業(yè)務(wù)開展。而且現(xiàn)在全省尚有14個(gè)基層院沒有配備專門的刑事執(zhí)行檢察官。

四、有關(guān)加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察部門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的若干建議

（一）加大員額配比，配足輔助人員，解決事多人少矛盾

各級(jí)院在司改中應(yīng)充分考慮刑事執(zhí)行檢察職能范圍廣、各項(xiàng)職能之間互不交叉的特點(diǎn)，科學(xué)測(cè)算刑事執(zhí)行檢察工作量，并按照業(yè)務(wù)量科學(xué)配備員額檢察官，保證刑事執(zhí)行檢察專業(yè)性?；鶎釉涸诖蟛恐聘母锖螅軉为?dú)保留刑事執(zhí)行檢察部的較少，但在新成立的大部中，應(yīng)至少有2名專司刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)的員額檢察官，其中1名專門負(fù)責(zé)派駐檢察工作?；鶎訖z察院應(yīng)按照員額檢察官、檢察官助理、書記員1：1：1的比例配備刑事執(zhí)行檢察辦案組。充分利用空缺政法專項(xiàng)編制，多渠道引進(jìn)優(yōu)秀人才，也可以通過政府購(gòu)買服務(wù)形式配足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前全省有17個(gè)院以購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式為執(zhí)檢部門配備臨聘人員，其中宜賓市院配置5名臨聘人員在派駐檢察崗位上；另有26個(gè)院安排干警兼職做刑事執(zhí)行檢察工作。輔助人員的配齊配強(qiáng)，可以使員額制檢察官擺脫各種事務(wù)性工作，專職辦案，極大地提高辦案效率。

（二）理順關(guān)系，確保各司其職，解決忙閑不均問題

目前，四川的司改只是明確了檢察官員額制度、檢察官權(quán)力清單，檢察輔助人員的職權(quán)范圍、任職條件等配套制度還在研究摸索中。這就導(dǎo)致了辦案組中未配置檢察官助理、書記員，或雖然配備，但未明確其具體工作職責(zé)，檢察官事必躬親，檢察輔助人員無案可辦。各級(jí)院應(yīng)明確員額檢察官、檢察官助理、書記員的工作職責(zé)，并使之各司其職，解決忙閑不均問題。建議參照“英美國(guó)家一般將法官助理定位為法官的智力助手，負(fù)責(zé)草擬裁判文書及進(jìn)行法律研究、提出法律意見等智力型事項(xiàng)，而將書記員定位為法官的事務(wù)助手，負(fù)責(zé)處理程序性、重復(fù)性的事物型事項(xiàng)?！焙团_(tái)灣地區(qū)《法院組織法》關(guān)于檢察官、檢察事務(wù)官和觀護(hù)人、法醫(yī)師、書記官等在內(nèi)的輔助人員法律定位的規(guī)定，明確檢察官助理負(fù)責(zé)草擬除重大疑難復(fù)雜案件外的其他案件的審查報(bào)告，提出意見及按照檢察官的要求開展調(diào)查核實(shí)；書記員負(fù)責(zé)錄入案件檔案，填寫受理案件登記表等程序性、重復(fù)性的事務(wù)工作。在績(jī)效考核時(shí)，由檢察官負(fù)責(zé)對(duì)所辦案件中檢察官、檢察官助理、書記員工作量的考核，辦案量多少與年終績(jī)效直接掛鉤。同時(shí)，引入對(duì)非案件業(yè)務(wù)工作的考核，對(duì)非辦案任務(wù)完成情況的考核也與年終績(jī)效直接掛鉤。

（三）改進(jìn)人才培養(yǎng)機(jī)制，增強(qiáng)干警職業(yè)榮譽(yù)感

1.要建立與人員分類管理相適應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制。采取專業(yè)導(dǎo)向和分類培養(yǎng)相結(jié)合的方式，針對(duì)員額檢察官，開展提升檢察官辦案能力的培訓(xùn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力優(yōu)勢(shì)與崗位要求相匹配，爭(zhēng)取辦精品案，辦出經(jīng)驗(yàn)，提升效率。針對(duì)輔助人員，應(yīng)側(cè)重協(xié)助辦案能力的培養(yǎng)，規(guī)范工作流程。

2.要營(yíng)造愛才惜才的選人用人氛圍。通過刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)競(jìng)賽等形式選拔出本條線優(yōu)秀業(yè)務(wù)人才、建議院黨組優(yōu)先提拔使用；通過向全省通報(bào)、向院黨組寫表?yè)P(yáng)信等形式表?yè)P(yáng)規(guī)范化等級(jí)評(píng)定、交付執(zhí)行專項(xiàng)活動(dòng)、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行檢察等單項(xiàng)工作做的好的刑事執(zhí)行檢察局，增強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察干警的崗位榮譽(yù)感。

3.要堅(jiān)持推進(jìn)派駐檢察干警的交流輪換工作。建議市縣兩級(jí)院建立派駐檢察干警定期輪換制度，明確輪換期限，要讓派駐檢察干警能走出去，其他檢察干警能走進(jìn)來。在交流輪換中，應(yīng)注重工作的連續(xù)性，充分發(fā)揮派駐檢察監(jiān)督的作用。