檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況實(shí)證研究

●劉開(kāi)俊 張 源/文

一、甘肅省檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的特點(diǎn)

一是行政公益訴訟占比較大。數(shù)據(jù)顯示，甘肅檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件，無(wú)論是案件線索、訴前程序還是提起訴訟的數(shù)量，一個(gè)突出特點(diǎn)就是行政公益訴訟占了絕大多數(shù)。這一特點(diǎn)契合了檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)依法對(duì)行政公權(quán)力行使法律監(jiān)督的職能，也對(duì)規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政，限定公權(quán)力邊界發(fā)揮了重要作用。

二是大多數(shù)案件通過(guò)訴前程序辦結(jié)。通過(guò)訴前程序處理的案件占比為87.98%，實(shí)踐中大多數(shù)公益案件都通過(guò)檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法或者依法履行職責(zé)的訴前程序得到妥善解決。

三是資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)階段公益訴訟重點(diǎn)。從相關(guān)數(shù)據(jù)看，資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公共利益遭破壞的重災(zāi)區(qū)，當(dāng)然成為公益訴訟的目標(biāo)重點(diǎn)。究其原因，是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，一些地方片面追求GDP，忽視了資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資源環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，已經(jīng)到了不得不治的地步。

四是公益訴訟案件勝訴率較高。公益訴訟開(kāi)展以來(lái)，甘肅省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟案件105件，人民法院審結(jié)70件，正在審理的35件。在已經(jīng)審結(jié)的70件中，除1件因行政機(jī)關(guān)整改到位檢察機(jī)關(guān)撤訴外，法院判決69件，全部支持了檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求。

二、公益訴訟試點(diǎn)的階段性成效與面臨的難題

（一）階段性成效

1.有效維護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。對(duì)國(guó)家利益、公共利益和公民合法權(quán)利的保障，始終是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目標(biāo)追求和價(jià)值體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，本身就具有維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的天然使命。從甘肅省公益訴訟情況來(lái)看，這一目標(biāo)得到了很好的實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促作用。公益訴訟使檢察法律監(jiān)督“對(duì)公不對(duì)私”的屬性在監(jiān)督公權(quán)力方面，尤其對(duì)行政執(zhí)法方面表現(xiàn)的尤為突出。通過(guò)公益訴訟這種特殊監(jiān)督方式，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，有效促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)的法治思維和依法行政的進(jìn)程，加快了法治政府建設(shè)的步伐。甘肅檢察機(jī)關(guān)在督促依法行政方面，不僅糾正個(gè)案中的違法違紀(jì)行為，還督促政府有關(guān)部門積極作為，主動(dòng)糾正帶有共性的其它問(wèn)題，有效避免了同類問(wèn)題再發(fā)生。

3.拓展了檢察監(jiān)督職能。公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)新性運(yùn)用，拓展了檢察監(jiān)督職能，擴(kuò)大了傳統(tǒng)監(jiān)督權(quán)的范圍。檢察機(jī)關(guān)作為中立的司法機(jī)構(gòu)，將注意力聚焦到與人民群眾生活息息相關(guān)的公共領(lǐng)域，糾正行政違法行為，督促政府依法執(zhí)政，不僅擴(kuò)展了檢察監(jiān)督手段，更彰顯了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和影響力。

（二）面臨的困難及原因

1.線索來(lái)源單一，轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）第28條將公益訴訟案件線索嚴(yán)格限定在“履行職責(zé)”過(guò)程中，并對(duì)“履行職責(zé)”進(jìn)行了限定，即“人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察，訴訟監(jiān)督等職責(zé)”。由檢察機(jī)關(guān)民行部門在履行職責(zé)中自行發(fā)現(xiàn)，或者由檢察內(nèi)部其它部門移交（此種情況極少），線索來(lái)源渠道過(guò)于單一。單純依靠民行部門的力量，囿于人力和精力，顯然不可能及時(shí)有效的掌握相關(guān)信息。單渠道來(lái)源不利于案件線索的及時(shí)發(fā)現(xiàn)。檢察內(nèi)部其它部門對(duì)公益訴訟的范圍、種類等缺乏明確的認(rèn)識(shí)，難免導(dǎo)致案件線索被遺漏。加之檢察自偵部門轉(zhuǎn)隸，使得案件來(lái)源管道變得愈加窄小。實(shí)踐中，對(duì)于來(lái)自媒體監(jiān)督、群眾檢舉等線索，是否屬于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)，認(rèn)識(shí)不一，致使出現(xiàn)“同案不同果”的處理方式，影響了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨的主要問(wèn)題，并非管得太多太寬，而是很多檢察機(jī)關(guān)對(duì)這項(xiàng)工作存在畏難情緒，或者囿于自身執(zhí)法資源等方面的限制，缺乏積極性。

2.受案范圍狹窄，難以充分釋放公益訴訟功能。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作決定》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》），試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展公益訴訟的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）和《實(shí)施辦法》中進(jìn)一步對(duì)公益訴訟的范圍進(jìn)行了限縮，將行政公益訴訟限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓三個(gè)領(lǐng)域，民事公益訴訟限定在污染環(huán)境、食品藥品安全兩個(gè)領(lǐng)域。2017年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政訴訟法》則將檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的范圍界定在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，《民事訴訟法》則將檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的范圍界定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域。

3.訴前程序銜接訴訟程序缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。訴前程序作為公益訴訟的前置程序，在民事公益訴訟中可以激發(fā)相關(guān)組織參與社會(huì)管理的積極性，在行政公益訴訟中可以督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職，依法執(zhí)政，有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和主動(dòng)性，行政機(jī)關(guān)的自我控制是民主和法治的重要支撐之一。實(shí)踐中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，都能采取行之有效的措施，積極處理相關(guān)問(wèn)題，但是，訴前程序并不能包治百病，一些案件仍然需要訴諸法律。因此，如何確定行政機(jī)關(guān)是否盡到法定職責(zé)任往往成為是否啟動(dòng)訴訟程序的關(guān)鍵問(wèn)題，也是公益訴訟控辯雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)所在。

4.舉證責(zé)任不明。對(duì)于民事公益訴訟，舉證責(zé)任的分配并沒(méi)有太大爭(zhēng)議，主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該依照《民事訴訟法》執(zhí)行，但對(duì)行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，卻眾說(shuō)紛壇。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟就其本質(zhì)而言仍然屬于行政訴訟的范疇，所以舉證責(zé)任也應(yīng)該依照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，即“舉證責(zé)任倒置”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)權(quán)責(zé)相對(duì)應(yīng)的原則，應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)更多的責(zé)任，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)相較于行政機(jī)關(guān)而言擁有更多的調(diào)查取證權(quán)利；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物上都有一定的優(yōu)勢(shì)，可以和行政機(jī)關(guān)相抗衡，所以應(yīng)當(dāng)采取“平均主義”原則，即“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”；第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)合理分配檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，如果讓檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)過(guò)重的舉證責(zé)任，顯然會(huì)挫傷檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的積極性，所以應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)初始的證明責(zé)任，行政機(jī)關(guān)仍然承擔(dān)證明自己行政行為合法性的責(zé)任。《實(shí)施辦法》對(duì)行政公益訴訟的舉證責(zé)任亦不明確，已經(jīng)影響到案件辦理，一些案件因不能取得關(guān)鍵證據(jù)而流產(chǎn)。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的完善路徑

（一）多舉措并舉解決案件來(lái)源問(wèn)題

1.深入現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。民行部門要根據(jù)司法體制改革的“親歷性”要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和工作方式，發(fā)揚(yáng)不怕苦不怕累的精神，通過(guò)深入環(huán)境、生態(tài)保護(hù)區(qū)，資源開(kāi)采作業(yè)區(qū)、垃圾堆放處理區(qū)等與國(guó)家利益、公共利益密切相關(guān)的重點(diǎn)區(qū)域和與民生相關(guān)的行業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，現(xiàn)場(chǎng)排查，直接從源頭發(fā)現(xiàn)案件線索。

2.強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)作機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)設(shè)部門之間的溝通協(xié)作、線索移送，內(nèi)設(shè)部門履職中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索和行政機(jī)關(guān)違法行為線索，統(tǒng)一向民行部門移送，由民行部門辦理，形成以民行部門為主導(dǎo)，相關(guān)部門積極配合的工作格局。

3.搭建內(nèi)外協(xié)作平臺(tái)。一是隨著國(guó)家各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的成立和工作開(kāi)展，監(jiān)察機(jī)關(guān)將會(huì)成為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件線索來(lái)源的重要渠道，應(yīng)在進(jìn)一步厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)或者以聯(lián)合發(fā)文的形式，在建立監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)案件辦理銜接機(jī)制的同時(shí)，明確公益訴訟線索移送與反饋、聯(lián)合執(zhí)法檢查、信息資源共享等，將是解決檢察機(jī)關(guān)線索來(lái)源渠道單一的重要途徑。二是積極與地方政府、國(guó)土部門、環(huán)保部門溝通交流，就信息共享、線索移送、技術(shù)咨詢等方面建立協(xié)作機(jī)制，了解其在執(zhí)法過(guò)程中的難題所在，加強(qiáng)與環(huán)保公益組織的溝通交流，拓展線索來(lái)源，形成良性互動(dòng)。

（二）擴(kuò)大案件范圍

從實(shí)踐案例來(lái)看，當(dāng)前對(duì)公共利益的保護(hù)范圍過(guò)于狹窄，還不能滿足人民群眾對(duì)公共利益保護(hù)的期待。誠(chéng)然，現(xiàn)階段無(wú)論理論界還是實(shí)務(wù)界均對(duì)“公共利益”的界定說(shuō)法不一，其概念也具有高度概括性和模糊性，很難對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，但我們完全可以對(duì)其特性進(jìn)行歸納，描述出一個(gè)大概的范圍。檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過(guò)程中，亦可以在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上對(duì)案件范圍做進(jìn)一步擴(kuò)展。

當(dāng)前，就公益訴訟案件的類型來(lái)看，顯然存在著一部分損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案件未被納入到公益訴訟的范圍當(dāng)中。這就涉及到相關(guān)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件范圍中“等”的理解，是“等內(nèi)等”還是“等外等”？筆者認(rèn)為，這里的“等”是“等外等”，在選擇立法安排模式后，還應(yīng)適度擴(kuò)大公益訴訟的范圍。其依據(jù)在于我國(guó)《憲法》中對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位。在民事公益訴訟中，可以將詆毀英雄烈士名譽(yù)權(quán)案、文物保護(hù)案納入進(jìn)來(lái)。在行政公益訴訟中，可以考慮將一些社會(huì)高度關(guān)注，百姓反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域囊括進(jìn)來(lái)，例如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，在現(xiàn)實(shí)生活中也時(shí)常發(fā)生侵害廣大人民群眾利益的事件，將違法使用政府財(cái)政資金、對(duì)公共設(shè)施造成損害的行為、在城市規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域的違法審批事項(xiàng)導(dǎo)致公共利益受損的行為納入到行政公益訴訟的范圍。

（三）正確把握訴訟類型，確立附帶訴訟制度

在既符合民事公益訴訟又符合行政公益訴訟類型的案件中，通常有兩種行為發(fā)生：一是違法者直接侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益；二是行政機(jī)關(guān)怠于履職，放任侵害結(jié)果的發(fā)生。這種情況，選擇提起行政公益訴訟，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為起到一定的督促作用，對(duì)以上兩組法律關(guān)系進(jìn)行矯正。但是，在提起行政公益訴訟之前，由于要通過(guò)發(fā)送檢察建議的方式履行訴前程序，這一過(guò)程會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間和精力，且相對(duì)而言在公益的維護(hù)上起到的是間接作用。而選擇民事公益訴訟，直接以侵權(quán)者為訴訟對(duì)象，相對(duì)來(lái)說(shuō)更具有直接性，效率也較之行政公益訴訟有所提升。但民事公益訴訟并不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行矯正，亦存在一定缺陷。所以，要根據(jù)案件的具體情況，選擇提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，厘清訴訟類型，最大程度發(fā)揮公益訴訟作用。需要特別指出的是，此種情況可借鑒刑事附帶民事的訴訟模式，采取行政公益訴訟附帶民事公益訴訟提起訴訟是不錯(cuò)的兩全選擇，最高人民檢察院在指導(dǎo)性案例中亦有所涉獵，建議在公益訴訟立法中予以明確。

（四）完善訴前程序與訴中程序的銜接標(biāo)準(zhǔn)

從甘肅省公益訴訟開(kāi)展情況來(lái)看，訴前程序在提高檢察監(jiān)督效力，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)職能作用，有效節(jié)約司法資源方面，起到了舉足輕重的作用。對(duì)于訴前程序與訴中程序的銜接問(wèn)題，在實(shí)踐中，則需要區(qū)分不同情形，制定不同標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的進(jìn)行認(rèn)定。最高人民檢察院公布的第八批指導(dǎo)性案例中，提出了“行政相對(duì)人違法行為是否停止”這一標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性。筆者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則，實(shí)踐中的情況要復(fù)雜的多。甘肅公益訴訟案件中，出現(xiàn)了如下不同標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定：一是行政機(jī)關(guān)窮盡了執(zhí)法措施；二是整改目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；三是停止侵害并開(kāi)始恢復(fù)。最高人民檢察院如能對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步類化，實(shí)踐中的可操作性則會(huì)更強(qiáng)。