分權(quán)背景下的中國(guó)政府垂直管理研究

顧 蕾，張衛(wèi)東

（華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210）

一、垂直管理的概念

根據(jù)國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)的《主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作人員編制規(guī)定》，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)間隸屬關(guān)系包括三種類型：一是“分級(jí)管理”，只接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)管理；二是“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，同時(shí)受國(guó)務(wù)院或上級(jí)主管部門和本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)管理；三是“垂直管理型”，即作為中央或上級(jí)主管部門的派出機(jī)構(gòu)，不受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)管理[1]。

圖1 垂直管理模式

垂直管理又稱部門垂直管理，或中央垂直管理，見圖1所示。一般是指中央政府部門在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)，從上到下實(shí)行統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家行政部門，從中央到地方自成一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，不列入地方政府的組織管理序列，在履行職能上也不受到地方行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。具體到垂直管理型機(jī)構(gòu)，主要分為中央垂直管理和省級(jí)垂直管理，實(shí)踐中以前者為主。

部門垂直管理的主要特征是：（1）實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方權(quán)限的上收，地方垂直管理部門屬于中央政府組織的一部分，雖然分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)辦公地設(shè)在地方，但其人事編制、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)、等都由中央部門直接統(tǒng)籌管理；（2）垂直管理部門的設(shè)置范圍廣泛，可以跨層級(jí)、跨行政區(qū)域、跨地區(qū)設(shè)立；（3）兼具執(zhí)行中央政策和監(jiān)督地方的作用；（4）管理層級(jí)形式靈活多樣，可設(shè)一個(gè)層級(jí)，也可設(shè)多個(gè)層級(jí)。

部門垂直管理分為實(shí)體性和督辦性兩種模式。一般而言，實(shí)體性垂直管理模式適用于中央政府的專管業(yè)務(wù)，如國(guó)防外交、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、交通運(yùn)輸?shù)仁聞?wù)，需要組成獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)，中央決策，垂直機(jī)構(gòu)執(zhí)行，地方政府不設(shè)同類機(jī)構(gòu)，實(shí)行“一竿子到底”的管理模式。這種模式又分為兩種具體的組織形式：一是全部門垂直管理，即所有部門自上而下全部實(shí)行垂直管理，如海關(guān)、人民銀行、證監(jiān)會(huì)等；另一種是分部門垂直管理，就是整體部門仍然實(shí)行原有的組織領(lǐng)導(dǎo)形式，單獨(dú)把部門中的某項(xiàng)關(guān)鍵事務(wù)實(shí)行垂直管理，例如出入境檢查系統(tǒng)隸屬于公安部，實(shí)行垂直管理，而整個(gè)公安各部門之間仍保原有領(lǐng)導(dǎo)體制。督辦性的垂直管理模式主要起到監(jiān)督執(zhí)法的功能，中央層級(jí)一般通過(guò)特派專員或派出進(jìn)駐機(jī)構(gòu)等方式來(lái)對(duì)地方政府行為進(jìn)行監(jiān)管。這種模式適用于中央和地方只能容易發(fā)生交叉點(diǎn)的共有業(yè)務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、審計(jì)、監(jiān)察等領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)行的部門垂直管理體制中，以實(shí)體性為主[2]。

二、中國(guó)政府垂直管理的概況

改革開放之后，尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，中央與地方的關(guān)系不斷變化，行政權(quán)限、政府職能也隨之發(fā)生變革。為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需要，我國(guó)開始實(shí)行政府部門垂直管理制度，中央首先在國(guó)稅、海關(guān)、海事、糧食儲(chǔ)備管理等涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要部門實(shí)行垂直管理，近年來(lái)進(jìn)一步擴(kuò)展垂直管理的范圍，對(duì)地稅、工商行政管理、藥品監(jiān)督等實(shí)行省以下垂直管理，體現(xiàn)了中央集權(quán)的增強(qiáng)趨勢(shì)[3]。目前我國(guó)己有30個(gè)中央部門、5個(gè)省級(jí)部門實(shí)行或探索實(shí)行部門垂直管理體制（數(shù)據(jù)截止至 2016年底），我國(guó)己進(jìn)入了一個(gè)“中央強(qiáng)調(diào)管理、規(guī)則與控制的時(shí)代”[4]。詳見表1和表2。

表1 中央垂直管理部門設(shè)立概況

（續(xù)表1）

表2 省以下垂直管理部門設(shè)立概況

由表1和表2可以看出，部門垂直化的進(jìn)程呈現(xiàn)出了三個(gè)不同的階段。第一階段，1980年至1990年，主要針對(duì)的是“文革”時(shí)期遭到破壞的行政管理結(jié)構(gòu)，可以被看做是我國(guó)垂直管理體質(zhì)的恢復(fù)階段[5]。第二階段，1998年垂直管理部門的數(shù)量增長(zhǎng)出現(xiàn)了明顯的高潮。尤其值得注意的是，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、人民銀行的垂直管理改革，使地方的金融權(quán)限全部上收至中央。這不僅是改革開放以來(lái)中央政府對(duì)金融行業(yè)大力進(jìn)行集權(quán)改革的政策延續(xù)，更是依據(jù)國(guó)際環(huán)境變化，對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)的快速回應(yīng)和調(diào)整。第三階段，在實(shí)行省以下垂直管理的五個(gè)部門中，其中三部門的變革都發(fā)生在最近兩年間，并且有更多的部門在醞釀或者嘗試進(jìn)行改革，可見隨著部門垂直管理改革的推進(jìn)，中央更傾向于進(jìn)行省以下部門的內(nèi)部調(diào)整，且層級(jí)較多，職能的劃分更為細(xì)致和有針對(duì)性。

我們可以看出，部門垂直管理作為一種集權(quán)的模式，中央在對(duì)權(quán)力的領(lǐng)域選擇是審過(guò)深思熟慮的。主要體現(xiàn)在什么時(shí)間對(duì)哪些部門進(jìn)行垂直管理，以及對(duì)該領(lǐng)域?qū)嵭心姆N類型的管理模式。在實(shí)際操作中，有一些部門，如工商管理、食品藥品監(jiān)督管理局等，出現(xiàn)了實(shí)行一段時(shí)間的垂直管理以后，又再次做出調(diào)整改為分級(jí)管理的情況。盡管如此，部門垂直管理改革所涉及范圍還是十分具有廣泛性[6]。

三、優(yōu)越性及不足之處

（一）垂直管理體制的優(yōu)越性

1. 增強(qiáng)中央集權(quán)，強(qiáng)化中央權(quán)威

中央在某些領(lǐng)域?qū)嵭胁块T垂直管理，將地方權(quán)力上收，有效地遏制了地方主義膨脹，強(qiáng)化了中央權(quán)威，保證國(guó)家穩(wěn)定，有益于國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管和控制。

2. 保證政令暢通，提高行政效能

垂直管理部門實(shí)行自上而下“一竿子”管理，在人事、財(cái)政、政策執(zhí)行等方面相對(duì)獨(dú)立，不受地方政府的制約和干擾，能夠充分保障中央政令暢通，優(yōu)化信息傳輸渠道，更好地推動(dòng)政府行政效能的提高。

3. 保證權(quán)責(zé)一致，推進(jìn)依法行政

實(shí)行垂直管理的部門按照權(quán)責(zé)一致的原則組織活動(dòng)，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)將由內(nèi)部清查和追責(zé)，避免了分級(jí)管理中監(jiān)管部門和地方政府相互推諉的情況，有利于明確權(quán)責(zé)定位，規(guī)范約束機(jī)制，推進(jìn)依法行政。

4. 促進(jìn)區(qū)域協(xié)作，優(yōu)化資源配置

垂直管理模式的實(shí)施，尤其是跨地區(qū)、跨區(qū)域垂直管理部門的建立，打破了地域或行政區(qū)劃的界限，有利于整合資源，降低交易成本，促進(jìn)地區(qū)間的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）現(xiàn)行政策下的弊端

1. 容易引發(fā)部門間的矛盾

垂直管理部門直接接受上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)，雖然分支結(jié)構(gòu)駐派在地方，但其人事、財(cái)政等權(quán)力不受地方政府干預(yù)，相對(duì)獨(dú)立的垂直部門容易形成權(quán)力壟斷的“部門行政”，過(guò)分強(qiáng)調(diào)本部門利益，而造成“權(quán)力部門化，部門利益化，利益合法化”的權(quán)力怪圈。與地方職能部門相比，垂直管理部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算多、編制規(guī)格高、福利待遇好，易在公務(wù)員隊(duì)伍中產(chǎn)生不公平感，引發(fā)矛盾。

2. 影響地方積極性發(fā)揮

隨著越來(lái)越多的政府部門實(shí)行垂直管理，特別是實(shí)體性垂直管理，弱化了地方政府管理的權(quán)限，某些權(quán)力被抽空，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)了“看得見但無(wú)權(quán)管”的現(xiàn)象，影響了地方的積極性。而對(duì)于一些中央與地方存在的交叉的事務(wù)，容易出現(xiàn)兩方推諉的情況[7]。

3. 政策的制定不符合地方發(fā)展需要

垂直管理部門由中央行政管理部門直接設(shè)立，執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的政策，有時(shí)不能做到完全從地方實(shí)際出發(fā)，在實(shí)際推行中容易產(chǎn)生諸多問(wèn)題。而地方政府雖然對(duì)本地的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r了解比較充分，卻沒(méi)有制定和執(zhí)行政策的權(quán)利。

4. 直管部門內(nèi)部容易滋生腐敗

實(shí)行垂直管理的部門可以排除地方政府的干預(yù)，同時(shí)也弱化了地方政府的監(jiān)督職能[8]。同時(shí)，由于有些地區(qū)遠(yuǎn)離中央，派駐機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管不足。在相對(duì)封閉的直管部門，官員的行為缺乏強(qiáng)有力的內(nèi)外部監(jiān)督，權(quán)力的運(yùn)行得不到有效的約束和限制，尋租行為容易滋生腐敗。

四、分權(quán)背景下實(shí)行政府垂直管理的必要性

垂直管理為我國(guó)的選擇性集權(quán)道路做出了探索，它本質(zhì)上具有強(qiáng)化中央集權(quán)的作用，通過(guò)憲法和法律明確規(guī)定了中央政府和地方政府的權(quán)力和責(zé)任，使其各自在法定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)活動(dòng)，達(dá)到中央選擇性地集權(quán)與地方有限度地自治相結(jié)合[9]。它能夠保障中央的政令暢通，增強(qiáng)地方對(duì)中央的行政回應(yīng)性；切實(shí)加強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力，使地方保護(hù)主義得到一定程度的遏制；能夠保證國(guó)家整體利益、最大限度的實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。但這一管理機(jī)制不能有效排除地方保護(hù)主義的干擾，容易出現(xiàn)各自為政或惡性競(jìng)爭(zhēng)，還有可能私下形成利益同謀[10]。由于缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，沒(méi)有形成有效的規(guī)范體制，中央和地方容易發(fā)生權(quán)力摩擦。

五、對(duì)未來(lái)的思考

基于以上分析，本文就未來(lái)政策的規(guī)劃實(shí)行提出了以下幾點(diǎn)建議：

1. 根據(jù)我國(guó)實(shí)際需要來(lái)調(diào)整權(quán)限分配，平衡中央與地方之間的關(guān)系

從人民和民族的利益出發(fā)，實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，這是由我國(guó)的社會(huì)歷史、政治經(jīng)濟(jì)、文化等多種客觀因素所決定的，符合我國(guó)的基本國(guó)情。權(quán)力的配置符合國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，才能有實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一、穩(wěn)定和發(fā)展。我國(guó)地域廣闊，人口眾多，實(shí)行“一個(gè)國(guó)家，兩種制度”，地方政權(quán)包括 32個(gè)省級(jí)行政單位，這種復(fù)雜的國(guó)情導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展的不平衡性，不同層級(jí)的地方政府的情況、特點(diǎn)和問(wèn)題也不相同，因此，權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要充分考慮我國(guó)“超大國(guó)家”的國(guó)情[11]。

2. 正確處理好中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展

隨著改革的推進(jìn)，中央與地方之間的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為合作，中央政府與地方政府、地方各政府之間開始尋求共同利益，要在適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和民主政治制度的基礎(chǔ)上合理把握集權(quán)與分權(quán)的尺度，優(yōu)化政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。需要充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，給地方更大的自主決策權(quán)利，充分激發(fā)各市場(chǎng)主體的積極性，充分調(diào)動(dòng)廣大干部和群眾積極性。

3. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[12]

全面深化改革涉及到一個(gè)巨大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多個(gè)層面進(jìn)行改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅僅是選擇上收和下放權(quán)力，還要?jiǎng)?chuàng)新和改善政府管理方式，提高政府效能，建立起一個(gè)互相作用、互相適應(yīng)的新型現(xiàn)代化政府行政權(quán)力體系。一是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，鞏固經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)立新的發(fā)展動(dòng)能；二是深化結(jié)構(gòu)性改革，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，明確政府職能，厘定權(quán)責(zé)邊界，使上層建筑與下層經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)；三是堅(jiān)持好社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，引入市場(chǎng)機(jī)制，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整改革中的作用；四是深化改革開放，推進(jìn)更高水平的對(duì)外開放，在適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)變化的過(guò)程中趨利避害，在合作共贏中拓展發(fā)展空間。

4. 建立健全權(quán)責(zé)清單制度，逐步公開政府的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程

堅(jiān)持政務(wù)公開的原則，既包括決策、立法、執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程，又包括政務(wù)工作中的相關(guān)靜態(tài)信息。政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，實(shí)行事前、事中、事后的動(dòng)態(tài)公開，有利于防止公權(quán)力偏私和尋租行為出現(xiàn)，權(quán)責(zé)清單使權(quán)力有了一個(gè)明確的界定和規(guī)范，使國(guó)家行政權(quán)力運(yùn)行更加透明，有利于保障社會(huì)公平正義，增強(qiáng)政府的公信力。

5. 注重公民和社會(huì)組織參與，達(dá)到共同治理的良好效果

現(xiàn)代化民主協(xié)商制度要求充分公開政府決策行為，確實(shí)保障廣大公民知曉和參與決策的權(quán)力。人民有效地參與政府決策、立法、執(zhí)法等有關(guān)事項(xiàng)，全社會(huì)廣泛展開協(xié)商、討論、辯論，有利于中央聽取和了解社會(huì)公眾的意見，更好地發(fā)揮各主體的積極作用，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。

6. 建立科學(xué)監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管體系，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

我國(guó)在推進(jìn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)深化改革的工作中，應(yīng)依靠嚴(yán)明的紀(jì)律和有效的監(jiān)督。決不允許上有政策、下有對(duì)策。改革事項(xiàng)做到公開透明，切實(shí)接受輿論和社會(huì)各界的監(jiān)督，不僅要做好自查自糾，還要完善上級(jí)督查和同級(jí)互查機(jī)制。對(duì)于成效明顯的地方要予以表彰，并及時(shí)推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于工作不到位的部門要進(jìn)行嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。