我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的缺陷及完善

摘 要：轉(zhuǎn)基因技術在農(nóng)業(yè)、食品方面的應用，一直飽受爭議，輿論風波不止。雖然近幾年來，我國對轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管愈加注重，但目前整體的立法現(xiàn)狀仍不夠盡如人意。在轉(zhuǎn)基因技術問題上，歐盟和美國所持的立法態(tài)度截然不同，二者的法律選擇為我國制度的構(gòu)建提供了借鑒。我們應在確保安全的基礎上注重創(chuàng)新，制定保護公眾知情權(quán)、加強政府監(jiān)管、明確救濟方式等一系列具體的制度，以期待能夠邁出轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度完善的一大步。

關鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品；食品安全；立法完善

中圖分類號：D922.16文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）20-0030-03

作者簡介：章曉婷（1997-），女，漢族，福建寧德人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院，2015級法學專業(yè)本科在讀。

一、我國轉(zhuǎn)基因食品安全立法現(xiàn)狀

在世界人口突破70億大關且仍在高速增長的今天，轉(zhuǎn)基因食品的誕生為解決全球糧食危機帶來了希望和生機。可當“轉(zhuǎn)基因”進入人們視野時，伴隨的往往是質(zhì)疑、負面的聲音，甚至許多人談“轉(zhuǎn)”色變。盡管我們無從得知轉(zhuǎn)基因食品是否將對人類健康、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生毀滅性的影響，但大眾對于改進轉(zhuǎn)基因食品管理手段的呼聲，已經(jīng)使擯除弊端、革故鼎新的立法工作迫在眉睫。因此，我們必須完善相關法律制度，采取具體可行的監(jiān)管措施，盡量保持技術進步和社會穩(wěn)定二者之間的平衡。

目前，我國的轉(zhuǎn)基因食品立法主要是《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》（以下簡稱《安全管理條例》）及其五個涵蓋進口、檢驗檢疫、加工、安全評價、標識的系統(tǒng)化配套管理辦法。先談談極具里程碑意義的《安全管理條例》，它是由國務院頒布的行政法規(guī)，對轉(zhuǎn)基因食品安全管理的基本制度，如安全評價制度、標識制度等有了整體性的規(guī)定。但部分條款泛泛而談，比如“具體標準”、“具體辦法”、“具體情況”等都缺乏更為細致的說明。而且，過多兜底性條款的設置也讓它的指導意義有所減弱。接下來看五部配套管理辦法，它們皆為農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等國務院部門出臺的部門規(guī)章，是屬于同一位階的同位法?？蓪嶋H上，它們各自的權(quán)限范圍也往往交叉重疊，在具體實施過程中常因標準、規(guī)定互相沖突而難以執(zhí)行。另外，還有一部不得不提及的法律，那就是目前在轉(zhuǎn)基因食品安全立法領域處于最高位階的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）。然而在《食品安全法》中與轉(zhuǎn)基因食品密切相關的條文卻寥寥無幾，僅僅明確規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品應當顯著標示①的強制標識制度及其相應的賠償責任，卻沒有深入考慮轉(zhuǎn)基因成分含量、致敏性等因素，缺少了科學性的劃分標準，過于籠統(tǒng)簡略。同時，轉(zhuǎn)基因食品有區(qū)別于傳統(tǒng)食品的特殊性、科學性，其存在的安全隱患需要進行嚴格合理的管制。因此《食品安全法》中關于傳統(tǒng)食品的一般性規(guī)定，不能滿足轉(zhuǎn)基因食品獨特性、科學性、專業(yè)性的需要。由此可見，我國關于轉(zhuǎn)基因食品的立法層次較低，需要由全國人大及其常委會出臺一部能夠?qū)崿F(xiàn)全方位、寬領域、強力度地監(jiān)管轉(zhuǎn)基因食品的法律，提升其立法層次。

其次，《安全管理條例》中確定的部際聯(lián)席會議制度，將轉(zhuǎn)基因生物安全管理工作中的重大問題交由六大部門負責，可正是由于缺少一部能從宏觀上協(xié)調(diào)各部門監(jiān)管職責的法律②，所以各部門的評價標準難以統(tǒng)一，諸多工作不能落實執(zhí)行，對轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管也呈現(xiàn)出較為紊亂的局面。而且轉(zhuǎn)基因食品的科學特性需要更多的專業(yè)技術人員參與到管理之中，照搬傳統(tǒng)食品的監(jiān)管模式已然不是明智之舉。因此，建立一個專門性強且獨立于六大部門之外的特殊監(jiān)管機構(gòu)，是實現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因食品系統(tǒng)化、立體化管理的關鍵一環(huán)。

再者，關于轉(zhuǎn)基因食品安全的法律制度不健全，安全評價制度、標識制度等都有所欠缺。以安全評價制度來說，相關法律法規(guī)中多是涉及轉(zhuǎn)基因生物所造成的生態(tài)環(huán)境影響的評估，卻鮮有關于對人體健康風險的評估規(guī)定，③這不利于對轉(zhuǎn)基因食品安全性的把控。而在許多實踐問題上，法律也沒有給予一個清晰確定的解釋。轉(zhuǎn)基因從研發(fā)試驗到上市流通，經(jīng)常要面臨尷尬的局面——沒有權(quán)威的檢測標準、沒有客觀的評估標準、沒有準確的標識形式……這會讓不少生產(chǎn)經(jīng)營者有機可乘，也會讓轉(zhuǎn)基因食品的安全性在消費者心中大打折扣。顯然，在之后的立法工作中，必須要注重法律條文的可操作性，結(jié)合專家學者們的專業(yè)意見，建立一個更科學、更全面、更符合我國國情的轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度。

二、歐美轉(zhuǎn)基因食品安全立法比較

在轉(zhuǎn)基因食品安全問題上，歐盟和美國所持有的立法態(tài)度大相徑庭：歐盟采取預防原則，而美國法則采取了與對傳統(tǒng)食品的規(guī)制相同的“實質(zhì)等同”原則。

歐盟將“預防原則”作為轉(zhuǎn)基因食品立法的基本點，意味著其對轉(zhuǎn)基因食品更傾向于采取強制性的規(guī)制方式，力圖避免轉(zhuǎn)基因食品在市場中大肆泛濫。盡管轉(zhuǎn)基因食品對人類的生存發(fā)展是否構(gòu)成威脅尚無定論，但歐盟始終保持“寧信其有”的保守態(tài)度，相信轉(zhuǎn)基因食品存在著不可小覷的“潛在”風險，只要研究結(jié)論是不確定的，就應當防患于未然。在歐盟等國眼中，與其說是認為轉(zhuǎn)基因食品不安全，倒不如說是認為應用于生產(chǎn)食品的轉(zhuǎn)基因技術不安全。換句話說，不管此種食品是否符合食品的安全標準，只要它是轉(zhuǎn)基因技術的產(chǎn)物，就須適用更加嚴格的管理。立足于這一想法的歐盟各國，在轉(zhuǎn)基因食品的風險評估和審批許可方面構(gòu)建了不同于傳統(tǒng)食品的體系，接受風險評估并獲得許可成為轉(zhuǎn)基因食品進入國內(nèi)市場的必要程序。此外，歐盟認為確立強制性特殊標簽制度是十分必要的，消費者對轉(zhuǎn)基因食品的知情權(quán)應該受到保護，消費者也有權(quán)自己決定是否要購買轉(zhuǎn)基因食品?；谶@一立場，歐盟作出了較為嚴厲的規(guī)定：只要食品中摻雜了轉(zhuǎn)基因成分，都必須依照強制性規(guī)定貼上特殊標簽。除了部分情況，如當食品中夾雜的轉(zhuǎn)基因成分含量非常低，達到0.9%以下的標準時，才能免貼標簽。④

而與歐盟態(tài)度迥然不同的美國，主張遵循“實質(zhì)等同”原則，宣稱相信科學。美國政府和許多科學研究者認為，不論科技多么發(fā)達，都不能證明一項技術完全不存在風險，這種捕風捉影的猜測不應該成為限制科學技術發(fā)展、應用的理由。因此，美國等國家極不贊同為轉(zhuǎn)基因食品專門設計一套特殊的管制模式，而是將轉(zhuǎn)基因食品與傳統(tǒng)食品置于統(tǒng)一的標準之下，在多數(shù)情況下和普通作物一樣只考察該食品自身是否對人類健康和自然環(huán)境構(gòu)成危險。所以，以這一理念為基礎，美國采取寬松的管理政策，直接將轉(zhuǎn)基因食品納入現(xiàn)有監(jiān)管食品安全的法律框架之內(nèi)。在標識制度方面，美國自然也是繼續(xù)堅持對轉(zhuǎn)基因食品和普通食品一視同仁的準則。但為了適當?shù)乜刂骑L險，也存在一些例外情況，比如當食品混入致敏性的轉(zhuǎn)基因成分，危及部分消費者的生命健康時，就需要通過標簽來詳細說明并加以區(qū)分。

三、我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的完善

習近平主席曾提及轉(zhuǎn)基因技術，在他看來，這一項新興技術是機遇也是挑戰(zhàn)，在試驗研究時要大膽地自主創(chuàng)新，但在面向民眾推廣商業(yè)化轉(zhuǎn)基因食品時，則要慎之又慎。這一論述，將轉(zhuǎn)基因技術的潛在風險和發(fā)展前景精辟透徹地歸納，也為我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度的進一步完善指明了方向。⑤

首先，明確預防為主、信息透明原則。從《食品安全法》中可以看出，我國與歐盟的嚴格立法態(tài)度較為一致，也是對轉(zhuǎn)基因食品采用預防為主、風險防范原則。畢竟，轉(zhuǎn)基因食品仍缺乏足夠的科學結(jié)論來支撐它的安全性、可靠性，存在的未知風險讓民眾惴惴不安。政府進行相關立法時，必須要謹慎而為，畢竟如今潛在的風險在數(shù)十年、數(shù)百年之后可能演變?yōu)闉碾y。所以為了在最大程度上確保廣大民眾的安全，還是應采取保守的預防政策。同時，轉(zhuǎn)基因食品安全與公眾生命健康息息相關，消費者有權(quán)了解其購買的食品是否為轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)線上的產(chǎn)品，自主判斷安全與否。在十三屆全國人大的記者會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在回答轉(zhuǎn)基因問題時也堅稱：“食用不食用，應該由消費者自己來選擇?！雹蘅梢姡_保信息的透明、公開以及公眾的積極參與是完善轉(zhuǎn)基因食品安全制度中不可或缺的重要內(nèi)容，所以要保證公眾在研發(fā)、試驗、生產(chǎn)、加工和流通等各個環(huán)節(jié)都能獲得足夠的、對等的信息，為消費者了解產(chǎn)品提供更多樣、直接的信息渠道。在制定具體的法律制度時，我們一定要以這兩項基本原則為指導，實現(xiàn)法律制度的系統(tǒng)化、合理化建設。

其次，制定嚴格的準入制度。保證食品安全是設立準入制度的首要宗旨。傳統(tǒng)食品的生產(chǎn)經(jīng)營者都必須獲得主管部門的行政許可之后才能進入市場，轉(zhuǎn)基因食品的準入制度就需要更為嚴格，這是考慮到轉(zhuǎn)基因食品存在著不可知的風險。第一，不管是研發(fā)試驗者，還是生產(chǎn)經(jīng)營者，都要有主管部門認可的專業(yè)知識水平，主要是為了考察其是否具備利用轉(zhuǎn)基因技術進行試驗和生產(chǎn)的條件以及能力；第二，凡是食品必須是安全的，轉(zhuǎn)基因食品也不例外，而且應設置更高規(guī)格的標準，至少要達到《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》中的“安全等級I：尚不存在危險”，當然在此基礎上還可以結(jié)合國際標準加以斟酌。

同時，完善許可證制度。許可制度是準入制度的延伸。當下而言，我國關于轉(zhuǎn)基因食品的許可證制度主要在生產(chǎn)加工階段，包括原料生產(chǎn)、衛(wèi)生和加工這三項行政許可。但是顯然，單在生產(chǎn)加工這一個環(huán)節(jié)實施許可是不夠周密的，應當將這一制度體現(xiàn)在從轉(zhuǎn)基因研發(fā)到投入市場交易的各個階段，從整體上掌控轉(zhuǎn)基因食品安全。只有擴大許可制度的適用范圍，制定更為合理的許可標準，才能盡量規(guī)避轉(zhuǎn)基因食品的安全漏洞，提高消費群體對轉(zhuǎn)基因食品的信賴程度。

再次，調(diào)整安全評估制度。轉(zhuǎn)基因食品特有的技術性、專業(yè)性，將其與一般的食品區(qū)別開來，所以必須要建立一個能夠滿足轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展需求的安全評估機構(gòu)，這更有利于使評估結(jié)果更準確、切實，提高評估的可信度，也大大強化了對轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)管力度。之后，就是要在各個階段都建立起系統(tǒng)的、可行的安全評估制度，對轉(zhuǎn)基因食品安全進行系統(tǒng)的有效的評估，保證主管部門能夠及時監(jiān)控風險，更迅速果斷地應對出現(xiàn)的問題，確保市場中流通的轉(zhuǎn)基因食品是可食用的，從而保障廣大消費群體的切身利益。

另外，實行強制標識制度。標識制度是轉(zhuǎn)基因食品安全立法工作中需要妥善處理的核心問題，這是因為標識制度與消費大眾的關系更為直接、緊密。從《食品安全法》來看，我國針對轉(zhuǎn)基因食品采取的是強制標識制度——應當顯著標識，這旨在保障消費者的知情權(quán)和選擇權(quán)，尊重消費者的購買意愿，也有利于增強政府的公信力，樹立政府的積極形象。但這項制度在實踐中仍有所不足，比如缺少某些具體性的規(guī)定。目前我國針對轉(zhuǎn)基因食品的標識規(guī)定一概而論，沒有根據(jù)具體情況具體分析，因而標識標準過于單一、粗糙，在解決實際問題時的指導性較弱。除此之外，我國也還未規(guī)定相應的風險限制，如果將偶然混入轉(zhuǎn)基因成分的食品也強制貼上標識，顯得有些苛刻了，考慮到這些因素，安排一個合理的風險限值來區(qū)分標識也是一項刻不容緩的工作，不可忽略。而且，我國在致敏性標識這方面的規(guī)定還有所欠缺，致敏性是轉(zhuǎn)基因食品的安全風險之一，因此對含有常見致敏的轉(zhuǎn)基因食品也必須強制貼上清晰標識，進一步降低其危險程度。

最后，確立救濟制度。一旦轉(zhuǎn)基因食品對消費者的人身安全造成危害時，相關責任人，如研發(fā)試驗者、生產(chǎn)經(jīng)營者等應當承擔對被侵權(quán)的消費者的賠償責任。第一，為實現(xiàn)對受害者的救濟，應當制定高額賠償金，對生產(chǎn)經(jīng)營者起到警示作用，使生產(chǎn)經(jīng)營者盡量避免不可控的風險，這也與我國立法所采用的預防原則相契合。第二，還應當突出政府的保障職能，可以設立轉(zhuǎn)基因食品安全基金作為救濟的途徑。⑦轉(zhuǎn)基因食品的潛在風險，宛如一顆定時炸彈，一旦產(chǎn)生大規(guī)模的危害，生產(chǎn)經(jīng)營者無力解決，這對那些弱勢的消費群體而言是不公平的，他們的損害得不到應有的賠償。所以，通過政府應該充分發(fā)揮職能，盡量減輕轉(zhuǎn)基因食品對公眾帶來的損失，維護市場和社會秩序的穩(wěn)定。

四、結(jié)論

全球人口快速增長，人們對糧食的需求，刺激了轉(zhuǎn)基因食品更為迅速地發(fā)展。但轉(zhuǎn)基因食品潛在的不可控的風險，也需要我們保持警惕。如何利用這把雙刃劍不僅是科學家所要解決的問題，也是法律應該解決的問題。我們應以確保安全為前提，努力發(fā)展創(chuàng)新，尋找科技發(fā)展與安全保障之間的平衡點。針對轉(zhuǎn)基因食品安全的問題，歐盟和美國為首的兩大立法模式值得我們借鑒，我們應該在結(jié)合我國國情的基礎上，分析歐美相關制度的差異，做到“取其精華，去其糟粕”，找到一條適合我國的法律制度構(gòu)建道路。

眼下，公眾對轉(zhuǎn)基因食品安全的質(zhì)疑甚囂塵上，規(guī)制其風險的問題亟待解決。而歐盟采用的預防原則，更有利于保障消費者的利益，維護社會的穩(wěn)定。所以，我們主要采取更接近于歐盟的做法，強調(diào)保護廣大公民的健康權(quán)、知情權(quán)和選擇權(quán)。首先，提高立法層次、建立專門性、科學性的機構(gòu)來實現(xiàn)對轉(zhuǎn)基因食品的有力監(jiān)管。其次，將預防原則和透明原則相結(jié)合，貫穿于我國轉(zhuǎn)基因食品安全的每一項具體制度中。在此基礎上，不斷完善準入制度、許可證制度、安全評估制度，從研發(fā)試驗、生產(chǎn)加工到流通上市各個環(huán)節(jié)嚴格把控，保證轉(zhuǎn)基因食品安全。此外，著重強調(diào)優(yōu)化標識制度，讓消費者充分了解信息，自己選擇購買。最后，不管是生產(chǎn)經(jīng)營者，還是國家政府，都應該盡力降低轉(zhuǎn)基因食品對消費者造成的損失，提供充分多樣的救濟途徑，盡量為人民群體的合法權(quán)益打開一把保護傘。

雖然科技還不能為我們提供一個標準答案，但不意味著我們可以放任風險，坐以待斃。身為一名法律人，我們應當盡自己的綿薄之力來防范轉(zhuǎn)基因食品的潛在風險，構(gòu)建一個更為完善的法律制度。不要忘了，法律——是我們每個人手中強而有力的武器。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國食品安全法》第六十九條.

②趙海燕.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度構(gòu)建[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，2015.11.

③劉政.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度研究[D].中國礦業(yè)大學，2015.18.

④王遷.歐美轉(zhuǎn)基因食品法律管制制度比較研究[J].河北法學，2005（10）：119.

⑤孫良國.法律家長主義視角下轉(zhuǎn)基因技術之規(guī)制[J].法學，2015（9）：129-130.

⑥王燦.韓長賦：轉(zhuǎn)基因說到底是科學、法治問題，吃不吃由消費者選擇[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2020614

⑦趙海燕.我國轉(zhuǎn)基因食品安全法律制度構(gòu)建[D].首都經(jīng)濟貿(mào)易大學，2015：39-40.

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