法治背景下村規(guī)民約的制定現(xiàn)狀及對策研究

徐微 鄧志軍

摘 要 全面依法治國背景下，農(nóng)村的法治關(guān)系著我國的社會發(fā)展和長治久安，村規(guī)民約作為一種村民自我管理、自我約束的有效手段，在維護(hù)基層群眾民主權(quán)利、提升農(nóng)村基層社會治理水平中發(fā)揮著獨(dú)特作用。據(jù)調(diào)研，有些村規(guī)民約在制定過程中缺乏規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，甚至存在違法性，因而不利于村民自治工作。因此本文擬分析村規(guī)民約制定過程中存在的突出問題， 并就如何規(guī)范制定村規(guī)民約提些具體建議。

關(guān)鍵詞 村規(guī)民約 制定 修改 規(guī)范 嚴(yán)謹(jǐn)

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2018.09.062

Abstract Under the background of comprehensive rule of law， the rule of law in rural areas is related to the social development and long-term stability of our country. As an effective means of self-management and self-restraint of villagers， the rules and regulations of villages play a unique role in safeguarding the democratic rights of grassroots people and improving the level of rural grass-roots social governance. According to research， some village rules and regulations in the process of formulation of normative and strict， or even illegal， which is not conducive to the work of villagers autonomy. Therefore， this paper intends to analyze the outstanding problems in the process of making village rules and regulations， and put forward some concrete suggestions on how to formulate village rules and regulations.

Keywords village regulations； development； modifications； normative； rigorous

1 村規(guī)民約與法治

在2017年10月18日中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會開幕會上，中共中央總書記習(xí)近平代表第十八屆中央委員會作報告時提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，打造共建共治共享的社會治理格局，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。這表明在法治國家、法治社會建設(shè)中，需要高度重視村規(guī)民約的價值，全面發(fā)揮村規(guī)民約的作用，在鄉(xiāng)村治理中充分運(yùn)用村規(guī)民約。

村規(guī)民約的實施不但促進(jìn)了國家法律的實施，同時對自身農(nóng)村社會建設(shè)管理也起很大推進(jìn)作用，填補(bǔ)法治的“真空地帶”，比如，鄰里糾紛、婚姻糾紛等一些不道德行為都需要依靠村規(guī)民約等社會規(guī)范的支持。據(jù)調(diào)查，大部分由基層組織起草的村規(guī)民約凝聚了鄉(xiāng)村智慧，在基層組織中得到廣泛認(rèn)同，在相當(dāng)程度上能夠反映這些人對生產(chǎn)、生活、行為、道德的認(rèn)識，反映了村民的道德、倫理準(zhǔn)則。

2 村規(guī)民約制定過程中存在的問題分析

村規(guī)民約是村民自治的重要民主管理制度，但目前， 村規(guī)民約在制定過程中還不同程度地存在缺乏規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性和違法性等問題。

2.1 村規(guī)民約的制定主體不合法

村規(guī)民約是實行村務(wù)民主管理的重要形式之一，制定主體是村民會議。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在一些村莊存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為制定村規(guī)民約，或者是村委會或黨支部來制定村規(guī)民約的問題。甚至有些地方村主任或村支書在網(wǎng)上下載一份所謂的“村規(guī)民約”然后復(fù)制印刷就直接作為該村的村規(guī)民約，這種文本更多地是一種形式意義上的文本規(guī)范，脫離農(nóng)村實際情況，沒有吸收鄉(xiāng)村既有的法治資源和習(xí)慣法傳統(tǒng)。因為制定主體的不符合法律規(guī)定，因此制定出來的“村規(guī)民約”沒有反映村民共同真實意愿，也不符合村莊的實際發(fā)展水平。

2.2 村規(guī)民約的制定程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

據(jù)調(diào)查，部分村規(guī)民約的制定程序缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性：第一，村民會議形成虛設(shè)，表決和通過流于形式。部分村規(guī)民約只是在村民會議上宣讀了一下，村民代表沒有對村規(guī)民約展開充分討論，很多村民代表不是自愿認(rèn)同而是“別人舉手我也舉手 ”或者是“事不關(guān)己高高掛起”或者懾于權(quán)威做出違心表決。第二，由村委會干部制定村規(guī)民約，完全沒召開村民會議。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村規(guī)民約由村主任制定，并沒有進(jìn)行表決，也沒有依照法律規(guī)定由全體村民會議討論制定和修改。第三，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他組織直接印發(fā)到村，村委會在村廣播上宣讀了一下，或者作為宣傳材料粘貼在“村公務(wù)欄”，完全沒有討論表決程序。因為制定程序公開透明度不高，缺乏規(guī)范性、程序性和民主性，從而使村規(guī)民約失去了應(yīng)有的民主性和廣泛性，在一定程度上挫傷了廣大村民參與民主決策的積極性。

2.3 村規(guī)民約的內(nèi)容存在違法性與不合理性

首先，條款內(nèi)容存在違法性。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，普遍存在外嫁女和外來戶少享受甚至不享受和村原住民同等待遇的規(guī)定：如參與集體利益分配中，剝奪外嫁婦女權(quán)益和限制外來人權(quán)益。在土地承包、集體組織收益分配等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，侵犯農(nóng)村婦女權(quán)益的情況普遍。

其次，處罰性條款和限制權(quán)力條款的不合法性。據(jù)調(diào)查，條款的不合法性主要體現(xiàn)在處罰性條款及限制村民權(quán)利條款上。例如《XX村計劃生育公約》提倡晚婚、晚育，推行一對夫妻生育一個子女。生育第一胎是男孩的，將不再安排生育；生育第一胎為女孩的，想再生育一個孩子，由夫妻雙方共同申請，獲主管部門批準(zhǔn)，可安排再生育一個子女。此規(guī)定與國家當(dāng)時計劃生育政策相違背，變相有歧視女孩的性質(zhì)。例如《XXX村村規(guī)民約》規(guī)定“應(yīng)參加查環(huán)查孕的育齡婦女必須參加村組織的季度的查環(huán)查孕。外出務(wù)工的，必須每季度寄回有效的查環(huán)查孕證明。每缺一次，處違約金100元。一年內(nèi)連續(xù)缺三次以上者，處違約金2000～5000元，并在未核實隱瞞出生前，夫妻不得享受村所有福利待遇”。

在一定程序來說村規(guī)民約的懲戒性條款在優(yōu)化村莊社會風(fēng)氣、維護(hù)村莊秩序，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十條明確規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！彼裕贫☉徒湫詶l款必須嚴(yán)謹(jǐn)化、合法化。

3 完善村規(guī)民約的具體對策

第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)，建立村規(guī)民約的事先合法性審查機(jī)制。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該對村規(guī)民約制定主體進(jìn)行規(guī)范與確定。筆者認(rèn)為村民會議的成員應(yīng)當(dāng)包括村民代表、婦女代表以及老年代表等，同時應(yīng)當(dāng)增加婦女代表的人數(shù)，因為在村規(guī)民約中普遍存在不平等條約。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合包括村民及其代表、村居法律顧問等對制定程序上的監(jiān)督、指導(dǎo)。村規(guī)民約制定和修改嚴(yán)格必須按照法定程序進(jìn)行，在經(jīng)過民主協(xié)商后，根據(jù)村民代表的真實意愿，注重民主協(xié)商，實行少數(shù)服從多數(shù)原則。然后，在村規(guī)民約條款內(nèi)容上進(jìn)行合理引導(dǎo)， 審查其與國家有關(guān)法律法規(guī)和政策是否吻合之后，再提交村民會議討論表決，力求使村規(guī)民約的內(nèi)容符合法律規(guī)定，只有主體合法、程序合法、內(nèi)容合法的村規(guī)民約才能予以備案。

第二，建議由司法所建立事后審查和效果評估機(jī)制。在村規(guī)民約實施的過程中，需要有完備的定期檢查制度和效果評估制度，由司法機(jī)關(guān)或第三方主體對實施情況展開檢查和效果評估，評估結(jié)果作為村干部考核點(diǎn)之一。

第三，發(fā)揮村居法律顧問的實際效用。村居法律顧問主要承擔(dān)三項工作職責(zé)，包括：為村居民提供免費(fèi)法律咨詢、參與村居矛盾糾紛的解決，協(xié)助規(guī)范村居的管理。村居法律顧問應(yīng)當(dāng)列席村規(guī)民約的制定和修改現(xiàn)場，進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，最后簽名表示承擔(dān)責(zé)任。

第四，合理借鑒“楓橋經(jīng)驗”?！皸鳂蚪?jīng)驗”發(fā)源于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，是我國著名的社會治理經(jīng)驗。近年來，楓橋在村規(guī)民約建設(shè)上取得了長足的進(jìn)步，已發(fā)展成“楓橋經(jīng)驗”的重要內(nèi)容，“楓橋經(jīng)驗”也逐漸發(fā)展成融“自治、法治、德治”于一體的新型鄉(xiāng)村治理體系。

在法治中國的大背景下必須對傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約加以改造和完善，使之可持續(xù)地發(fā)展，取其精華、去其糟粕，充分發(fā)揮村規(guī)民約的教化作用，挖掘其規(guī)范社會治理的現(xiàn)代價值。

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