基于價值網(wǎng)絡(luò)理論的扶貧旅游參與機制研究
——以河北省39個國家級貧困縣為例

(北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京100083)

1 引言

長期以來,河北省與京津區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào),特別是河北省農(nóng)村貧困人口長期處于深度貧困中,是制約京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。消除河北農(nóng)村貧困人口是實現(xiàn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)“2020年農(nóng)村人口全部脫貧”要解決的重要問題[1]。扶貧旅游能提高貧困地區(qū)人口發(fā)展能力,變“窮山惡水”為“青山綠水”,改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)和文化環(huán)境[2,3],是實現(xiàn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。

以往旅游扶貧的研究提出貧困地區(qū)應(yīng)因地制宜采取不同的扶貧模式[4]。例如河北省崇禮、張北和圍場等地區(qū)資源稟賦高,旅游產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模,可通過企業(yè)主導(dǎo)構(gòu)建規(guī)范、具有市場活力的旅游產(chǎn)業(yè)鏈;豐寧和蔚縣這類地區(qū)資源稟賦高但產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不足,需要靠政府拉動;而唐縣、順平縣、懷安縣、南皮縣、鹽山縣、海興縣旅游資源稟賦低,旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,需要結(jié)合地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶動旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]。扶貧旅游的目標(biāo)是確保貧困人口受益。但據(jù)統(tǒng)計,盡管河北省連片貧困縣采取了不同的扶貧模式,當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民收入仍遠(yuǎn)低于河北省農(nóng)村人口的平均收入。究其原因：一方面是河北省扶貧旅游開發(fā)方式粗放,沒有兼顧相關(guān)各方利益,缺乏科學(xué)規(guī)劃,危害生態(tài)環(huán)境;另一方面是河北省貧困農(nóng)村的人口自身資源能力有限,缺乏分享扶貧旅游收益的經(jīng)濟(jì)途徑,缺少參與旅游開發(fā)的權(quán)力保障機制,導(dǎo)致他們獲利少,付出的代價和承擔(dān)的成本高[5,6]?？梢姀暮暧^科學(xué)視角探究如何建立兼顧相關(guān)方利益的扶貧旅游參與機制,如何將價值引流到貧困人口手中對確保貧困人口受益尤為重要。但以往研究尚缺乏對扶貧旅游中貧困人口受益模式和參與機制等建設(shè)性研究[4,5]。因此,以貧困人口為出發(fā)點,基于價值網(wǎng)絡(luò)理論探究河北省貧困人口扶貧旅游中的受益模式,構(gòu)建貧困人口參與扶貧旅游的參與機制,對消除河北省農(nóng)村貧困人口就變得重要而緊迫。

本研究以河北省39個國家級貧困縣為研究對象。首先闡述其貧困現(xiàn)狀及相關(guān)研究,然后基于價值網(wǎng)絡(luò)理論探究該地區(qū)扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)中的價值流動機制,研究發(fā)現(xiàn)中央和省政府對河北省貧困縣的扶貧資金缺口較大、分配不平衡,貧困人口缺乏資本和能力進(jìn)入產(chǎn)業(yè)價值鏈中的高附加值節(jié)點。由此，本文構(gòu)建政企、農(nóng)企對接的扶貧旅游參與機制,以解決政府扶貧資金力度不夠和貧困人口收益甚微的問題,最后為政府構(gòu)建扶貧旅游參與機制提供支持和保障的相關(guān)建議。

2 河北省連片特困區(qū)概況及相關(guān)研究

2.1 河北省連片特困區(qū)概況

河北省貧困區(qū)域與旅游資源富集縣區(qū)資源吻合度達(dá)到80%,本研究以其中適宜發(fā)展旅游的地區(qū)為研究對象,探索其扶貧產(chǎn)業(yè)的價值流動機制。該區(qū)域空間分布的顯著特征是“連片特困”,連片區(qū)域共包含39個國家級貧困縣(圖1),集中分布在河北北部燕山山脈沿線的張家口(10個)、承德(5個)、東部沿海的滄州(3個)、秦皇島(1個),西部太行山脈沿線的保定(4個)、石家莊(4個)、衡水(4個)、邯鄲(2個)、邢臺(6個)。這一區(qū)域涵蓋山地、草原、濱海和平原四大地貌景觀,具有旅游資源稟賦和臨近首都的區(qū)位優(yōu)勢。在國家京津冀一體化戰(zhàn)略推動和河北省旅游產(chǎn)業(yè)扶持下,該區(qū)域已經(jīng)形成了冰雪旅游、休閑度假和采摘觀光等旅游模式。但由于該片區(qū)域貧困程度深、自然條件惡劣,一直都是扶貧攻堅的難點所在。2017年《河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》顯示,在河北省162個縣區(qū)中有38個國家級貧困縣的農(nóng)村人均可支配收入排在100位之后(表1),其農(nóng)村人均可支配收入遠(yuǎn)低于同期河北省的其他縣區(qū)。

表1 河北省39個國家級貧困縣農(nóng)村居民人均可支配收入排序

注:數(shù)據(jù)來源于2017年《河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》。

2.2 河北省扶貧旅游的相關(guān)研究

以往研究對扶貧旅游模式進(jìn)行了深入研究,根據(jù)貧困地區(qū)資源豐富度和貧困度的不同,應(yīng)因地制宜采取適當(dāng)?shù)姆鲐毬糜文Ｊ絒3,5,7]。李佳等學(xué)者利用實證分析方法,將扶貧旅游模式分為政府拉動、項目帶動、企業(yè)合作等模式[3,5]。在一些旅游資源豐富但發(fā)展水平不足的地區(qū)，政府可通過完善公共服務(wù)設(shè)施、建立規(guī)范的旅游景區(qū)市場體制拉動貧困人口創(chuàng)業(yè)和就業(yè)[5]。還有一些社會公益組織通過項目合作帶動貧困地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但這種方式多出現(xiàn)在具有獨特少數(shù)民族文化的偏遠(yuǎn)地區(qū)[3]。此外，在旅游資源豐富旅游產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模的地區(qū),開發(fā)商、大中小型企業(yè)與社區(qū)或農(nóng)戶之間的合作能夠發(fā)揮各市場主體參與的積極性,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),也是提高貧困人口造血能力的重要途徑[6]。但扶貧旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要因地制宜地選擇適宜的發(fā)展模式,還需各利益相關(guān)方統(tǒng)一目標(biāo),從貧困人口視角出發(fā)進(jìn)行利益整合,共同發(fā)展,而已有相關(guān)文獻(xiàn)尚缺乏扶貧產(chǎn)業(yè)利益如何分配的相關(guān)論述[2,6,8]。因此,貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)各利益相關(guān)方如何契合,發(fā)展有利于貧困人口受益的參與機制理論,不僅是一個重要的理論命題,還是重要的實踐問題。價值網(wǎng)絡(luò)理論為構(gòu)建貧困人口受益的參與機制理論提供了重要方法。在河北省貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)中,價值在政府、企業(yè)、消費者和貧困人口之間流動,而其中不同價值鏈節(jié)點的企業(yè)受益程度不同,參與不同價值鏈節(jié)點的貧困人口受益程度也應(yīng)是不同的。如果能構(gòu)建貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò),建立起以貧困人口為核心基點的扶貧旅游參與機制,貧困人口就能深入融合到扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)中去,提升他們的“造血”能力,而這可能成為培育其走向富裕的重要途徑。

圖1 河北省39個國家級貧困縣分布

3 扶貧旅游價值網(wǎng)絡(luò)分析

3.1 旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈基礎(chǔ)性研究

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力,但學(xué)者們對于旅游是否可以被歸納為一個產(chǎn)業(yè)存在不同意見。早期國外學(xué)者認(rèn)為旅游業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)比如建筑、餐飲和酒店業(yè)都存在重疊[9],一些國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為旅游業(yè)發(fā)展會牽動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,不能被單純的當(dāng)成一個產(chǎn)業(yè)來看待[10,11]。但從價值鏈分析構(gòu)成來看,旅游可以被稱為產(chǎn)業(yè)。旅游資源及其價值在不同企業(yè)之間沿著“供應(yīng)商—生產(chǎn)商—消費者”流動,為了贏得競爭,企業(yè)要與外部成員取長補短。而簡單的兩兩關(guān)系不足以審視價值在眾多企業(yè)之間如何流動,從“產(chǎn)業(yè)價值鏈”視角研究旅游經(jīng)濟(jì)活動所涉及的眾多參與方及產(chǎn)業(yè)內(nèi)的價值流動,對把旅游業(yè)培育為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)具有重要意義[12],因此本文從價值鏈角度出發(fā),研究政府機構(gòu)、貧困人口、消費者和那些直接或間接提供產(chǎn)品服務(wù)的企業(yè)集合體共同構(gòu)成的扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)。

3.2 扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)

基于文獻(xiàn)梳理,本文構(gòu)建了扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)。扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)中的參與者有政府及各級管理部門、消費者、貧困居民和企業(yè)(圖2),其中企業(yè)又包括了酒店、開發(fā)商、旅游中介和景區(qū)公司等。

圖2 扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)

政府及各級管理部門:中央政府、京津冀地方政府和旅游管理部門是河北省貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈中的重要參與者。對于企業(yè)而言,各級政府及旅游管理部門作為管理者在價值鏈及參與機制構(gòu)建過程中起到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資資金、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高資金利用效率的重要作用。對于消費者而言,政府管理部門可以通過城市宣傳片、廣告,提供公共管理服務(wù)拉動消費需求。對于貧困人口,政府要承擔(dān)對貧困人口的精準(zhǔn)識別、引智引才、開展教育培訓(xùn)以提升人口素質(zhì)的責(zé)任。

隨著我國扶貧工作進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的攻堅階段,中央和地方對各地扶貧給予了大量的資金支持。2017年河北省貧困地區(qū)財政扶貧資金中,中央財政扶貧資金總量264644萬元,省級財政扶貧資金總量327500萬元,總計592144萬元。但是2016年河北全省尚有188萬名農(nóng)村貧困人口,扶貧資金除去異地扶貧搬遷、少數(shù)民族地區(qū)扶貧、以工代賑等專項基金外,僅313747萬元流入河北省的各個貧困縣,平均每名貧困人口的救助資金不到1700元?？梢娬畬颖笔∝毨У貐^(qū)的扶貧資金數(shù)量較少,對于長期貧困的河北省貧困人口并不能起到“造血作用”。

2017年中央和河北省政府總計給予燕山—太行山39個國家級貧困縣209842萬元扶貧資金,占扶貧資金總額的66.89%,而扶貧資金的分配并不合理。從圖3可見,某些地區(qū)農(nóng)村人口的人均GDP較低,但中央政府、河北省政府的扶貧專項資金反而相對較少。如順平縣和贊皇縣人均GDP在河北省內(nèi)排名靠后,鄉(xiāng)村人口總數(shù)與淶源縣和阜平縣相近,但順平縣和贊皇縣的扶貧專項資金遠(yuǎn)低于淶源縣和阜平縣;又如陽原縣和豐寧縣比行唐縣、巨鹿縣和唐縣的鄉(xiāng)村人口少,但扶貧資金總額卻遠(yuǎn)高于其他貧困地區(qū)。

究其原因,可能是國家的扶貧資金按照扶貧項目規(guī)劃資金發(fā)放,而靈壽縣、順平縣等貧困地區(qū)尚未具有一定規(guī)模的扶貧開發(fā)項目,因此未能得到充足的扶貧資金支持。根據(jù)項目給予資金扶持能夠督促各貧困地區(qū)努力建設(shè)扶貧項目,合理利用扶貧資金,但對于缺乏旅游開發(fā)項目的地區(qū),政府的項目開發(fā)力度明顯不足。旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動能帶動其他行業(yè)的發(fā)展,政府和各級旅游管理部門作為扶貧旅游產(chǎn)業(yè)的政策制定者,對尤其缺乏旅游項目的貧困地區(qū)發(fā)展因地制宜的扶貧項目,才能實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”,“絕不落下一個貧困人口”的扶貧目標(biāo)。

消費者:消費者即前往貧困地區(qū)的旅游者,是扶貧旅游產(chǎn)業(yè)鏈中價值流動的源頭。根據(jù)地理區(qū)域不同,可以將消費者分為京津地區(qū)消費者、省內(nèi)消費者、晉魯豫等周邊地區(qū)消費者、中遠(yuǎn)距離地區(qū)消費者和國外消費者。

貧困居民:貧困人口受益是扶貧旅游的目標(biāo)所在,在扶貧旅游產(chǎn)業(yè)中,旅游消費是最終直接影響當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)價值流動的現(xiàn)金來源。貧困家庭收入主要有工資性收入和資本性收入兩類。具體來看,貧困地區(qū)的人口有四種現(xiàn)金收入來源(圖2):①為企業(yè)提供勞動獲得的工資性收入,包括正式工資性收入和臨時工收入(比如制作食品、手工藝品、從事藝術(shù)表演、建筑房屋和導(dǎo)游服務(wù)獲得的收入等);②土地和房屋租賃獲得的租金收入;③自主創(chuàng)業(yè)獲得的企業(yè)利潤收入;(④來自社區(qū)或合作社經(jīng)營的企業(yè)利潤或合作社與私營企業(yè)合伙的企業(yè)分紅收入。

注:數(shù)據(jù)來源于2017年《河北農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》。

圖3 2017年中央及地方扶貧資金總額及鄉(xiāng)村人口情況

由于貧困人口受教育程度和特長存在差異,他們僅能通過以上四種方式中的一種或兩種參與旅游活動,獲得現(xiàn)金收入,尤其是一些貧困地區(qū)的青壯年勞動力基本都已外出打工,留下來的多是老人和兒童,并不具備參與扶貧旅游的相關(guān)技能[12]。在扶貧旅游價值網(wǎng)絡(luò)中,如果貧困家庭缺乏在旅游相關(guān)行業(yè)就業(yè)所需的技能,這種受益可能會較小,而那些具有相關(guān)技能的中等收入家庭可能會有較大的收益。如果當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展過多依賴于外部資源供給,則外部資源價格上漲會抵消貧困人口增加的收益,可能導(dǎo)致貧困增加?？梢姺鲐毬糜尾皇呛唵蔚馗淖兩a(chǎn)要素結(jié)構(gòu)或勞動力類型的相對工資,而是需要提升家庭創(chuàng)造價值的能力,使他們能實現(xiàn)高技能的就業(yè)。因此,有必要從企業(yè)角度探究價值創(chuàng)造較高的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié),從而有針對性地為貧困人口就業(yè)技能提供相關(guān)的培訓(xùn)。

企業(yè):按照扶貧產(chǎn)業(yè)鏈中價值創(chuàng)造過程可以將企業(yè)類型分為景區(qū)開發(fā)、景區(qū)設(shè)計、景區(qū)建設(shè)、市場營銷和運營管理5個節(jié)點(圖2)。其中，產(chǎn)業(yè)鏈上游的景區(qū)開發(fā)與設(shè)計包括間接提供服務(wù)的開發(fā)商、房地產(chǎn)企業(yè)和景觀設(shè)計企業(yè);而產(chǎn)業(yè)鏈中間環(huán)節(jié)的景區(qū)建設(shè)主要有建筑工程商完成;產(chǎn)業(yè)鏈下游的市場營銷活動主要依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺如“攜程網(wǎng)”、“途?！焙汀叭ツ膬壕W(wǎng)”等企業(yè)及一些線下的旅游中介。運營管理流程主要涉及食、住、行、玩、買、交通和物業(yè)管理的服務(wù)型公司。輔助價值創(chuàng)造流程的企業(yè)又包括金融服務(wù)、供電及供水等基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和行政管理企業(yè)。

產(chǎn)業(yè)鏈上游的開發(fā)商和房地產(chǎn)企業(yè)往往能創(chuàng)造高的附加值,但一般是貧困地區(qū)外的企業(yè),比如崇禮地區(qū)太舞滑雪小鎮(zhèn)的開發(fā)商是北京瑞意投資有限公司投資成立的崇禮太舞旅游度假有限公司,景區(qū)開發(fā)過程中的房地產(chǎn)價格評估和項目可行性研究是由北京康正宏基房地產(chǎn)評估有限公司負(fù)責(zé),景區(qū)雪道由加拿大?？松降匾?guī)劃設(shè)計公司設(shè)計。這些產(chǎn)業(yè)鏈上游的企業(yè)雇傭的規(guī)劃設(shè)計人員一般需具有高級技術(shù)職稱和豐富經(jīng)驗,因此貧困人口很難參與到景區(qū)開發(fā)和設(shè)計的活動。而產(chǎn)業(yè)鏈中游的建筑工程對產(chǎn)業(yè)鏈價值附加能力不高,所需勞動力技能較低,是貧困人口較多參與的就業(yè)類型。但建筑工程企業(yè)雇傭技術(shù)工人具有周期性,不能作為貧困人口可持續(xù)性的收入來源。產(chǎn)業(yè)鏈下游的旅游中介企業(yè)也是貧困人口參與較多的產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點。旅游中介往往需要熟悉當(dāng)?shù)靥厣幕⒔煌肪€和生態(tài)環(huán)境的本地雇員,因此在旅游中介企業(yè)從事市場營銷工作也是貧困人口獲取收入的重要途徑。而運營管理節(jié)點中的企業(yè)可以按照提供服務(wù)類型分為交通運輸企業(yè)、游樂企業(yè)、景區(qū)運營商、各類型賣場、餐飲企業(yè)和住宿企業(yè)六個類型。提供交通服務(wù)的企業(yè)涉及高鐵、巴士、專車等運營商;游樂企業(yè)提供的活動類型有登山、滑草、滑沙和濱海等;而景區(qū)運營商一般包括博物館、生態(tài)景區(qū)、音樂館等;賣場又包含購物中心、商業(yè)街、零售企業(yè)和一些地方特色市場;餐飲企業(yè)包含酒吧、大排檔、中餐和西餐餐廳;住宿企業(yè)包含民宿、公寓、青年旅舍和星級酒店。盡管提供服務(wù)類型不同,但這些類型的企業(yè)均需要投入較高的前期成本,雇傭的員工也均需要一定的專業(yè)技能,對于缺乏資金和知識的貧困人口,只能通過從事民俗表演、導(dǎo)游、小商品經(jīng)營、交通運輸和餐飲原料生產(chǎn)獲取收入,而該類型企業(yè)往往由于差異化程度低、競爭者眾多，無法產(chǎn)生規(guī)模效益而收益較少。

由此可見,河北省連片貧困帶的貧困人口較難參與到扶貧旅游產(chǎn)業(yè)鏈中高附加值的節(jié)點,小部分貧困人口自發(fā)參與的旅游中介和運營管理企業(yè)又因缺乏資金與知識而收益甚微,導(dǎo)致貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更依賴于政府和企業(yè),貧困人口并不能成為扶貧旅游中的受益群體。在這種情況下,將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式(Public-Private-Partnership)改造成扶貧旅游情境下的PPP參與機制,能夠解決政府扶貧資金力度不夠、貧困人口受益甚微的困境?；A(chǔ)設(shè)施PPP模式是指由政府和社會資本共同出資建設(shè)市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目、旅游和生態(tài)環(huán)保項目[13]。在扶貧旅游情境下的PPP參與機制主要是指:貧困人口所在村可以由黨員或先進(jìn)村民帶頭建立社區(qū)合作社,村民以及貧困人口可以按房屋及非農(nóng)用土地出資或扶貧資金等形式入股社區(qū)合作社。合作社委托具有一定規(guī)模的企業(yè)進(jìn)行景區(qū)開發(fā),從而獲得租金收益和利潤收益。而社區(qū)合作社與企業(yè)可以通過專業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，提升貧困人口素質(zhì),提高貧困人口在扶貧旅游產(chǎn)業(yè)中的參與程度,解決長期扶貧但不能脫貧的難題。

4 扶貧旅游的參與機制

4.1 PPP參與機制的運作模式

扶貧旅游的根本目標(biāo)是貧困人口受益和發(fā)展。貧困人口是旅游地的主人,是旅游帶來一切影響的承受者,有權(quán)參與到扶貧旅游景區(qū)規(guī)劃和發(fā)展決策中。以往的扶貧旅游模式中的政府拉動、項目帶動和企業(yè)合作基本上都是企業(yè)征地建設(shè)各類旅游景區(qū)的傳統(tǒng)開發(fā)模式,貧困人口因為缺乏資金和知識而未被納入到旅游產(chǎn)業(yè)鏈的利益共同體中。PPP模式是將社會資本引入到公共產(chǎn)品或服務(wù)的項目建設(shè)中,拓寬項目的融資渠道[14]。農(nóng)民合作社是PPP項目的所有者,他們可以將建設(shè)運營權(quán)授權(quán)給企業(yè),雙方按特定項目期限,組成項目公司,共同實現(xiàn)項目建設(shè)資金籌集的融資模式,發(fā)揮企業(yè)管理運營項目的優(yōu)勢,有效地為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。

本文所提扶貧旅游背景下的PPP參與機制是由正大集團(tuán)平谷300萬只蛋雞PPP項目[14]推演而來的。正大集團(tuán)平谷蛋雞PPP項目是北京市平谷區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的示范項目,其包含平谷區(qū)政府、正大集團(tuán)、金融機構(gòu)和樊各莊綠色方圓專業(yè)合作社4個主體。首先由農(nóng)村居民自發(fā)形成合作社,以該合作社管理的非農(nóng)用土地作為蛋雞養(yǎng)殖項目的生產(chǎn)用地。然后，由政府和正大集團(tuán)各按一定比例出資構(gòu)成項目30%的資本金,正大集團(tuán)憑資產(chǎn)抵押又獲得北京銀行70%的貸款,設(shè)立正大蛋業(yè)有限公司專業(yè)生產(chǎn)運營,負(fù)責(zé)蛋雞項目的建設(shè)—運營—移交(BOT)。在蛋雞項目運行的8年時間里,農(nóng)村人均家庭年收入達(dá)到2.39萬元,成功實現(xiàn)農(nóng)村的脫貧。在正大集團(tuán)PPP項目中,合作社是項目的所有者,為企業(yè)解決了用地難題,還可獲得土地租金和一定比例的資產(chǎn)收益;企業(yè)是項目的運營者,為合作社解決了專業(yè)的經(jīng)營管理問題;政府和金融機構(gòu)作為第三方為企業(yè)解決了融資的問題,實現(xiàn)了多方共贏的利益連接體。而旅游產(chǎn)業(yè)同禽蛋產(chǎn)業(yè)一樣,均具有征地成本高、融資困難、建設(shè)周期長、經(jīng)營風(fēng)險高的特點。在此背景下,河北省扶貧旅游產(chǎn)業(yè)可以借鑒北京正大集團(tuán)的PPP項目,通過政企合作,農(nóng)企對接,構(gòu)建河北省旅游扶貧的PPP參與機制,解決當(dāng)前河北省扶貧資金投入不足、農(nóng)民資本和能力有限、無法獲取可持續(xù)性資本收益的扶貧困境。

4.2 扶貧旅游PPP參與機制的關(guān)鍵

扶貧旅游PPP參與機制的關(guān)鍵是成立農(nóng)村社區(qū)合作社,合作社是景區(qū)的所有者,企業(yè)是項目的運營者(圖4)。根據(jù)基層村、縣的實際情況，國土資源部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局聯(lián)合下發(fā)了旅游新業(yè)態(tài)用地政策----《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見,為引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展,在合規(guī)的前提下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式開辦旅游服務(wù)企業(yè);城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營[15]。因此貧困地區(qū)的土地可以作為農(nóng)村人口參與扶貧旅游服務(wù)的固定資產(chǎn),普通農(nóng)民和貧困人口通過他們的土地和房屋參與入股社區(qū)合作社,合作社作為扶貧旅游項目的委托方,委托授權(quán)運營方即企業(yè)代為建設(shè)旅游景區(qū)。合作社人員是景區(qū)的所有人,通過簽訂不可撤銷長期授權(quán)協(xié)議(一般為10—15年)將景區(qū)運營權(quán)租賃給企業(yè),當(dāng)項目到期后,合作社有權(quán)收回項目。

企業(yè)則按照其租賃資產(chǎn)的一定比例定期向合作社繳納資產(chǎn)租賃費。企業(yè)憑借自身資產(chǎn)作為抵押向金融機構(gòu)籌集建設(shè)資金進(jìn)行景區(qū)開發(fā)和設(shè)計,解決了貧困人口缺乏資金建立旅游景區(qū)的困境。同時，企業(yè)作為融資平臺將政府給予貧困戶、低保戶和殘疾人的扶持資金及金融機構(gòu)的貸款一并納入融資系統(tǒng),通過定期向社區(qū)合作社支付資產(chǎn)租賃費的方式使貧困人口獲得了可持續(xù)資產(chǎn)收益。在這個參與機制中,企業(yè)作為運營方以少量資本金撬動銀行貸款建設(shè)并運營旅游景區(qū),承擔(dān)市場風(fēng)險和管理責(zé)任;貧困人口作為資產(chǎn)所有者按照固定分成獲取資產(chǎn)收益。此外,在企業(yè)建設(shè)的景區(qū)內(nèi),貧困人口還可以通過提供餐飲住宿、旅游中介、農(nóng)家樂等服務(wù)獲取一定的工資性收入或自營企業(yè)利潤,從而實現(xiàn)可持續(xù)性的脫貧。

圖4 扶貧旅游的PPP參與機制

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié)論

河北省39個國家級貧困縣具有旅游資源稟賦和臨近首都的區(qū)位優(yōu)勢,但該地區(qū)貧困人口貧困程度深,農(nóng)村人均可支配收入遠(yuǎn)低于河北省其他縣域的農(nóng)村人均可支配收入,一直是扶貧攻堅的難點。而建立兼顧相關(guān)方利益的扶貧旅游參與機制,確保貧困人口受益是消除貧困人口要解決的核心問題。

本研究基于價值網(wǎng)絡(luò)理論,構(gòu)建政府、貧困人口、消費者和那些直接或間接提供產(chǎn)品服務(wù)的企業(yè)集合體共同構(gòu)成的扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)。通過價值網(wǎng)絡(luò)分析發(fā)現(xiàn),政府對貧困地區(qū)的扶持資金缺口較大,分配不平均,是導(dǎo)致河北省連片貧困區(qū)域長期扶貧但一直未脫貧的重要原因。同時，該地區(qū)貧困人口參與旅游的收益較少,貧困人口僅能參與產(chǎn)業(yè)鏈中下游的建筑開發(fā)、旅游中介和餐飲生鮮等這類企業(yè),獲得臨時工收入。產(chǎn)業(yè)鏈中游的建筑工程企業(yè)具有周期性,不能為貧困人口提供可持續(xù)性的薪資收入,而產(chǎn)業(yè)鏈下游的企業(yè)競爭壓力大,難以形成規(guī)模,也不利于貧困人口脫貧致富。而那些能創(chuàng)造高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)如開發(fā)商、房地產(chǎn)企業(yè)和景區(qū)設(shè)計公司,一般是貧困地區(qū)外部的企業(yè)規(guī)劃建設(shè),需投入較多資本,其雇傭的員工也需要高級技能,因此貧困人口很難參與其中。

一方面，政府扶貧資金缺口較大,貧困人口難以借助政府資金建立具有一定規(guī)模的旅游景區(qū);另一方面，貧困人口自身知識及能力所限難以參與到扶貧旅游的開發(fā)與規(guī)劃中來,因此創(chuàng)新貧困人口參與扶貧旅游的機制就顯得尤為重要。由此本文提出要建立貧困人口為核心基點的扶貧旅游參與機制,讓貧困人口深入融合到扶貧旅游產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)中去,提升其“造血”能力。本文提出的扶貧旅游PPP參與機制包含農(nóng)村社區(qū)合作社、企業(yè)、金融機構(gòu)和政府4個主體。社區(qū)合作社作為扶貧旅游項目的委托方和所有人,委托授權(quán)運營方即企業(yè)代為建設(shè)旅游景區(qū),并將合作社股東土地房屋租賃給企業(yè)使用,租賃期一般為10—15年。在此期間,合作社可獲得景區(qū)運營利潤和固定資產(chǎn)租賃費。而企業(yè)作為景區(qū)建設(shè)及專業(yè)化的運營管理者,承擔(dān)了市場風(fēng)險和系統(tǒng)風(fēng)險,可以抵押資產(chǎn)獲得銀行貸款,開展扶貧旅游項目,獲得企業(yè)利潤。金融機構(gòu)向具有經(jīng)驗的企業(yè)發(fā)放商業(yè)貸款,還能降低項目的還款風(fēng)險。同時政府也可投入專項扶貧資金,由企業(yè)進(jìn)行資本整合,解決扶貧旅游項目資金不足、無法開展扶貧旅游項目的難題。在該機制中,貧困人口和普通農(nóng)民可通過他們的土地和房屋參與入股社區(qū)合作社,成為合作社股東,不僅獲得資本收入和租金收入，還能在扶貧企業(yè)中獲取一定的工資收入。同時,當(dāng)貧困人口積累一定資本和能力后,他們可通過提供餐飲生鮮,旅游中介、農(nóng)家樂等服務(wù)獲取一定的工資性收入或自營企業(yè)利潤收入,從而實現(xiàn)可持續(xù)性的脫貧。該參與機制打破了貧困人口參與扶貧旅游開發(fā)的制度和資金的掣肘,通過政企合作,農(nóng)企對接的方式將貧困人口納入旅游產(chǎn)業(yè)鏈的利益共同體中。該方法不僅為農(nóng)村人口提供了穩(wěn)定的資產(chǎn)收益來源,還為貧困人口創(chuàng)造了參與產(chǎn)業(yè)鏈上游活動的機會,持久有效地激發(fā)貧困人口參與扶貧旅游的主動性和積極性,是確保貧困人口脫貧的重要機制。

5.2 建議

中央政府、地方政府和旅游管理部門是河北省貧困地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈中的重要參與者。實施扶貧旅游PPP參與機制,實現(xiàn)河北省貧困人口全部脫貧,離不開經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和制度等方面的政策支持與法律保障。中央政府需制定和完善PPP制度框架與法律法規(guī),完善市場準(zhǔn)入、項目投資、建設(shè)、運營與移交的法律相關(guān)機制,保障企業(yè)和貧困人口等參與者的合法利益;同時，要提供大量的資金支持,抓住京津冀一體化的機遇,建立健全鼓勵京津地區(qū)的資金與人才流入河北、疏解北京非首都功能的相關(guān)政策。

河北省政府及旅游管理部門作為管理者在產(chǎn)業(yè)價值網(wǎng)絡(luò)的利益聯(lián)結(jié)中要發(fā)揮計劃、組織、保護(hù)各方合法權(quán)益和改進(jìn)利益分配不公平現(xiàn)象的職能。在幫扶貧困人口方面,河北省政府要公開建檔建卡流程,精準(zhǔn)識別貧困人口,合理使用扶貧資金;其次要建立貧困地區(qū)人才教育與培訓(xùn)計劃,建立旅游管理層人才互動交流平臺,為提升貧困人口文化素質(zhì)和專業(yè)技能制定相關(guān)政策;同時鼓勵貧困地區(qū)項目規(guī)劃,對缺乏項目的特困地區(qū)要重點幫扶;要授權(quán)于貧困人口,鼓勵PPP模式的實施,實現(xiàn)政企和農(nóng)企的利益聯(lián)結(jié)。而對于企業(yè)來說,針對不同類型的項目政府應(yīng)給予相應(yīng)支持。特別是對成本高、經(jīng)濟(jì)效益也高的項目政府方應(yīng)積極協(xié)助申請低息長期的政策性金融貸款,讓項目降低開發(fā)成本;公益性強、較難盈利的旅游項目，政府應(yīng)出臺以獎代補政策,激活長期處于識別和準(zhǔn)備階段少有人問津的存量旅游PPP項目。在拉動消費方面,河北省政府尤其應(yīng)加大對京津消費者在貧困地區(qū)旅游消費的宣傳推廣力度。