中國需要深度推進城市化的制度改革

怎么提高勞動生產(chǎn)率？有人說可以更多地通過創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級來提高產(chǎn)業(yè)的附加值來實現(xiàn)，這毫無疑問是正確的，但實現(xiàn)上述變化并不容易。中國還有一條出路，就是進一步改善勞動力資源的整體配置效率。這種效率怎么提高？就是要進一步推進農(nóng)業(yè)勞動力或者農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移、就業(yè)和居住。

我想提出一個深度城鎮(zhèn)化的制度改革問題。

首先從中國目前增長的經(jīng)濟下行壓力說起。最近我們做了一個分析，中國的勞動力數(shù)量在減少，勞動年齡人口每年減少二三百萬，勞動力供求關(guān)系發(fā)生了變化。在這個過程中，我們還發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象，就是中國過去5年的勞動生產(chǎn)率增速也在下降。在過去20年當中，中國勞動生產(chǎn)率的年均增速是9.3%，但在過去五年這個增速下降到了只有6.8%，導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率增速的原因很多也很復(fù)雜，在此不作詳細分析。

根據(jù)我們對中國勞動力的數(shù)量、就業(yè)率、勞動參與率等一些因素變化所做的預(yù)測，未來5年到10年，如果勞動生產(chǎn)率增速與過去5年相比不變，中國的年均經(jīng)濟增長速度將會下降到5.8%左右甚至更低一些。那么，如果要保持經(jīng)濟增長速度不過分下滑，一個重要的出路就是要提高勞動生產(chǎn)率。怎么提高勞動生產(chǎn)率？有人說可以更多地通過創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級來提高產(chǎn)業(yè)的附加值來實現(xiàn)，這毫無疑問是正確的，但實現(xiàn)上述變化并不容易。中國還有一條出路，就是進一步改善勞動力資源的整體配置效率。這種效率怎么提高？就是要進一步推進農(nóng)業(yè)勞動力或者農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移、就業(yè)和居住。

為什么這么做有利于提高勞動生產(chǎn)率呢？因為如果按中國三次產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率來分析，中國目前的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率在三次產(chǎn)業(yè)中是最低的，只相當于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的四分之一左右。所以，如果有更多的勞動力配置在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就會進一步提高整體勞動生產(chǎn)率，從而提高經(jīng)濟增長的速度。這就是我想說的進一步推進深度城市化。有人可能會問，深度推進城市化的含義到底是什么？深度城市化就是要進一步推進城市或城鎮(zhèn)常住人口的落戶和市民化。這里面包括兩層意思，第一是現(xiàn)有2.8億在城市就業(yè)的農(nóng)民工，那些已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)和具有落戶意愿的人，應(yīng)該讓他們落戶，同時讓他們有權(quán)利把自己的家屬特別是留守兒童也帶到城市來。第二，中國現(xiàn)在還有大概八九千萬在城市間流動的有城市戶口的人，這些人主要是從小城市到大城市去就業(yè)的人，他們很多人是受過高等教育的社會精英，但也沒有就業(yè)所在地的戶口，這樣的人在北京有很多，他們是很不穩(wěn)定的一個群體，因為沒有戶口生活很不方便，抱怨很多。所以，對中國來說，如果長期有3億多的就業(yè)群體因為沒有就業(yè)所在地戶口而處于一種不穩(wěn)定狀態(tài)、不能享受與戶籍居民同等的公共服務(wù)，那這個社會怎么會穩(wěn)定呢？我覺得這個社會是不穩(wěn)定甚至是脆弱的。

這樣做還有一個很大的好處，就是可以大大提高勞動力供給的穩(wěn)定性。過去黃奇帆在重慶當市長時做了很好的嘗試，給我們帶來了很大的啟示。重慶解決了300萬進城農(nóng)民工的落戶問題，這一改變對重慶制造業(yè)發(fā)展所需要的勞動力穩(wěn)定供給起到了一個非常穩(wěn)定的支撐作用。

既然深度城鎮(zhèn)化就是要推進進城農(nóng)民工和在城市間流動就業(yè)的那些人落戶、享受公平的公共服務(wù)，那么應(yīng)該做哪些制度化的改革呢？

一是公共服務(wù)均等化改革 我們過去談的是常住人口的基本公共服務(wù)均等化，我覺得這是不夠的。因為任何一個在城市就業(yè)的人，他對就業(yè)所在地所做的經(jīng)濟和財政貢獻與有戶籍的本地城市居民是完全一樣的，有的貢獻甚至更大。所以，他們不應(yīng)該在城市公共服務(wù)上受到任何差異性的歧視性待遇。

二是農(nóng)村土地制度的改革 農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)有了很多嘗試和爭論，我覺得關(guān)鍵是要解決兩大難題：一是使得農(nóng)村土地的制度可以在穩(wěn)定保證糧食安全的足夠數(shù)量基礎(chǔ)上，使農(nóng)村土地特別是耕地的使用能夠更加符合高效的原則，讓種地有利可圖。如果種地不掙錢沒有人會愿意去種地了，沒有人種地就不會有糧食安全，所以必須解決這個問題。二是使得退出農(nóng)民隊伍進城的農(nóng)民工的土地財產(chǎn)權(quán)特別是宅基地財產(chǎn)權(quán)可以有退出變現(xiàn)獲利的渠道，或者有長期利益分享的制度安排。這樣可以使進城農(nóng)民工的農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)有一個穩(wěn)定的受益制度安排。

三是城市治理要開放包容 中國很多大城市特別是特大城市為了減少城市治理難題，目前采取的是趕人的粗暴辦法，這是不對的。對一個城市而言，不管城市多么高端，它都需要不同層次的城市居民之間的協(xié)作，才能確保城市的合理運作，這樣的城市才會有效率和競爭力。比如說，紐約高不高端？紐約當然很高端，但是紐約也有很多低層次勞動力在為城市服務(wù)，為城市高端人才服務(wù)。最近我看到一個材料，介紹紐約市政府在改造城市地下空間，把原來不符合安全標準的地下室進行改造，改造后的地下室可以出租給低收入勞動者去使用。我覺得中國城市也應(yīng)該學(xué)紐約的做法，而不是簡單地把住在所謂有安全隱患的地下室的低端勞動力趕出來。

四是將更多的公共資源用于城市居民而不是基礎(chǔ)設(shè)施投資 隨著越來越多的人進入城市，享受原來的城市居民享受的公共服務(wù)，毫無疑問會增加城市政府和財政的壓力。城市政府有能力給這些人提供足夠大公共服務(wù)嗎？重慶經(jīng)驗告訴我們，這是可以的。我個人認為，只要把城市公共資源的配置做一些改進優(yōu)化，減少沒必要的錦上添花的基建投入和一些部門的專項轉(zhuǎn)移支付投入，就一定會騰出更多的錢用于城市居民的公共福利。

五是要采取科學(xué)合理的城市開發(fā)模式 中國城市特別是城市新區(qū)的開發(fā)模式都應(yīng)該更加集約化?，F(xiàn)在很多城市和新區(qū)規(guī)劃面積非常大，規(guī)劃面積比原有城市上百年形成的建成區(qū)還大。但是，它們花了大量的錢搞基礎(chǔ)設(shè)施，最后開發(fā)面積過大，形不成密度，聚集不了產(chǎn)業(yè)和人口，所以商業(yè)也發(fā)展不了，產(chǎn)生不了足夠的現(xiàn)金流償還債務(wù)。這樣的城市開發(fā)模式如果不改進的話，不僅會增加城市的財務(wù)和債務(wù)負擔，還會進一步減少城市政府投入更多公共服務(wù)資源更好服務(wù)居民的意愿和動機。

（本文為國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任徐林在第三屆野三坡中國經(jīng)濟論壇上所作的演講）