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    改革開放40年:紅“樓”夢的變遷史

    2018-11-02 10:20:10宋慧芳
    中國經(jīng)濟信息 2018年20期
    關(guān)鍵詞:住房制度改革

    宋慧芳

    深圳市委、市政府立即決定再跨一大步,舉行公開拍賣。

    在改革開放的第9個年頭,1987年12月1日,在中國特區(qū)深圳首次揭開公開拍賣土地使用權(quán)的面紗,此次土拍過程共持續(xù)了17分鐘,原深房公司總經(jīng)理駱錦星代表公司以525萬競得東曉花園地皮。這一“拍”,讓中國土地商品化實現(xiàn)了歷史性的突破。這一場拍賣,破天荒的將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離,這是對傳統(tǒng)土地管理體制的重大突破,引起了國內(nèi)外極大的關(guān)注。

    次日,國內(nèi)和香港各大報紙差不多均在頭版報道:“這是新中國自1949年成立以來的空前壯舉,也標(biāo)志著中國大陸的改革開放進(jìn)入了歷史新時期,是市場經(jīng)濟的一個里程碑?!?/p>

    僅僅兩個多月后,福州敲響了“第二槌”。1988年2月11日上午,福州以458萬元成功拍出五四路一塊寫字樓用地,這是國內(nèi)首次向外商公開拍賣土地使用權(quán)。

    1988年4月12日,第七屆全國人大第一次會議修改了《中華人民共和國憲法》有關(guān)條例,將原來《憲法》中禁止出租土地的“出租”二字刪去,并規(guī)定:“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?!苯又锻恋毓芾矸ā芬舶创诉M(jìn)行了相應(yīng)的修改,規(guī)定“國有土地和集體土地的使用權(quán),可以依法轉(zhuǎn)讓,國家依法實行國有土地有償使用制度”。自此,我國的土地的禁錮終于完全放開。

    房地產(chǎn)專家、原中國房地產(chǎn)協(xié)會副秘書長王平認(rèn)為,這是中國土地商品化的歷史性突破,沒有那“一拍”、“一改”,就沒有今天的中國房地產(chǎn)市場。同時,國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓政策的推行,實現(xiàn)了國家對城市土地所有權(quán)使用經(jīng)濟價值,同時,為土地這一生產(chǎn)要素進(jìn)入市場流通奠定了政策基礎(chǔ),也為政府的財政收入做出了貢獻(xiàn)。

    不過,王平指出,雖然有了“一拍”、“一改”,但從1987年直到2001年國家住房貨幣化改革之前,深圳的土地拍賣進(jìn)展并不順利。據(jù)《1997年深圳房地產(chǎn)年鑒》顯示,截止1996年底,深圳市國土部門共簽訂出讓0.7%。從1987年-1998年11月間,深圳通過拍賣出讓土地僅有7宗,與2001年后每年都超過10宗拍賣地相比,有天壤之別。

    房改序幕拉開

    仿佛是和南方經(jīng)濟特區(qū)深圳遙相呼應(yīng),北方海濱城市煙臺在1987年率先打響了全國房改“第一槍”。

    新年的第一天,煙臺市住房制度改革開始模擬運行。同日,《中華人民共和國土地管理法》正式實施。第二天,國家計委、建設(shè)部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強商品房屋建設(shè)計劃管理的暫行規(guī)定》,決定自1987年起,各地區(qū)的商品房屋建設(shè)納入國家計劃。

    1985年,結(jié)束長達(dá)近20年在電子工業(yè)領(lǐng)域和中國殘疾人福利基金會的工作生涯后,俞正聲就任煙臺市委副書記,并從1987年開始擔(dān)任煙臺市委副書記、市長。就在俞正聲上任后不久,煙臺率先展開新中國成立以來最關(guān)鍵的住房制度改革,重?fù)?dān)落在了俞正聲及當(dāng)時煙臺市政府的肩上。

    “當(dāng)時之所以選擇煙臺,有幾個原因:城市是中等規(guī)模、公房比例較高、經(jīng)濟條件較好、改革意識強烈等。”業(yè)內(nèi)專家回憶道。

    一直以來,俞正聲對住房制度改革的堅定態(tài)度和不斷推動,來自于最初對改革必要性的深刻認(rèn)識。他表示,改革開放以來,國家和企業(yè)用于住宅的投資約占國家基本建設(shè)總額的百分之十幾,這么大的投資回收不了,嚴(yán)重拖了經(jīng)濟建設(shè)的后腿。

    1987年8月1日,煙臺市以“提租發(fā)券,空轉(zhuǎn)起步”為特征的城鎮(zhèn)住房制度改革試行方案,經(jīng)國務(wù)院正式批準(zhǔn)實行,成為我國城市住房制度改革試點城市中第一個出臺的方案。這一改革,向住房商品化目標(biāo)邁出了關(guān)鍵的第一步?!吨袊?jīng)濟信息》記者通過查閱資料發(fā)現(xiàn),其基本模式是,煙臺將公房租金從原來的0.10元/平方米左右,提高到1.28元/平方米的準(zhǔn)成本水平??紤]到大幅提租老百姓承受不了,煙臺同時按標(biāo)準(zhǔn)工資23.5%的系數(shù)給租住公房職工發(fā)放住房補貼券。

    這一改革向住房商品化目標(biāo)邁出了關(guān)鍵的第一步。

    也正是從1987年8月1日這一天起,煙臺市出現(xiàn)了大房換小房,租房要買房的新動向,1987年10月22日舉辦的煙臺市區(qū)住宅交易調(diào)換大會,更把煙臺人住房商品化的觀念深化了一層?!皬脑缙唿c到晚八點,人流如潮水一般涌入煙臺工人文化宮內(nèi),會場掛著數(shù)以萬計的買房換房條幅,連四周臨時拉起的250平方米的篷布也被見縫插針地貼滿了買房換房的公告,交易大會會期四天?!睋?jù)當(dāng)?shù)鼐用耜悷x回憶。

    “也就是在這次住宅交易條款大會上,我買到了自己的房子,當(dāng)時的激動與喜悅真的是無以言表,從此我有了自己的房子,來得如此之快,有些難以置信,以至于晚上睡在床上都還在心里一遍又一遍的問,這房子真的是屬于自己嗎?”陳煥義說。

    1987年11月,煙臺市城市住房制度改革方案在芝罘區(qū)正式實施,1995年10月《煙臺市深化住房城鎮(zhèn)住房制度改革方案》出臺,標(biāo)志著煙臺市城鎮(zhèn)住房制度改革全面深化,舊的住房福利性分配體系逐步廢止。

    對于煙臺打響的全國房改“第一槍”,更多業(yè)內(nèi)人士都給予極高的評價和認(rèn)可。在總結(jié)房改的思路上,俞正聲曾對外明確表示,“住房改革的思路還是鄧小平同志在1980年那次重要談話中所講的,主要內(nèi)容是新房老房都要出售,可以分期付款,提高房租,被低收入者補貼”。

    1988年1月15日至18日,第一次全國住房制度改革工作會議在北京召開,時任國務(wù)院秘書長的陳俊生宣布;“住房制度改革從現(xiàn)在起正式列入中央和地方的改革計劃,并在全國分期分批展開?!蓖?月,國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案》。方案的出臺,標(biāo)志著住房制度改革進(jìn)入全面試點階段。至此,我國掀起第一輪房改熱潮。

    調(diào)整中緩慢推進(jìn)

    從實際情況來看,現(xiàn)代意義的中國房地產(chǎn)市場的啟動應(yīng)該始于1989年。當(dāng)時,基本上是國有企業(yè)一統(tǒng)天下,所建項目也大都為關(guān)聯(lián)的國家機關(guān)、企事業(yè)單位自用住宅,只有極少量商品房和外銷公寓。

    1989年2月15日,北京首次公開出售商品房,揭開了住房商品化的大幕,北京市房地產(chǎn)交易所門未開,已有上千人等候,這里有住房困難戶,有些屬于觀望者,這次出售商品房350套,每平方米最高2000元,且都是黃金地段,350套商品房,僅有250套房被登記預(yù)訂。

    1989年6月,天津川府新村,無錫沁園新村,濟南燕子山——建設(shè)部第一批三個“城市住宅小區(qū)試點”已建成,就成了房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點,參觀考察者絡(luò)繹不絕,三個小區(qū)成為那個階段中國住宅建設(shè)的樣板。

    隨著建設(shè)部試點規(guī)模不斷擴大,在此后的十年里,第二、第三、第四、第五批城市住宅小區(qū)建設(shè)試點工作先后在全國范圍內(nèi)鋪開,同時,各省、自治區(qū)、直轄市也相繼進(jìn)行了省級試點工作。至1999年,全國部級試點小區(qū)108個,省級試點小區(qū)420個,建筑面積約為8400萬平方米,分布在全國27個省、自治區(qū)、直轄市。

    1992年,鄧小平同志南巡深圳視察后,發(fā)現(xiàn)特區(qū)搞市場經(jīng)濟建設(shè)之后城市的面貌有了翻天覆地的變化,其中房地產(chǎn)開發(fā)非常成功,他認(rèn)為開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗值得向全國推廣。于是由沿海城市一帶開始展開,特別是在海南、北海、廣州、深圳等這些大城市。但時間不長,海南的房地產(chǎn)市場形成了嚴(yán)重的泡沫。

    1993年時任國務(wù)院副總理的朱镕基到海南視察,發(fā)現(xiàn)海南的房地產(chǎn)市場已經(jīng)失控,主要是土地市場迅速形成了非常嚴(yán)重的泡沫。于是他發(fā)表講話:宣布終止房地產(chǎn)公司上市、全面控制銀行資金進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)。第二天,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟情況和加強宏調(diào)控意見》16條強力調(diào)控措施。中國樓市的“第一個黃金十年”(1984—1993年),隨著“國16條”的橫空出世,畫上句點。針對房地產(chǎn)出臺的16條調(diào)控措施,首次對房地產(chǎn)市場進(jìn)行大規(guī)模清理整頓,中國的第一個房地產(chǎn)泡沫(海南)隨之破滅,也因此中國的第一批地產(chǎn)人誕生(潘石屹、馮侖、易小迪、王功權(quán)等)。

    多個城市房地產(chǎn)泡沫的相繼破裂,使我國樓市在經(jīng)過巔峰后,迅速跌入谷底,步入嚴(yán)冬。經(jīng)歷過波折,方能見彩虹,1994年,我國頒布《城市房地產(chǎn)管理法》,這標(biāo)志著中國房地產(chǎn)法制逐步成熟,地產(chǎn)、房產(chǎn)分開立法逐步走向房地產(chǎn)一體化立法。

    不過,銀根收緊后使剛剛起來的房地產(chǎn)市場立馬遭到重創(chuàng),造成的結(jié)果是從1993年下半年到1998年上半年,中國的房地產(chǎn)市場始終波瀾不興。

    商品房進(jìn)入視野

    相對于那些因房地產(chǎn)泡沫破裂而近乎絕望、欲哭無淚的人,提前從海南逃出來的馮侖、潘石屹等六個合伙人則氣定神閑,尋找著下一個機會。

    直到1997年,亞洲金融危機爆發(fā)不久,我國宣布實行宏觀政策重大轉(zhuǎn)向,其中包括實施積極的財政政策。在擴大內(nèi)需的過程中,迫切需要一個活躍的房地產(chǎn)市場。而當(dāng)時的中國房地產(chǎn)市場還處于起步階段,對中國內(nèi)需的帶動作用還處于促進(jìn)和形成階段。當(dāng)時掌控中國經(jīng)濟大局的朱镕基副總理高瞻遠(yuǎn)矚,盯上了住宅建設(shè),他認(rèn)為必須盡快啟動住宅消費,用它來拉動中國經(jīng)濟。自此,房改進(jìn)入籌備和研討階段。

    隨著國家對于房改的積極作為,很多開發(fā)商卻在1998年上半年都熬不下去,把土地紛紛賣掉退出市場。但是到了1998年6月左右,政策面開始發(fā)生變化,國家出臺了一系列的刺激房地產(chǎn)發(fā)展的政策。在新中國延續(xù)了近半個世紀(jì)的福利分房制度壽終正寢,開始向住房分配貨幣化過渡,市場化的“商品房”成為城市住房建設(shè)的主題。這意味著所人們要取得住房,都要到市場上去買房,通過市場來解決住房問題,這種政策使得有效需求在短期內(nèi)爆發(fā),并大幅快速上升。

    盡管前有國發(fā)23號文吹響終結(jié)福利分房的號角,后有國發(fā)10號文提供實施方案,但實際上福利分房的末班車并沒有在1998年駛?cè)虢K點。在購買了自己的住房兩年后,北京某事業(yè)單位28歲的職工陳康有些后悔了。原因是只有五年工齡的陳康眼看在本單位“最后一次福利分房”中無望,在女友的嗔怪下,一狠心在北京經(jīng)濟適用房的樣板——回龍觀小區(qū)購買了經(jīng)濟適用房。盡管位置偏遠(yuǎn),但是小區(qū)規(guī)劃完整,且單位售價不高,才2000多元。女友很滿意,同事們也對他小小年紀(jì)就當(dāng)上了“業(yè)主”很是艷羨。可是沒想到,福利分房的“末班車”猶未了,在市區(qū)好得多的多的地段,有些單位各種方式建房、“分房”仍在繼續(xù)。新建的房子向職工出售時大大低于市價。相比之下,當(dāng)初搶購場面頗為火爆的天通苑、回龍觀的房子在二級市場的售價反而時有貶抑。

    這不僅僅是北京市特有的現(xiàn)象,而且也是全國范圍內(nèi)現(xiàn)實的縮影。然而,改革的實踐并未能按照理論的設(shè)計運行,在相當(dāng)長的時間里,各種準(zhǔn)福利性質(zhì)的“分房”又改頭換面地登上歷史舞臺。

    一種由單位在自有土地上建設(shè),并以低于市場價格的低價售給內(nèi)部職工的房子,當(dāng)時的單位都稱之為“單位自建經(jīng)濟適用房”。但房產(chǎn)商認(rèn)為,再此面具之下的仍是一張“福利分房”的老面孔。部分業(yè)內(nèi)專家在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時指出,從1998年以來,官方的政策始終為這種住房“留有口子”。改革設(shè)計者在提出住房貨幣化目標(biāo)的同時,即提出可以“發(fā)展集資建房和合作建房”,以保證大多數(shù)中低收入家庭的住房需求。

    但令政策制定者始料未及的是,這個善良愿望卻在不斷演變中,開始被逐漸膨脹的部門利益所置換,發(fā)展成后來的“準(zhǔn)福利房”。至2003年,不同種類的以經(jīng)濟適用住房名義報批立項、由單位自行建造并定向出售的住房,已逐漸形成一定規(guī)模。

    也許是看到了集資建房的種種危害,2003年,國務(wù)院在《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中,要求任何單位不得以集資、合作建房名義,變相搞實物分房或房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營。

    2006年8月,建設(shè)部聯(lián)合監(jiān)察部、國土資源部發(fā)布《制止違規(guī)集資合作建房的通知》,叫停黨政機關(guān)集資建房。

    廣大的平民百姓沒有任何特權(quán)可以享受,他們只能到市場上去花錢購房,拓展“生存空間”。自1998年開始,越來越多的家庭搬出了合住的大雜院,告別了筒子樓里陰暗潮濕的過道。改變在不經(jīng)意間發(fā)生,單位不分房了,只好買商品房;買不起,可以分期付款……不知不覺間,人們開始了透支性消費,“花明天的錢,圓今日的夢”。

    于是1999年至2003年為中國房地產(chǎn)業(yè)高速增長期。2003年到達(dá)高峰,暴露出房價過高、結(jié)構(gòu)不合理的問題,導(dǎo)致嚴(yán)重的社會矛盾,房地產(chǎn)業(yè)成為社會關(guān)注的焦點。

    建立長效機制

    無論從哪一個角度看,中國部分城市房價過高是一個不爭的事實。不僅是普通老百姓買不起房子,中等收入群體也感覺很吃力。在高房價的擠壓下,越來越多的家庭為了一套房子耗盡了一生的財富,甚至是幾代人的積蓄,這已經(jīng)成為了社會不可承受之重。

    2004年開始實施宏觀調(diào)控,主要特征是收緊土地與信貸兩個閘門,以調(diào)控供給為主?;仡欉^去的經(jīng)驗,國內(nèi)宏觀調(diào)控在預(yù)期管理上總是不盡如人意,從2008年次貸危機后,經(jīng)濟增長乏力,實行寬松政策,經(jīng)濟不見起色,在配合以房地產(chǎn)寬松,最后房價快速上行。而后又再重拳調(diào)控。再陷入緊縮,經(jīng)濟停滯,再次啟動寬松,祭出房地產(chǎn)。久而久之,中國房地產(chǎn)始終在“寬松-調(diào)控”之間進(jìn)行循環(huán),且房價越調(diào)越高。

    鑒于全國房價高居不下的狀態(tài),從2016年開始,中央對于房地產(chǎn)市場的調(diào)整更加合理。在當(dāng)年的中央經(jīng)濟工作會議上,提出“房子是用來住的,不是用來炒的”,這一說法在黨的十九大報告中再次被強調(diào)。2017是中國住房制度改革的又一重要轉(zhuǎn)折點,啟動了租購?fù)瑱?quán)、租售并舉、集體土地試建設(shè)租賃房等,被業(yè)內(nèi)視為“二次房改”。

    前不久,經(jīng)濟學(xué)家馬光遠(yuǎn)撰文稱,“中國房地產(chǎn)目前面臨的諸多難題,靠調(diào)控是無法解決的……當(dāng)房地產(chǎn)的主要矛盾已經(jīng)進(jìn)入到市場快速發(fā)展與制度建設(shè)的滯后之間矛盾的時候,通過啟動二次房改,對阻礙房地產(chǎn)發(fā)展的諸多制度障礙予以消除,是唯一的選擇。”

    自2010年以來,我國房地產(chǎn)市場已經(jīng)至少經(jīng)歷了3輪調(diào)控,對房地產(chǎn)企業(yè)的銷售限制越來越嚴(yán)厲,對房地產(chǎn)市場的干預(yù)程度越來越深。其主要調(diào)控手段經(jīng)歷了從限購、限貸、限價、限售不斷升級的四個階段。

    經(jīng)過近兩年來嚴(yán)厲的調(diào)控,目前我國的房地產(chǎn)市場接近凍結(jié)狀態(tài),房價維持穩(wěn)定,成交比較清淡。但目前的地產(chǎn)調(diào)控仍然面臨著政策持續(xù)性的問題,這是因為過去常用的調(diào)控手段多為通過限購、限貸等方式,從需求側(cè)著手調(diào)控,無法從根本上解決房地產(chǎn)市場的供需矛盾。因而往往只能持續(xù)1-2年時間。從實際效果來說,調(diào)控效果并不理想,尤其是一線城市房價漲幅巨大,從2010年6月到2016年11月,一線城市(北上廣深)百城住宅平均價格上漲了94%,接近翻番。我國對建立房地產(chǎn)長效機制的需求非常迫切。

    “租購并舉”是我國房地產(chǎn)長效機制中的核心政策,國家政策大力推動為住房租賃行業(yè)的崛起帶來大機遇,當(dāng)前并不發(fā)達(dá)的租賃市場和較低的機構(gòu)化滲透率水平也為未來住房租賃巨頭的誕生提供了大機會。我們相信,這個行業(yè)目前正在蓬勃發(fā)展的初期,雖然還有很多問題需要后期在實際操作中不斷改進(jìn)完善,但其確確實實可以解決目前住房市場中的最大痛點,屬于產(chǎn)業(yè)空間巨大與政策高度很高的雙擊選擇。

    對于房地產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向,中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會原副會長、民政部養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家委員會委員朱中一在接受《中國經(jīng)濟信息》記者采訪時指出,“要正確處理住房的經(jīng)濟屬性與民生屬性的關(guān)系,突出其民生屬性,以滿足新市民(包括原市民中新參加工作和新成家的市民)的住房需求為主要出發(fā)點,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,協(xié)調(diào)推進(jìn)與住房制度匹配的金融、土地、稅收等制度的改革與立法工作;建立健全基礎(chǔ)性制度和長效機制,繼續(xù)實施并完善差別化調(diào)控,落實地方主體責(zé)任,堅持因地因城施策,促進(jìn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展,讓更多市民安居宜居?!?/p>

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