甘肅地方立法40年改革歷程回顧（1978～2018年）

盧維理

回顧四十年的改革歷程，甘肅人大的立法工作跨越了四個歷史階段，不同階段又呈現(xiàn)出不同的特點和特色。

一、起步摸索階段（1978～1985年），地方立法從無到有，開始起步摸索

以1978年黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，黨和國家工作中心向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移，實行改革開放，確定了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的歷史任務(wù)。1979年以前，立法權(quán)集中在中央，地方?jīng)]有立法權(quán)。1979年制定的地方各級人大和各級人民政府組織法，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會地方立法權(quán)。1979年12月5日，甘肅省五屆人大第二次會議選舉產(chǎn)生了第五屆人民代表大會常務(wù)委員會，1980年10月6日，省五屆人大常委會第四次會議審議通過了甘肅省第一部地方性法規(guī)《甘肅省縣級直接選舉實施細則》，標(biāo)志著甘肅省的地方立法邁出了歷史性的第一步，以此為起點，地方立法工作在一片空白上奠基。1983年5月2日，省六屆人大第一次會議通過了《關(guān)于甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立各委員會的暫行規(guī)定》，在省人大常委會設(shè)立了政治法律、民族、財政經(jīng)濟和教科文衛(wèi)四個委員會作為工作機構(gòu)，有力推進了常委會的立法工作。1984年民族區(qū)域自治法出臺后，甘南、臨夏兩個民族自治州和肅南、肅北、阿克塞、天祝、積石山、東鄉(xiāng)、張家川7個民族自治縣的人民代表大會被賦予自治條例和單行條例制定權(quán)（須報經(jīng)省人大常委會批準）。自此，《甘肅省縣級以下人民代表大會選舉實施細則》《蘭州市城市建設(shè)房屋拆遷暫行辦法》《甘肅省種草種樹實施條例》等法規(guī)應(yīng)運而生。這一階段，面對既無立法制度指引規(guī)范、又無立法實踐經(jīng)驗參考的狀況，省人大及其常委會立法工作白手起家，從零起步，“摸著石頭過河”，共制定、批準《甘肅省種草種樹實施條例》《蘭州市城市建設(shè)房屋拆遷辦法》等11件地方性法規(guī)和《甘肅省人大常委會關(guān)于刑事案件辦案期限問題的決定》等5件法規(guī)性決議決定，僅占40年法規(guī)總數(shù)的3.3%。盡管立法數(shù)量很少，但起步摸索過程中積累了寶貴的立法經(jīng)驗，為以后的立法工作奠定了基礎(chǔ)。

二、初步探索階段（1986～2000年），地方立法步入規(guī)范立法、有序立法和計劃立法新階段

1986年3月8日，甘肅省六屆人大常委會第十七次會議通過了《甘肅省制定地方性法規(guī)暫行辦法》，這是甘肅省依據(jù)憲法和地方組織法制定的首部規(guī)范地方立法工作的地方性法規(guī)，標(biāo)志著甘肅省的地方立法開始向規(guī)范化、制度化邁進。與其相配套，同期還組建了省人大常委會專門負責(zé)地方立法的工作機構(gòu)，專業(yè)立法力量有所增強。以此為開端，地方立法制度和立法專門機構(gòu)從無到有，地方立法體系逐步建立，立法規(guī)劃計劃編制、法規(guī)草案的起草審議和通過公布等立法活動日趨規(guī)范。1986年12月，根據(jù)修改后的地方組織法，蘭州市作為省會市被賦予地方性法規(guī)制定權(quán)（須報經(jīng)省人大常委會批準）。1988年、1990年先后制定的《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》和《甘肅省各級人民代表大會議事規(guī)則》，是甘肅省人大工作的綱領(lǐng)性文件，是甘肅省各級人大及省人大常委會行使立法、監(jiān)督、任免、決定重大事項等法定職權(quán)步入規(guī)范化、程序化和法制化的標(biāo)志。1989年省七屆人大常委會提出《關(guān)于加強地方經(jīng)濟立法工作的幾點意見》，中共甘肅省委批轉(zhuǎn)了這個意見，極大促進了地方立法工作。自此，省人大常委會積極回應(yīng)改革開放初期的時代需要，立法工作呈現(xiàn)出“粗放式、政策性”等特點。1992年黨的十四大提出把建立社會主義市場經(jīng)濟體制確立為我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，省人大著重加強了市場經(jīng)濟立法工作。1997年9月黨的十五大召開，提出“要把改革和發(fā)展的決策同立法結(jié)合起來，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的要求，這一階段正是我國經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵時期，省人大及其常委會立足于甘肅省情，大膽吸收和借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗，共制定修正《甘肅省實施選舉法細則》《甘肅省農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣條例》《甘肅省合同監(jiān)督管理》《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》和《甘肅省農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)監(jiān)督管理辦法》等65件省級地方性法規(guī)，批準《蘭州市蔬菜基地管理暫行辦法》《甘肅省天祝藏族自治縣自治條例》等56件蘭州市地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例和單行條例，分別占其40年立法總數(shù)的31%和47%，期間的法規(guī)條例總數(shù)占40年立法總數(shù)的23%。這一階段的立法工作呈現(xiàn)三個特點。

一是立法領(lǐng)域不斷拓寬，立法步伐明顯加快，經(jīng)濟立法比重逐步增大，《甘肅省合同監(jiān)督管理條》《甘肅省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》和《甘肅省農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)監(jiān)督管理辦法》等一大批規(guī)范市場主體、維護市場秩序、建立健全社會保障制度方面的經(jīng)濟類法規(guī)成為地方立法的主干，為培育社會主義市場經(jīng)濟發(fā)揮了積極作用，為市場經(jīng)濟的培育和發(fā)展提供了法制保障。二是地方立法計劃性明顯加強。從省七屆人大常委會開始，開始編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，立法開始由被動向主動轉(zhuǎn)變，地方立法有計劃、有步驟、有重點地進行。三是立法強調(diào)要體現(xiàn)改革精神，立法與改革同步進行，維護市場主體地位，保障公民基本權(quán)利，重視和加強民主立法，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

三、規(guī)范提高階段（2001～2012年），科學(xué)立法，民主立法的實踐探索逐步深入，立法速度和質(zhì)量齊頭并進，立法工作突飛猛進

2000年3月，《中華人民共和國立法法》公布施行，2001年1月，《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程規(guī)程序規(guī)則》制定出臺，這是嚴格按照立法法的規(guī)定，依法規(guī)范地方立法權(quán)限和程序的地方性法規(guī)，地方立法的規(guī)范化、制度化、法制化步伐向前跨越了一大步。同時，1986年通過的《甘肅省制定地方性法規(guī)暫行辦法》完成甘肅立法的歷史使命，退出了歷史舞臺。2001年1月，省九屆人大四次會議設(shè)立了省九屆人大法制委員會，2003年1月和2004年1月，省十屆人大成立了省十屆人大法制委員會和民族僑務(wù)、內(nèi)務(wù)司法、財政經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、環(huán)境資源保護委員會，使甘肅省人大及其常委會專門履行立法職能的組織機構(gòu)更加完備，地方立法工作中法制委員會的統(tǒng)一審議和其他專門委員會專業(yè)審議緊密銜接密切配合的立法工作機制逐步建立完善。特別是黨的十六大提出科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想和構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)，指引地方立法工作走上了以提高立法質(zhì)量為重點的科學(xué)軌道，地方立法日趨走向成熟，立法工作進入規(guī)范提高和發(fā)展時期。2008年5月省十一屆人大常委會通過的《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護區(qū)管理條例》，是甘肅省為我國乃至亞洲目前唯一一個以保護極旱荒漠生物多樣性為主的自然保護區(qū)而立的法。

此后，立法聽證規(guī)則和立法技術(shù)規(guī)范等一批立法配套制度的相繼制定實施，使甘肅地方立法的科學(xué)化、民主化、制度化、法制化向前邁出了一大步，地方立法工作進入了科學(xué)立法、民主立法實踐的全新階段，立法步伐大大加快，立法質(zhì)量明顯提高，立法速度和質(zhì)量齊頭并進，立法工作突飛猛進。這一時期，省人大及其常委會共制定、批準《甘肅省土地登記條例》《蘭州市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》《甘肅省肅南裕固族自治縣草原防火條例》等114件地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，占40年立法總數(shù)的33.7%，其中經(jīng)濟立法與社會立法的比例基本相當(dāng)。這一階段的立法，呈現(xiàn)六個顯著特征。

一是立法速度進一步加快。省八屆人大常委會立法僅80件，平均每年16件。而省九屆人大常委會制定、修訂和批準、批準修訂地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例及法規(guī)性決定決議共計116件，平均每年23件。省十一屆人大常委會立法129件，作出法規(guī)性決議、決定11件，平均每年近26件。二是立法涉及的領(lǐng)域不斷拓寬，經(jīng)濟立法與社會立法并重，自主性立法明顯增多。為適應(yīng)西部大開發(fā)的需要，2001年1月，省九屆人大常委會通過《甘肅省促進個體私營經(jīng)濟發(fā)展條例》，極大地推動了全省非公經(jīng)濟發(fā)展，入選當(dāng)年甘肅省十大新聞。2002年12月，甘肅省九屆人大常委會通過《甘肅敦煌莫高窟保護條例》，是甘肅省首次為世界文化遺產(chǎn)立法，受到聯(lián)合國教科文組織的高度評價。三是重視立法質(zhì)量，強調(diào)務(wù)實管用，立法民主性進一步增強。立法堅持走群眾路線，注重發(fā)揮人大代表、人民群眾、專家學(xué)者等各個方面的積極性，法規(guī)的適用性、民主性提高。在總結(jié)以往立法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，常委會先后制定了立法顧問辦法、立法聯(lián)系點辦法等制度，設(shè)立了立法研究基地，開展立法專家咨詢、立法智庫服務(wù)，科學(xué)立法，民主立法進一步加強。從2003年1月省十屆人大開始，常委會先后制定了立法后評估制度、地方性法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準和保障措施、立法聽證規(guī)則，立法工作日趨規(guī)范，立法質(zhì)量逐步提高。2004年4月22日，省人大常委會首次舉行立法聽證會，廣泛征求和吸納了社會各界對《甘肅省消費者權(quán)益保護條例（草案）》的意見，這是甘肅省立法民主化進程的標(biāo)志。四是加大法規(guī)清理、修改和廢止的力度。根據(jù)我國憲法的修改和加入WTO的新形勢以及實施立法法、監(jiān)督法和行政許可法等法律的要求，常委會對甘肅省的地方性法規(guī)和條例，進行了三次全面清理工作，及時修改和廢止了一批法規(guī)、條例。五是民族立法工作再現(xiàn)高潮。根據(jù)新修訂的民族區(qū)域自治法和國務(wù)院實施民族區(qū)域自治法若干規(guī)定，對甘肅省各民族自治地方的自治條例全部進行了修訂。

四、鞏固提升發(fā)展階段（2013～2018年），地方立法進入改革相配套的攻堅新階段，地方立法質(zhì)量顯著提高，立法成果豐碩

2012年11月黨的十八大勝利召開，立法工作進入以黨的十八大精神為統(tǒng)領(lǐng)的新的歷史起點上，黨中央先后就政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變、全面深化改革、全面推進依法治國等重大問題作出決定和部署，全省統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局穩(wěn)步實施，黨和國家事業(yè)全面開創(chuàng)了新局面并發(fā)生了歷史性變革，甘肅的改革發(fā)展進入了一個嶄新的發(fā)展階段。省人大常委會緊緊圍繞“改革于法有據(jù)”這條主線，不斷研究探索科學(xué)立法，民主立法的新舉措，努力破解改革發(fā)展中的立法難題，堅持地方立法與改革相配套、相銜接，把立法為改革保駕護航，鞏固提高立法質(zhì)量放到更加突出的位置上來，由加強經(jīng)濟立法向更加注重社會立法轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)數(shù)量型立法向質(zhì)量型立法轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)管理型立法向服務(wù)型立法轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)與全國同步進入小康社會創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

2015年立法法修改后，按照習(xí)近平總書記和黨中央提出的立法工作的新思想、新要求，結(jié)合地方立法實踐中遇到的新情況、新問題，2016年7月，省人大及其常委會黨組專題研究討論《關(guān)于加強和改進我省地方立法工作的意見》并報請省委“深改組”批準通過。意見提出了“精立多修、減綜增專、力戒照抄、提前謀劃、提前參與、改進審次”等新舉措。2017年1月，《甘肅省地方立法條例》制定施行，2001年通過、2007年修改的《甘肅省人大及其常委會立法程序規(guī)則》同時廢止。新的立法條例以黨的十八大以來的重要精神為指引并嚴格依據(jù)新修改后的立法法的規(guī)定，從立法事項提出、規(guī)劃計劃制定、起草修改審議、表決頒布實施、措施保障等各個方面，對省人大及其常委會的立法活動全程全方位進行了統(tǒng)一規(guī)范?；緲?gòu)建完成了甘肅立法工作科學(xué)立法、民主立法的體制機制，地方立法的制度化、規(guī)范化、法制化向前跨越了一大步。2017年10月黨的十九大召開，報告明確提出“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法”和“以良法促進發(fā)展、保障善治”的要求，從此掀開了新形勢下甘肅地方立法的新篇章，甘肅立法從此進入全面從嚴立法的新時代。這個階段（截至2018.7.31），省人大常委會共制定、修改、廢止、批準地方性法規(guī)和民族自治地方自治條例、單行條例共計141件，占40年立法總數(shù)的41%。其中，制定法規(guī)30件、修正修訂法規(guī)36件，批準設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)和民族自治地方自治條例、單行條例共57件，廢止法規(guī)8件（不含文中廢止）。這一階段的立法呈現(xiàn)以下五個方面的特點。

一是加強配套民主法制領(lǐng)域深化改革，進一步完善立法體制機制。這個階段，改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性等方面的要求進一步增強，改革的廣度和深度方面進一步拓展，地方立法工作亦呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快、保改革的特點，立法成效明顯提升，一批重要立法項目取得新進展，一些與改革相配套的法規(guī)條例的制定和實施，對調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范社會生活，引領(lǐng)、促進和保障甘肅省經(jīng)濟建設(shè)和社會進步，為全省改革發(fā)展穩(wěn)定大局發(fā)揮了重要作用。2014年，為貫徹落實省委關(guān)于民主法制領(lǐng)域全面深化改革的意見精神和重大決策部署，省人大常委會大膽探索，勇于創(chuàng)新，按期圓滿完成了21件深化改革事項。其中，《甘肅省地方立法條例》《甘肅省人大常委會地方立法協(xié)商辦法》《甘肅省人大常委批準地方性法規(guī)和自治條例單行條例的規(guī)定》《甘肅省人大常委會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等13件涉及立法體制機制方面的法規(guī)制度，占所有民主法制領(lǐng)域深化改革事項總數(shù)的62%。這些法制制度的配套出臺對于進一步建立完善地方立法體制機制，深入推進民主法制深化改革，發(fā)揮了積極的作用。

二是根據(jù)國家“放管服”改革要求，及時加強配套法規(guī)的修改、清理工作。隨著全面深化改革進程的推進，通過提高立法質(zhì)量，以立法引領(lǐng)改革，為改革保駕護航；通過科學(xué)立法、民主立法、依法立法，使地方性法規(guī)更加符合社會發(fā)展和人民意愿，全社會發(fā)展活力和創(chuàng)新活力明顯增強。黨的十八來以來，圍繞“放管服”等重點領(lǐng)域的改革，國務(wù)院相繼取消或下放了300項涉及行政審批和許可的事項。為此，省人大常委會根據(jù)國務(wù)院關(guān)于做好“放管服”改革工作的通知要求，組織協(xié)調(diào)開展了多次地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的專項清理工作，“一攬子”打包廢止了《甘肅省經(jīng)紀人管理暫行條例》《甘肅省城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法》《甘肅省著名商標(biāo)認定和保護條例》《甘肅省飼料和飼料添加劑管理條例》等4部法規(guī)，將《甘肅省查處生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品行為條例》《甘肅省廣告監(jiān)督管理條例》《甘肅省統(tǒng)計管理條例》等12部法規(guī)的修正修訂“一攬子”列入2018年常委會立法計劃項目并擬于年內(nèi)全部完成。

三是更加注重精立多修，精立細修，法規(guī)修正修訂的數(shù)量逐年增大。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，對早期制定的法規(guī)及時進行修改修訂，在地方立法活動中顯得尤為迫切和重要。在此期間常委會修正、修改和修訂的法規(guī)數(shù)量逐年增長，修法的數(shù)量和所占比重首次超過了制定法規(guī)。如《甘肅省村民委員會選舉辦法》《甘肅省測繪管理條例》《甘肅省濕地保護條例》《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》等36件修正修訂法規(guī)分別涉及政治、經(jīng)濟、生態(tài)、社會事業(yè)等多個方面，占到期間立法總數(shù)的51%。

四是常委會積極作為，加大了人大自主性、創(chuàng)制性立法。2013年7月，省人大常委會在全國率先制定了《甘肅省公眾參與制定地方性法規(guī)辦法》，進一步拓展了公民參與地方立法的廣度和深度。2013年11月，針對農(nóng)村農(nóng)膜使用面積不斷擴大、白色污染日益加劇的問題，省人大常委會創(chuàng)制性地制定了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》，為有效防治農(nóng)業(yè)面源污染、促進全省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了法律依據(jù)。2015年9月和2017年7月，圍繞貫徹落實中央和省委關(guān)于打贏打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署，省人大常委會先后制定和修訂了《甘肅省農(nóng)村飲用水供水管理條例》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《甘肅省農(nóng)村生活垃圾管理條例》等創(chuàng)制性法規(guī)，有力的助推了全脫貧攻堅。

五是加強生態(tài)立法，立法推進全省生態(tài)文明建設(shè)邁出重要步伐。生態(tài)治理關(guān)系全省人民福祉，常委會始終堅持“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，通過加強地方立法，有力推進生態(tài)文明建設(shè)和最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度的落實。2017、2018年全國人大常委會連續(xù)兩年下發(fā)通知，對生態(tài)環(huán)保立法專項自查和清理工作進行了部署和安排。省人大常委會及時組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面，開展了生態(tài)環(huán)保地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件專項清理工作，先后“一攬子”廢止《甘肅省林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理條例》《甘肅蓮花山國家級自然保護區(qū)管理條例》《甘肅興隆山國家級自然保護區(qū)管理條例》等4件環(huán)保類法規(guī)，將《甘肅省森林病蟲害防治檢疫條例》《甘肅省實施中華人民共和國防沙治沙法辦法》《甘肅省林木種苗管理條例》《甘肅省濕地保護條例》等8件修正修訂法規(guī)“一攬子”列入2018年常委會立法計劃項目并將于年內(nèi)全部完成。在此期間共制定修訂《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》《甘肅省輻射污染防治條例》等20件法規(guī)，制定、修訂、廢止涉及生態(tài)環(huán)境保護方面的省級地方性法規(guī)共計32件，占期間省級地方性法規(guī)總數(shù)的46%，為加強全省生態(tài)環(huán)境治理，實現(xiàn)甘肅綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮提供堅強的法制保障。

（作者單位：甘肅省人大常委會法工委）