對地方組織法、選舉法和代表法的修改拙見

李樹春

在我國，地方組織法、選舉法屬于憲法性法律，是對憲法的“規(guī)則化”，它規(guī)定的內(nèi)容是我國地方國家機(jī)關(guān)的選舉、組織等根本問題。地方組織法是根據(jù)憲法制定的，明確規(guī)定地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)、地方國家行政機(jī)關(guān)等的產(chǎn)生、職權(quán)、組成、工作方式、工作程序以及地方國家機(jī)關(guān)之間、地方國家機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的關(guān)系的法律。選舉法是根據(jù)憲法制定的，明確規(guī)定全國人民代表大會代表和地方各級人民代表大會代表的選舉原則、選舉機(jī)構(gòu)、各級人民代表大會代表名額、各少數(shù)民族代表的選舉、選區(qū)劃分、選民登記、代表候選人的提出、選舉程序?qū)Υ淼谋O(jiān)督和罷免、辭職、補(bǔ)選對破壞選舉的制裁等方面內(nèi)容的法律。代表法是根據(jù)憲法制定的，明確規(guī)定代表的權(quán)利、義務(wù)和作用的法律。這三部法律在我國法律體系中占有極其重要的位置，是各級人大代表依法執(zhí)行代表職務(wù)、切實履行代表義務(wù)、發(fā)揮代表作用，地方國家機(jī)關(guān)工作依法行使職權(quán)、做好各項工作的遵循。這三部法律的產(chǎn)生、完善也經(jīng)歷、見證和伴隨了我國人民代表大會制度的產(chǎn)生和發(fā)展歷程。

隨著現(xiàn)行憲法的修改，為了保證憲法的實施和我國法律體系的統(tǒng)一，全國人大常委會又要對地方組織法、選舉法和代表法進(jìn)行修改。我認(rèn)為，現(xiàn)行的“三法”存在一些不盡如人意之處，鑒于此，筆者對“三法”的修改提出以下拙見，僅供參考。

一、關(guān)于選舉法的修改建議

（一）關(guān)于選舉法的名稱

選舉法的全稱是《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，但我感到，法律的名稱與法律的內(nèi)容名不副實。選舉法一共分為十二章五十九條，從第一章總則到第二章選舉機(jī)構(gòu)，第三章地方各級人民代表大會代表名額，第四章全國人民代表大會代表名額，第五章各少數(shù)民族的選舉，第六章選區(qū)劃分，第七章選民登記，第八章代表候選人的提出，第九章選舉程序，第十章對代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補(bǔ)選，第十一章對破壞選舉的制裁，第十二章附則，無一不是對各級人大代表的選舉事項的規(guī)定。而各級人民代表大會的選舉不僅僅是代表的選舉，還包括國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉。如地方組織法的第二十一至第二十五條規(guī)定的都是有關(guān)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉事項。

憲法第三條規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生。第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會行使下列職權(quán)：（四）選舉中華人民共和國主席、副主席；（五）根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選；（六）選舉中央軍事委員會主席；根據(jù)中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選；（七）選舉國家監(jiān)察委員會主任；（八）選舉最高人民法院院長；（九）選舉最高人民檢察院檢察長。

全國人民代表大會組織法第二十三條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員由全國人民代表大會從代表中選出。第三十五條規(guī)定，全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和全國人民代表大會認(rèn)為需要設(shè)立的其他專門委員會。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團(tuán)在代表中提名，大會通過。

地方組織法第八條規(guī)定， 縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：（四）選舉本級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員；（五）選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長；（六）選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；（七）選舉上一級人民代表大會代表。地方組織法第九條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)：（六）選舉本級人民代表大會主席、副主席；（七）選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。地方組織法第三十條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會。各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團(tuán)在代表中提名，大會通過。

從憲法和組織法規(guī)定內(nèi)容看，無論是全國人民代表大會還是地方各級人民代表大會，其選舉任務(wù)不僅僅是代表的選舉，還包括選舉各級人大常委會組成人員、各級人大專門委員會組成人員、政府正職、副職領(lǐng)導(dǎo)人員、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院正職領(lǐng)導(dǎo)人員。因此，現(xiàn)行選舉法的名稱應(yīng)該修改為《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表選舉法》，或者補(bǔ)充選舉事項。

（二）關(guān)于選舉法第五章的標(biāo)題

選舉法第五章的標(biāo)題為“各少數(shù)民族的選舉”。我認(rèn)為這一標(biāo)題不妥。因為容易產(chǎn)生歧義，以為選舉的是少數(shù)民族。各少數(shù)民族怎么可以選舉？實際上，選舉法選舉的不是“各少數(shù)民族”而是“各少數(shù)民族的代表”。從選舉法第五章第十八條到第二十三條的內(nèi)容看，規(guī)定的也是對少數(shù)民族代表選舉的有關(guān)事項。因此，建議將選舉法第五章的標(biāo)題修改為“第五章各少數(shù)民族代表的選舉”。

（三）關(guān)于罷免代表職務(wù)

選舉法第十章第四十八條、第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條等，都籠統(tǒng)地提出“罷免代表”。但按照代表法第二條“全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員”的規(guī)定說明，代表是國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，是一種國家職務(wù)。與此相對應(yīng)，無論是原選區(qū)選民或者原選舉單位提出的都應(yīng)當(dāng)是罷免代表的職務(wù)。因此，建議對選舉法第十章第四十八條、第四十九條、第五十條、第五十一條、第五十二條和代表法第四十七條等進(jìn)行修改，罷免代表后面加上“職務(wù)”二字。

二、對地方組織法的修改建議

（一）關(guān)于縣級以上的地方各級人民代表大會職權(quán)

地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使十五項職權(quán)，第一項是在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行；第二項是審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告；第三項是討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項；第四、第五、第六、第七項是選舉權(quán)；第八項是聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告；第九項是聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告。第九條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會行使的職權(quán)中，第八項是聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報告。但現(xiàn)實中，地方各級人民代表大會會議都把聽取和審查本級人民政府報告放在會議的第一項議程，把聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會工作報告放在第二項議程，把聽取和審查“兩院”的工作報告放在第三項議程，這個對會議議程的排序不符合地方組織法的排序。建議地方組織法將地方各級人民代表大會會議把聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會工作報告作為會議的第一項議程，聽取和審查本級人民政府的報告作為第二項議程，把聽取和審查監(jiān)察委員會工作報告作為第三項議程，把聽取和審查人民法院、人民檢察院工作報告作為第三項和第四項議程。

（二）關(guān)于撤銷本級人民法院、人民檢察院的不適當(dāng)?shù)臎Q定

地方組織法第八條（十一）規(guī)定，撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。但沒有規(guī)定撤銷本級監(jiān)察委員會、本級人民法院、人民檢察院的不適當(dāng)?shù)臎Q定，這是不正確的。

黨的十八屆三中全會提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。十八屆四中全會決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。黨的十八大以來，備案審查的監(jiān)督力度明顯增強(qiáng)，備案審查不僅實現(xiàn)了對新制定的行政法規(guī)、司法解釋的全覆蓋。黨的十九大報告提出，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。合憲性審查的范圍絕對不能僅限于本級人民政府及其所屬部門。所有規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入審查范圍，報全國人大常委會備案的“兩高”作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋等，在備案審查基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)合憲性審查工作。隨著監(jiān)察法的制定，監(jiān)察委員會將履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)；對國家監(jiān)察委員會制定的監(jiān)察法規(guī)，應(yīng)納入合憲性審查的范圍。對于同級人民法院、人民檢察院、監(jiān)察委員會作出的司法解釋、制定的規(guī)范公民和法人及其他組織行為的、具有普遍約束力的決定、決議、規(guī)定、辦法、布告等規(guī)范性文件，也應(yīng)當(dāng)?shù)奖炯壢舜蠹捌涑Ｎ瘯M(jìn)行備案，人大及其常委會有權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督，對同憲法、法律相抵觸的決定、決議、規(guī)定、辦法、布告等，有權(quán)力、有責(zé)任予以撤銷，并實施有效的法律監(jiān)督，以維護(hù)憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)社會主義法律的統(tǒng)一。因此，建議地方組織法增加對人大及其常委會有撤銷本級監(jiān)察委員會、本級人民法院、人民檢察院的不適當(dāng)?shù)臎Q定的職權(quán)。

（三）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)工作報告

地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告。地方組織法第十五條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。既然如此，為什么地方組織法第九條沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會行使聽取和審查本級人民代表大會主席團(tuán)的工作報告的職權(quán)？因此，建議在地方組織法第九條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使下列職權(quán)”中增加一項：聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)工作報告。

（四）關(guān)于地方各級人民代表大會每年召開的次數(shù)

地方組織法第十一條規(guī)定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見提出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年舉行二次。為了貫徹落實這一要求，根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議具備每年召開二次的實際，建議將地方組織法第十一條修改為：“縣級以上地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會會議一般每年至少舉行二次。經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。”

（五）關(guān)于地方各級人民代表大會會議的召集

地方組織法第十二條規(guī)定， 縣級以上的地方各級人民代表大會會議由本級人民代表大會常務(wù)委員會召集。為了保持地方組織法寫法的統(tǒng)一，建議將地方組織法第十五條“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議”，作為地方組織法第十二條的第二款。

（六）關(guān)于地方各級人民代表大會會議的預(yù)備會議

地方組織法第十三條規(guī)定， 縣級以上的地方各級人民代表大會每次會議舉行預(yù)備會議，選舉本次會議的主席團(tuán)和秘書長，通過本次會議的議程和其他準(zhǔn)備事項的決定。這項規(guī)定沒有問題，問題是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是否召開預(yù)備會議沒有說。地方組織法第十五條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)。由主席團(tuán)主持會議。本條中的“舉行會議的時候”，與地方組織法第十三條“每次會議舉行預(yù)備會議”說法不一致，容易產(chǎn)生歧義?！芭e行會議的時候”是否包括“預(yù)備會議”？如果舉行會議的時候包括預(yù)備會議，那么，為什么不統(tǒng)一規(guī)定“地方各級人民代表大會每次舉行預(yù)備會議”？如果“舉行會議的時候”不包括預(yù)備會議，那么，怎么理解鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會“舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)”？因為，預(yù)備會議不是正式會議，舉行會議的時候只能是會議之中，那么，是會議之中的什么時候？建議修改為：“地方各級人民代表大會每次舉行預(yù)備會議，選舉本次會議的主席團(tuán)和秘書長，通過本次會議的議程和其他準(zhǔn)備事項的決定?？h級以上地方各級人民代表大會預(yù)備會議由本級人民代表大會常務(wù)委員會主持。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的預(yù)備會議，由上次鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)主持?？h級以上地方各級人民代表大會每屆人民代表大會第一次會議的預(yù)備會議，由上屆本級人民代表大會常務(wù)委員會主持。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會人民代表大會每屆人民代表大會第一次會議的預(yù)備會議，由上次鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)主持。地方各級人民代表大會舉行會議的時候，由主席團(tuán)主持會議。地方各級人民代表大會會議設(shè)副秘書長若干人；副秘書長的人選由主席團(tuán)決定?！?/p>

（七）關(guān)于有關(guān)機(jī)關(guān)派人回答代表詢問

地方組織法第二十九規(guī)定， 在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說明。代表法第十三條規(guī)定，代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問。有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問。

比較地方組織法和代表法可以看出，兩個法律規(guī)定的是同一內(nèi)容，但表述不一致。一是審議內(nèi)容不一致，地方組織法規(guī)定是在“代表審議議案的時候”，而代表法規(guī)定是在代表“審議議案和報告”時，實踐中，的確是代表在審議議案和報告中，代表可以提出詢問。顯然，代表法說得比較完整。二是對于誰來回答詢問，兩個法律的規(guī)定很有出入。地方組織法提出“由有關(guān)機(jī)關(guān)派人說明”，“派人說明”，派誰說明沒有明確。但法律對派的這個“人”應(yīng)該予以明確，總不能隨便派個人吧。相比較而言，代表法規(guī)定得比較明確，“有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問”。很顯然派的是“負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員”而不是“派”個“人”。三是地方組織法規(guī)定的是“派人說明”，由于是代表在審議議案時提出詢問，因此，這樣規(guī)定也算可以。但如果包括審議報告，那么就不僅僅是“說明”了，還應(yīng)當(dāng)包括“回答詢問”。很顯然，“回答詢問”，就是針對代表提出的詢問回答，更具針對性。不是隨便什么人都可以回答的。建議地方組織法與代表法統(tǒng)一規(guī)定，并體現(xiàn)中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見精神，將第二十九條修改為“在地方各級人民代表大會審議議案和報告的時，代表可以向本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員回答詢問。會后認(rèn)真進(jìn)行研究，積極采納代表意見建議并及時反饋”。

（八）關(guān)于人民代表大會專門委員會的工作

地方組織法第三十條第三款規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。從地方組織法的規(guī)定看，專門委員會的職能一共是兩項，一是在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；二是對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。

監(jiān)督法第十七條的規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會常務(wù)委員會舉行會議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的一個月前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查，或者送交常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見。第二十三條第二款規(guī)定，常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作由本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實施。第二十七條規(guī)定，常務(wù)委員會組成人員對執(zhí)法檢查報告的審議意見連同執(zhí)法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常務(wù)委員會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務(wù)委員會審議，或者由常務(wù)委員會組織跟蹤檢查；常務(wù)委員會也可以委托本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查。從監(jiān)督法的規(guī)定看，專門委員會的職能還應(yīng)當(dāng)包括三項，一是具體組織實施常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作；二是受常務(wù)委員會委托對本級“一府兩院”落實執(zhí)法檢查報告整改工作進(jìn)行跟蹤檢查；三是財政經(jīng)濟(jì)委員會對預(yù)算調(diào)整初步方案進(jìn)行初步審查。這部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在地方組織法中有所體現(xiàn)。因此，建議將地方組織法第三十條第三款修改為：“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；具體組織實施常務(wù)委員會執(zhí)法檢查工作；受常務(wù)委員會委托對本級‘一府兩院落實執(zhí)法檢查報告整改工作進(jìn)行跟蹤檢查；財政經(jīng)濟(jì)委員會對預(yù)算調(diào)整初步方案進(jìn)行初步審查?！?/p>

（九）關(guān)于代表資格審查委員會

地方組織法第三十二條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會，行使職權(quán)至本屆人民代表大會任期屆滿為止。第五十條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立代表資格審查委員會。存在的問題，一是中間相隔十多條。雖然第三十二條是對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表資格審查委員會任期所作的規(guī)定，第五十條是對縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立代表資格審查委員會組成所作的規(guī)定，但兩者完全可以放在一條中規(guī)定。二是對兩個代表資格審查委員會的內(nèi)容規(guī)定還有很大差異。對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表資格審查委員會規(guī)定的是任期，卻沒有對組成人員作出規(guī)定；對縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會設(shè)立代表資格審查委員會規(guī)定的是組成，又沒有對任期作出規(guī)定。建議將地方組織法中第三十二條和第五十條兩條合并為一條，修改為“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)立代表資格審查委員會?？h級以上人民代表大會常務(wù)委員會的代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由縣級以上人民代表大會常務(wù)委員會主任會議在常務(wù)委員會組成人員中提名，常務(wù)委員會會議通過。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)立代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)在主席團(tuán)成員中提名，主席團(tuán)會議通過。縣級以上各級人大常委會代表資格審查委員會行使職權(quán)至本屆人民代表大會任期屆滿為止。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的每屆人民代表大會第一次會議通過的代表資格審查委員會的任期同本級人民代表大會每屆任期相同，行使職權(quán)至本屆人民代表大會任期屆滿為止”。

（十）關(guān)于代表資格審查委員會的工作

地方組織法第五十一條規(guī)定，代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定。這一條規(guī)定的過于簡單，當(dāng)然也就不那么明確。而選舉法第四十六條第一款規(guī)定，代表資格審查委員會依法對當(dāng)選代表是否符合憲法、法律規(guī)定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規(guī)定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當(dāng)選無效的違法行為進(jìn)行審查，提出代表當(dāng)選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)報告。為了統(tǒng)一口徑，建議地方組織法將選舉法第四十六條第一款規(guī)定，移入地方組織法第五十一條。

（十一）關(guān)于人大代表的任期

地方組織法第三十三條規(guī)定， 地方各級人民代表大會代表任期，從每屆本級人民代表大會舉行第一次會議開始，到下屆本級人民代表大會舉行第一次會議為止。這里的表述不夠完整，建議參照地方組織法第五條和第十四條的寫法，在“地方各級人民代表大會代表任期”后面增加“同本級人民代表大會每屆任期相同”，修改為“地方各級人民代表大會代表任期同本級人民代表大會每屆任期相同，從每屆本級人民代表大會舉行第一次會議開始，到下屆本級人民代表大會舉行第一次會議為止”。

（十二）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的特殊保護(hù)

地方組織法第三十五條規(guī)定， 縣級以上的地方各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團(tuán)許可，在大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即向該級人民代表大會主席團(tuán)或者常務(wù)委員會報告。本條規(guī)定沒有包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，顯然是不完整的。建議將代表法第三十二條第四款的規(guī)定，加到這一條，作為第二款，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會”。

（十三）關(guān)于地方各級監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院提出議案

地方組織法第四十六條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府、人民代表大會各專門委員會，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主任會議決定提請常務(wù)委員會會議審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再提請常務(wù)委員會會議審議。根據(jù)這一規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。對于地方各級人民法院和地方各級人民檢察院能否提出議案的問題，有的同志認(rèn)為，地方組織法沒有規(guī)定地方各級人民法院和地方各級人民檢察院可以向本級人大及其常委會提出議案的權(quán)力，主要考慮是，司法方面的事項應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會立法，地方人大及其常委會無權(quán)對司法方面的事項作出決定，所以，地方各級人民法院和地方各級人民檢察院沒有什么議案需要向本級人大及其常委會提出。筆者認(rèn)為這種提法不妥。因為有關(guān)法律規(guī)定，審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)有關(guān)人員由本級人大常委會任免。

監(jiān)督法第四十五條規(guī)定，地方各級法院、檢察院，可以向本級人大常委會提出對由本級人大常委會任命的法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級法院院長，檢察院分院檢察長等人員的撤職案。

因此，地方各級人民法院、人民檢察院可以按照上述法律規(guī)定向本級人大常委會提出法官、檢察官任免案、撤職案等議案。地方各級人民法院、人民檢察院提出的議案，亦即指地方各級人民法院、人民檢察院按照法官法、檢察官法、監(jiān)督法、法院組織法、檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，依法定程序向本級人大常委會提出的任免案、撤職案等議案。正因為如此，最高人民檢察院2012年8月24日印發(fā)、2012年10月1日起施行的《人民檢察院公文處理辦法》第九條對議案功能的表述是：議案適用于各級人民檢察院按照法律程序，向同級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項。所以，盡管地方組織法沒有明確規(guī)定，地方各級人民法院、地方各級人民檢察院有向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會提出議案的規(guī)定，但在實踐中，地方各級人民法院、地方各級人民檢察院的法職人員的任免的確是通過向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會提出的議案形式實現(xiàn)的。因此說，政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會提出屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的人事任免、罷免、撤銷職務(wù)等議案。鑒于此，建議將地方組織法第四十六條修改為“縣級以上的地方各級人民政府、各級監(jiān)察委員會、各級人民法院、各級人民檢察院、地方各級人民代表大會各專門委員會，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出屬于本級人民代表大會常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主任會議決定提請常務(wù)委員會會議審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再提請常務(wù)委員會會議審議”。

（十四）關(guān)于設(shè)立人大常委會街道工作委員會

地方組織法第五十三條第三款規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。這一規(guī)定，將街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)僅限于“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市”，而現(xiàn)實情況是，許多縣也設(shè)立了街道辦事處。與此相適應(yīng)，建議修改為“縣級人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)”。

（十五）關(guān)于市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會街道工作機(jī)構(gòu)向常務(wù)委員會報告工作

地方組織法第五十三條規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會可以在街道設(shè)立工作機(jī)構(gòu)。工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務(wù)委員會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常務(wù)委員會報告工作。這里明確規(guī)定，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會街道工作機(jī)構(gòu)向常務(wù)委員會報告工作。但地方組織法、代表法都沒有如何向人大常委會報告工作，是否接受審查和批準(zhǔn)，人大常委會街道工作機(jī)構(gòu)組織各級人大代表活動僅僅報告工作是否可以，這里規(guī)定得還不夠明確。建議修改。

（十六）關(guān)于監(jiān)察委員會

2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的現(xiàn)行憲法修正案，增加了各級監(jiān)察委員會的內(nèi)容。同時明確了監(jiān)察委員會與人民代表大會及其常務(wù)委員會的關(guān)系，監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組成、地位，國家監(jiān)察委員會內(nèi)部之間的關(guān)系，監(jiān)察委員會與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門之間的關(guān)系。2018年3月20日十三屆全國人大一次會議通過的中華人民共和國監(jiān)察法，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。與此相適應(yīng)，地方組織法應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行修改，增加和進(jìn)一步明確地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會與地方各級監(jiān)察委員會的關(guān)系、地方各級人民代表大會聽取和審查本級監(jiān)察委員會的工作報告、地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會有選舉和罷免本級監(jiān)察委員會主任、副主任、委員的權(quán)力，及地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表聯(lián)名可以提出對本級監(jiān)察委員會的質(zhì)詢案等必要的內(nèi)容。

三、對代表法的修改建議

（一）關(guān)于代表執(zhí)行職務(wù)的各種保障

代表法第三條規(guī)定代表享有的第六項權(quán)利是，獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項保障。為了保證人大代表依法執(zhí)行代表職務(wù)，履行代表職責(zé)，需要國家和社會為其提供各種必要的保障和服務(wù)。憲法、代表法對此作了規(guī)定。但代表法第三條規(guī)定，代表可以獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的信息和各項保障，未免有些不確切。因為，把“信息”保障單拿出來與其他各項保障相并列，有些不妥。信息保障只是代表知情權(quán)和為代表提供組織服務(wù)保障的一個內(nèi)容，代表的知情權(quán)是指代表為依法執(zhí)行代表職務(wù)，了解、獲得、知悉國家和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行、發(fā)展情況，有關(guān)的法律、政策信息，以及國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)情況的一種方式。代表工作實踐中，為代表提供保障的內(nèi)容不止是知情權(quán)，還有言論免責(zé)、人身自由特殊保護(hù)、物質(zhì)保障、時間與待遇保障、組織服務(wù)保障等。因此，建議刪除代表法第三條第六項中的“信息”二字，修改為：“獲得依法執(zhí)行代表職務(wù)所需的各項保障?！?/p>

（二）關(guān)于代表自覺履行接受監(jiān)督的義務(wù)

中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見提出，加強(qiáng)人大代表履職監(jiān)督。雖然代表法第四十五條規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督。但應(yīng)當(dāng)在代表法第四條代表應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)中作出強(qiáng)調(diào)，因此，建議將代表法第四條第（五）項后面，增加一項“定期向原選舉單位或者原選區(qū)選民報告履職情況，自覺接受原選舉單位或者原選區(qū)選民和人民群眾監(jiān)督”作為第（六）項。

（三）關(guān)于代表接受監(jiān)督

代表法第六條規(guī)定，代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。本條內(nèi)容與代表法第四十五條的內(nèi)容重復(fù)，建議刪除第五條，將其內(nèi)容與第四十五條合并為一條，同時增加對間接選舉的人大代表監(jiān)督的內(nèi)容，具體為：“代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督?！?/p>

“由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。縣級人民代表大會常務(wù)委員會和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織本級人民代表大會代表向原選區(qū)選民報告履職情況?！?/p>

“由下級人民代表大會選舉產(chǎn)生的代表，應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選舉單位報告履職情況。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)定期組織本級人民代表大會代表向原選舉單位報告履職情況?！?/p>

（四）關(guān)于代表小組

地方組織法、代表法有三處對人大代表小組作出規(guī)定，但互不一致。一是地方組織法第三十七條規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組。這里明確規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表分工聯(lián)系選民，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組。二是代表法第二十一條規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會代表，在本級或者下級人民代表大會常務(wù)委員會協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組。這里又把代表小組擴(kuò)大到各級人大代表，因為“縣級以上的各級人民代表大會代表”還包括全國人大代表。三是代表法第三十條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會代表在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動；組成代表小組，分工聯(lián)系選民，反映人民群眾的意見和要求。建議將地方組織法第三十七條和代表法第三十條刪除，將其內(nèi)容統(tǒng)一寫入代表法。因為，代表小組不屬于地方組織法規(guī)定的范疇，可以在代表法中予以規(guī)定，將代表法第二十一條修改為“各級人民代表大會代表，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組，在本級、下級人民代表大會常務(wù)委員會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團(tuán)的協(xié)助下，可以按照便于組織和開展活動的原則組成代表小組，分工聯(lián)系原選區(qū)選民或者原選舉單位，反映人民群眾的意見和要求”。

（五）關(guān)于對代表予以逮捕、刑事審判許可的審查

代表法第三十二條規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)如果對縣級以上的各級人大代表采取除逮捕和刑事審判以外、法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應(yīng)經(jīng)過該級人民代表大會主席團(tuán)或者常委會的許可。同時規(guī)定，人大主席團(tuán)或者人大常委會對有關(guān)機(jī)關(guān)提請許可的申請進(jìn)行審查。但規(guī)定的應(yīng)當(dāng)具體審查的內(nèi)容令人費解：“應(yīng)當(dāng)審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，并據(jù)此作出決定。”這一規(guī)定等于說，人大主席團(tuán)或者常委會可以對有關(guān)機(jī)關(guān)提請許可的申請進(jìn)行審查，但只能審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，這就限制了審查其他方面的內(nèi)容。例如，是否應(yīng)當(dāng)審查該代表是否真正涉嫌犯罪或者有其他違法犯罪行為。如果不在這個方面審查，僅僅審查對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進(jìn)行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務(wù)行為打擊報復(fù)的情形，怎么才能防止冤假錯案？實踐中，由于有關(guān)機(jī)關(guān)的證據(jù)不足，造成錯案，罷免了代表的情況屢屢發(fā)生，影響了人大代表的聲譽(yù)，也影響了人民代表大會制度的聲譽(yù)。是否應(yīng)當(dāng)考慮對這一條的內(nèi)容進(jìn)行修改，建議修改為，人民代表大會主席團(tuán)或者常務(wù)委員會受理有關(guān)機(jī)關(guān)依照本條規(guī)定提請許可的申請，應(yīng)當(dāng)審查該代表是否存在涉嫌犯罪或者有其他違法犯罪行為，并據(jù)此作出決定。

對地方組織法、選舉法和代表法的修改，一要按照憲法確定的基本精神、基本原則和基本內(nèi)容進(jìn)行，二要與時俱進(jìn)，根據(jù)實際工作需要，三要注意與其他法律的銜接和照應(yīng)。

（作者原系吉林省人大人事代表選舉委員會原副巡視員）