以加快系統(tǒng)性改革直面美國稅改競爭性沖擊

張茉楠

減稅與稅改是重塑國家競爭力的全球發(fā)展大勢(shì)。被視為“美國30年來最大規(guī)模減稅”的特朗普稅改法案，不僅會(huì)對(duì)美國產(chǎn)生全方位影響，也正在引發(fā)全球連鎖反應(yīng)，特別是配合特朗普強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的貿(mào)易保護(hù)主義政策所帶來的全球格局動(dòng)蕩。根本而言，國家競爭力之戰(zhàn)是企業(yè)、技術(shù)、成本優(yōu)勢(shì)的爭奪戰(zhàn)，加快推進(jìn)我國現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，統(tǒng)籌提升全球競爭力的系統(tǒng)化改革已異常緊迫。

一、美國稅改的核心基礎(chǔ)是重構(gòu)全球競爭力

稅收作為一個(gè)國家基本經(jīng)濟(jì)制度，越來越成為國家間競爭力與經(jīng)濟(jì)效率比拼的重要體現(xiàn)，因此也被視為特朗普施政的核心。2017年12月22日，美國總統(tǒng)特朗普簽署并發(fā)布規(guī)模總計(jì)1.5萬億美元的《減稅和就業(yè)法案》，主要亮點(diǎn)在于大幅降低企業(yè)所得稅稅率、相對(duì)溫和的降低個(gè)人所得稅稅率、大幅降低海外利潤回流稅稅率及一次性征收海外留存利潤，實(shí)施稅收屬地制度，其核心則在于“降成本、增實(shí)力、促回流”，具體而言這些優(yōu)惠政策主要包括：降低后21%的企業(yè)所得稅稅率、符合條件的購入資產(chǎn)享受100%的稅前扣除、股息的參權(quán)豁免規(guī)則、來源于境外的無形所得享受13.125%的優(yōu)惠稅率，以及海外企業(yè)利潤匯回稅現(xiàn)金部分將從目前的35%下降到15.5%的稅率，非流動(dòng)資產(chǎn)按8%的稅率等。

從政策立場(chǎng)上講，稅改是特朗普政府在“美國優(yōu)先”理念指引下，鞏固美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的核心舉措。長期以來，高稅負(fù)和復(fù)雜的稅制成為影響美國企業(yè)競爭力和國內(nèi)營商環(huán)境的重要制約因素。通過大規(guī)模減稅、屬地稅收制度與一次性優(yōu)惠政策，并配合貿(mào)易保護(hù)、移民限制等政策，以期提升美國在國際競爭中的比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)全球產(chǎn)業(yè)、資本回流，短期內(nèi)達(dá)到提高美國經(jīng)濟(jì)增速和國內(nèi)就業(yè)的政策目的，中長期則實(shí)現(xiàn)美國全方位把控全球產(chǎn)業(yè)鏈和國際分工格局，重塑美國全球競爭力。

二、中美競爭的根本在于成本優(yōu)勢(shì)的競爭

國之競爭在于制造業(yè)之爭，制造業(yè)競爭歸根結(jié)底在于成本之爭。近年來，中美成本比較優(yōu)勢(shì)的差距正日趨縮小。首先，中國宏觀稅負(fù)整體高于美國。宏觀稅負(fù)有狹義和廣義之分，最狹義的宏觀稅負(fù)是指一國稅收收入占GDP的比重，最廣義的宏觀稅負(fù)是指一國所有政府收入占GDP比重。本文將公共財(cái)政收入、政府性基金收入、社保基金收入、國有資本經(jīng)營收入加總，以此來衡量中國的廣義稅負(fù)。廣義財(cái)政收入口徑下2015年中國的“宏觀稅負(fù)”為29.33%，如果考慮國有土地使用權(quán)出讓收入，則為34.3%，與OECD平均的宏觀稅負(fù)34.27%持平，并高于美國的26.36%。其次，中國以間接稅為主的稅收體制導(dǎo)致企業(yè)壓力大。中美稅制結(jié)構(gòu)區(qū)別在于直接稅與間接稅之分。中國稅制結(jié)構(gòu)中的間接稅比重過大，大量的稅收由企業(yè)作為納稅人繳納，即使是可轉(zhuǎn)嫁的流轉(zhuǎn)稅也會(huì)讓企業(yè)產(chǎn)生實(shí)際負(fù)稅的錯(cuò)覺。根據(jù)2016年的美國聯(lián)邦稅收結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，稅改前，美國直接稅比重占稅收總收入的80%以上。美國以直接稅為主體的國家，稅收主要來自個(gè)人；中國以間接稅為主體的國家，稅收主要來自企業(yè)。最后，稅費(fèi)名目繁雜導(dǎo)致中國企業(yè)稅負(fù)感較高。在主要稅種上，中國涉及企業(yè)稅費(fèi)目錄超過10種，其中企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅3種占比較大。根據(jù)2016年的稅收數(shù)據(jù)，企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅占總稅收的比重分別為22.1%、31.2%、8.8%，合計(jì)占比達(dá)到62.2%。

就制造業(yè)稅負(fù)成本而言，我國制造業(yè)并不具優(yōu)勢(shì)：在世界銀行《2018 年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》公布的營商環(huán)境排名中，我國排第78 位，美、德和日本分別為第6名、第20名和第34名。其中，稅款繳納作為重要指標(biāo)，我國排名更加靠后，排在第130 名，美、德和日本分別為第36名、第41名和第68 名。從能源價(jià)格看，我國的電力、煤炭、天然氣、成品油價(jià)格均高于美國。此外，近年來中國企業(yè)社保總費(fèi)率水平持續(xù)保持高位，社會(huì)保險(xiǎn)（五險(xiǎn)一金）的企業(yè)繳費(fèi)率為43%，高于美國的13.65%。近期啟動(dòng)的社保征管體制改革，雖然從長遠(yuǎn)看，有利于社保征管效率提升，可以部分彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口，但短期內(nèi)將進(jìn)一步推升中國企業(yè)部門的相對(duì)生產(chǎn)和人工成本。

三、美國稅改恐引發(fā)全球價(jià)值鏈格局的重大調(diào)整

美國稅改優(yōu)惠未來可能在美、德、日之間造成一個(gè)重新布局的局面，因此，美國稅改也進(jìn)一步加劇了世界范圍內(nèi)的“減稅潮”：英國目前的企業(yè)所得稅稅率是19%，按照此前通過的法律，到2020年將降至17%，法國、日本、印度，以及中國臺(tái)灣、香港地區(qū)，也都制定實(shí)施了減稅計(jì)劃，說明各國（地區(qū)）之間制造業(yè)成本、國際貿(mào)易競爭以及稅制競爭日趨激烈。

在此次稅改法案中一個(gè)非常重要的制度安排是由全球征稅向?qū)俚卦瓌t轉(zhuǎn)變。美國是一個(gè)資本輸出型國家，其資本輸出排名世界第一，但由于其企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率較高，又采用全球征稅原則，導(dǎo)致美國企業(yè)一方面擔(dān)心過多納稅而境外投資收益無法匯回美國，另一方面為了避稅產(chǎn)生了大量的離岸公司，企業(yè)為了規(guī)避稅收將公司的架構(gòu)進(jìn)行多層級(jí)傘形設(shè)計(jì)，母公司與分（子）公司之間嚴(yán)重脫節(jié)，中間層存在大量的殼公司。美國在海外留存資產(chǎn)及利潤導(dǎo)致大量的就業(yè)機(jī)會(huì)輸出，顯然會(huì)抑制美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，促進(jìn)境外資本回流的方案，除了對(duì)于資本利得的回流課征如10%的低稅率以外，更重要的一點(diǎn)是，擬放棄抵免法而采用免稅法，對(duì)其他國家貿(mào)易競爭進(jìn)一步施壓。

美國歷史上有幾次重要的稅收改革，從歷次稅改效果看，里根稅改時(shí)期國際資本流入美國的規(guī)模增幅高達(dá)七成。小布什執(zhí)政期間連續(xù)兩次減稅對(duì)國際資本流入美國的效果顯著。當(dāng)時(shí)國會(huì)以5.25%的稅率推動(dòng)海外遞延所得與利潤回流，總共有約3620億美元海外資金回流美國，約占海外游資的三分之二。目前美國大公司在海外聚集了高達(dá)2.6 萬億美元以上的資金。雖然特朗普稅改長期資本回流效果還需進(jìn)一步觀察，但短期看，效果已開始顯現(xiàn)。根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）最新發(fā)布數(shù)據(jù)，今年一季度美國企業(yè)海外利潤回流規(guī)模高達(dá)3056.41億美元，為此前若干季度單季回流規(guī)模的十倍有余，這一過程帶來兩個(gè)結(jié)果：一是快速推升了離岸美元成本，二是帶動(dòng)美國企業(yè)在境內(nèi)的資本開支增長。

四、美國稅改為國際稅收規(guī)則帶來了全新的挑戰(zhàn)

特朗普?qǐng)?zhí)政以來一系列組合拳帶有極為鮮明的經(jīng)濟(jì)民族主義色彩，其目標(biāo)直指“Make America Great Again”?？梢哉f稅改讓產(chǎn)業(yè)資本回流與主張通過限制進(jìn)口來保護(hù)國內(nèi)制造業(yè)，采取單邊貿(mào)易制裁行動(dòng)，擺脫多邊國際規(guī)則束縛，重談各類貿(mào)易協(xié)定法案“一脈相承”。稅改方案中的許多細(xì)節(jié)規(guī)則已經(jīng)違背了多邊自由貿(mào)易體制的基本原則，是對(duì)現(xiàn)存國際經(jīng)貿(mào)體系和全球稅收治理框架的重大挑戰(zhàn)。諸如，稅改條款對(duì)企業(yè)向境外關(guān)聯(lián)方的特定支付征收20%“消費(fèi)稅”；稅改法案新設(shè)立了“海外低稅無形收入稅”。由于海外無形收入稅的引入減輕了美國公司出口知識(shí)產(chǎn)權(quán)密集產(chǎn)品和服務(wù)的所得稅，美國高科技公司的競爭力加強(qiáng)，但歐盟認(rèn)為美國引入海外無形稅已構(gòu)成《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》禁止性補(bǔ)貼。

與此同時(shí)，參議院版本的《法案》為從海外獲得無形收入的美國公司創(chuàng)造了一種叫作“專利盒”的東西。該條款規(guī)定，對(duì)美國公司獲得的“外國來源的無形收入”適用13.1%的稅率。此舉旨在鼓勵(lì)美國公司把知識(shí)產(chǎn)權(quán)保留在美國國內(nèi)。

當(dāng)前中美貿(mào)易爭端升級(jí)，美對(duì)我國輸美1120項(xiàng)涉及高科技產(chǎn)品加征高額關(guān)稅讓情況變得更趨復(fù)雜。從全球高科技制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分工來看，美國依然是設(shè)計(jì)與研發(fā)中心，而中國、墨西哥、南美洲則負(fù)責(zé)生產(chǎn)制造。在考慮勞動(dòng)力成本、勞動(dòng)資源稟賦差異而形成的全球產(chǎn)業(yè)鏈布局會(huì)因?yàn)楸容^優(yōu)勢(shì)而逐漸強(qiáng)化穩(wěn)固。短期來看，傳統(tǒng)制造業(yè)稅改紅利不會(huì)馬上消化支撐產(chǎn)業(yè)鏈的重塑帶來高昂的重置成本。而更加可行的方式是將利潤在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部轉(zhuǎn)移，將更多利潤留存在美國。由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)重置成本較低，因此在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工上，此次減稅并疊加貿(mào)易戰(zhàn)引發(fā)全球產(chǎn)業(yè)鏈動(dòng)蕩更可能吸引技術(shù)密集型制造業(yè)回流并將重新調(diào)整知識(shí)產(chǎn)權(quán)、研發(fā)、生產(chǎn)等的全球化布局及定價(jià)模式等。

五、加快推動(dòng)重塑我國全球競爭力的系統(tǒng)化改革

特朗普新稅改的中長期影響仍具有不確定性，美國大刀闊斧地進(jìn)行稅收改革，勢(shì)必會(huì)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)以及全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。作為大國競爭與博弈的重要一環(huán)，我國加快包括稅收體制改革在內(nèi)的系統(tǒng)化改革以提升全球競爭力。

首先，加快推動(dòng)稅制改革，由間接稅為主向直接稅為主的框架轉(zhuǎn)變。減稅與稅改相結(jié)合，從政策式、碎片化減稅轉(zhuǎn)向綜合性稅制改革，稅制從間接稅為主向直接稅轉(zhuǎn)型。從中長期看，以直接稅為主體的稅制彈性較強(qiáng)，自動(dòng)穩(wěn)定機(jī)制可使稅負(fù)直接隨企業(yè)利潤和居民收入下降而降低。同時(shí)，相機(jī)抉擇機(jī)制可使減稅政策直接產(chǎn)生減負(fù)效果?？梢钥紤]適當(dāng)擴(kuò)大抵免層級(jí)，由三層擴(kuò)大至五層，可以使得納稅人抵免更加充分，從而有效降低企業(yè)境外所得總體稅收負(fù)擔(dān)。我國需要調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，通過繼續(xù)降低間接稅比重，提高直接稅比重，逐步構(gòu)建直接稅框架。

其次，“正稅清費(fèi)”，調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，全面加大降費(fèi)力度。我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅率為25%，較美國降稅后的21%高4個(gè)百分點(diǎn)。本屆政府以來，減稅降費(fèi)措施累計(jì)為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)超過2萬億元，但改革調(diào)整龐大復(fù)雜的稅費(fèi)體系，“正稅清費(fèi)”仍有較大空間。因此，建議加快建立政府定價(jià)收費(fèi)項(xiàng)目清單制度，公開中央和各地收費(fèi)目錄清單，完善使用者付費(fèi)項(xiàng)目的公共定價(jià)機(jī)制和相關(guān)管理制度，將具有“租”性質(zhì)的收費(fèi)納入一般公共預(yù)算管理。以降費(fèi)倒逼改革，拓展“結(jié)構(gòu)性減負(fù)”空間。

再次，推進(jìn)國際稅收監(jiān)管、政策協(xié)調(diào)與合作，全面加強(qiáng)稅收合規(guī)性的全球治理。應(yīng)推動(dòng)稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）計(jì)劃，避免稅基侵蝕、跨國公司利潤轉(zhuǎn)移以及轉(zhuǎn)讓定價(jià)。同時(shí)，加快推進(jìn)《多邊稅收征管互助公約》下的國際稅收監(jiān)管合作與政策協(xié)調(diào)。按照《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）稅收協(xié)定范本》和《聯(lián)合國（UN）協(xié)定范本》的規(guī)定，國際稅收協(xié)定主要包括避免雙重征稅、防止偷漏稅、消除稅收歧視和解決國際稅務(wù)爭端等內(nèi)容。因此，我國應(yīng)加快推進(jìn)全球稅收監(jiān)管與合作，防止出現(xiàn)有害的國際稅收競爭，進(jìn)而共同營造增長友好型國際稅收環(huán)境。

最后，統(tǒng)領(lǐng)全面提升中國產(chǎn)業(yè)全球競爭力的戰(zhàn)略安排。未來中美產(chǎn)業(yè)競爭勢(shì)必越來激烈，以及新興發(fā)展中國家低成本競爭的“兩面夾擊”態(tài)勢(shì)，中國必須統(tǒng)領(lǐng)戰(zhàn)略安排，建立起新的競爭優(yōu)勢(shì)，從主要依靠傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品向更多發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。一方面，應(yīng)著力增強(qiáng)零部件、資本品等中間品貿(mào)易，增強(qiáng)自主研發(fā)和創(chuàng)新能力。當(dāng)前中國已經(jīng)成為全球最大的中間品進(jìn)口大國。在最大限度促進(jìn)零部件進(jìn)口技術(shù)溢出的基礎(chǔ)上，應(yīng)引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)零部件產(chǎn)品的自主創(chuàng)新能力，著力提升我國本土企業(yè)的零部件生產(chǎn)質(zhì)量和工藝，走出我國核心零部件過分依賴國外的困境，逐步進(jìn)入全球高端制造業(yè)采購體系。另一方面，必須牢固確立“高質(zhì)量發(fā)展”的理念和“制造強(qiáng)國”的政策導(dǎo)向。提高附加價(jià)值比重，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工發(fā)展，全面提升中國全球價(jià)值鏈水平。我國已經(jīng)連續(xù)多年成為全球研發(fā)增長最快的市場(chǎng)，但必須看到，跟發(fā)達(dá)國家相比，企業(yè)研發(fā)投入的強(qiáng)度和利潤率還有相當(dāng)大差距。因此，必須全面加強(qiáng)高端制造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投入，大幅提升我國制造業(yè)研發(fā)投資強(qiáng)度。同時(shí)，可以借鑒日本等國成功經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)行加速折舊政策，此舉同樣相當(dāng)于向企業(yè)減稅，推動(dòng)制造業(yè)開展廣泛的、持續(xù)的技術(shù)升級(jí)改造投資，促進(jìn)設(shè)備更新、擴(kuò)大投資需求的多種效應(yīng)。

（作者為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員）