國外城市更新實(shí)踐及啟示

李愛民 袁浚

城市更新，是指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)做必要的、有計(jì)劃的改建活動。隨著城市化的加速推進(jìn)，城市空間拓展成為城市發(fā)展的制約，城市從增量擴(kuò)張時(shí)代進(jìn)入到存量調(diào)整時(shí)代，城市更新將成為城市發(fā)展的新增長點(diǎn)。國外城市更新走過了較長的歷史進(jìn)程，可以為我國城市更新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、國外主要國家城市更新實(shí)踐

（一）英國城市更新

1、城市更新歷程

伴隨著城市人口規(guī)模的擴(kuò)大和失業(yè)率顯著上升，城市貧困現(xiàn)象急劇涌現(xiàn)，貧民窟大量存在，20世紀(jì)30年代英國開啟清除貧民窟計(jì)劃，真正意義的城市更新開始。隨著城市人口規(guī)模的持續(xù)增多，“大城市病”較早涌現(xiàn)，1946年開始推行新城建設(shè)計(jì)劃，將建立衛(wèi)星城作為城市更新的主要手段。二戰(zhàn)后，英國開始了郊區(qū)化過程，英國城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰退，20世紀(jì)60年代末轉(zhuǎn)向住宅整修和改善以及中心區(qū)商貿(mào)區(qū)的復(fù)興。前40多年英國城市更新多采取“自上而下”的方式，20世紀(jì)80年代開始過渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”方式，讓公眾廣泛參與到城市更新過程中。

2、城市更新重要舉措

建立財(cái)政補(bǔ)貼制度。財(cái)政補(bǔ)貼是英國政府推行城市更新的重要舉措，從20世紀(jì)30年代格林伍德法實(shí)施的按人口安置補(bǔ)貼的制度開始，至今已有80多年的歷史。

成立城市開發(fā)公司。1980年，為解決內(nèi)城衰退，實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興，英國成立了城市開發(fā)公司，一個(gè)開發(fā)公司對應(yīng)著一個(gè)特定的城市區(qū)域，擔(dān)負(fù)著吸引私人投資、改造內(nèi)城地區(qū)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興的重任。

在更新的過程中注重文物保護(hù)。英國在城市更新的過程中采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時(shí)，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環(huán)境中。

（二）法國城市更新

1、城市更新的歷程

巴黎城的第一次大變身，是在拿破侖三世時(shí)代，通過拆除舊建筑改造巴黎，以“大”為美，開辟出一條條寬敞的大道，基本奠定了今天的城市格局。到了20世紀(jì)60年代，巴黎開始了第二次改造，通過建設(shè)新城區(qū)，將工業(yè)、金融業(yè)等行業(yè)遷出中心區(qū)域，并通過修建配套工程、高等級公路、高速地鐵等措施，將巴黎市與巴黎大區(qū)聯(lián)系起來。2008年，法國政府推出“大巴黎計(jì)劃”，目的是解決交通、生態(tài)環(huán)境和社會融合等城市病。

2、城市更新重要舉措

注重法律政策在城市更新中的指導(dǎo)性作用。法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀(jì)末的《工人階級住宅法》，要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊社區(qū)房屋進(jìn)行改造；1958年頒布法令，提出了優(yōu)先城市化地區(qū)（ZUP）和城市更新的修建性城市規(guī)劃制度。1967年《土地指導(dǎo)法》的頒布，成為法國國家政府嘗試與地方集體合作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。1982年頒布《權(quán)力下放法》，結(jié)束了大規(guī)模建設(shè)時(shí)期。此后，1991年頒布《城市指導(dǎo)法》，1995年頒布《規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》，1999年頒布《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》。2000年頒布《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》（SRU）標(biāo)志著法國城市規(guī)劃法建設(shè)步入了一個(gè)新階段。

注重對舊城區(qū)的保護(hù)性更新。在對舊城區(qū)的活化和再利用中，法國十分注重保護(hù)性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對建筑物進(jìn)行維修，改造現(xiàn)有城市街區(qū)。

公共部門在保障城市更新資金上發(fā)揮重要作用。為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。例如：巴黎市政府出資占51%的股份，與私營公司合資成立一個(gè)舊城改造的專業(yè)化投資公司。

（三）美國城市更新實(shí)踐

1、城市更新歷程

美國的城市更新也是從大規(guī)模清除貧民窟開始，20世紀(jì)30年代，通過國會立法，制定全國統(tǒng)一的規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，確定更新運(yùn)動的重點(diǎn)及聯(lián)邦撥款額度。1954年對城市更新政策進(jìn)行修正，提出加強(qiáng)私人企業(yè)的作用、地方政府的責(zé)任和居民參與。20世紀(jì)70年代末，聯(lián)邦政府實(shí)施“城市復(fù)興”政策，取消或減少對“城市計(jì)劃”的資助，讓州及地方政府對城市計(jì)劃負(fù)責(zé)，在這一政策傾向下，城市復(fù)蘇以贏利能力高的商業(yè)、辦公樓用地取代了居住用地。

2、城市更新重要舉措

基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施。美國推動舊城更新改造的模式實(shí)施的是基于稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施。實(shí)施方式主要有三種：第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎(jiǎng)勵(lì)措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)的再開發(fā)；第三種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。

政府采取多種方式對城市開發(fā)提供資助。以“新城鎮(zhèn)內(nèi)部計(jì)劃”為例，聯(lián)邦政府利用社區(qū)開發(fā)街道資金資助城市開發(fā)，期望給私人投資以資助。1977 年的《住房和社區(qū)開發(fā)法》實(shí)行使用城市開發(fā)活動津貼資助私人和公私合營的開發(fā)計(jì)劃，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報(bào)。

（四）新加坡城市更新

1、城市更新歷程

獨(dú)立之前城市核心極度擁擠，二戰(zhàn)后遺留下來的中心區(qū)住房狀況極度混亂，城市的物質(zhì)環(huán)境日趨惡化，成為城市更新的前奏（1945—1959年）。1960年成立了建屋發(fā)展局（Housing Development Board），政府成為公共住房主要的開發(fā)者，隨后，清理貧民窟，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、中心分散等策略相繼實(shí)施，成為城市更新早期（1960—1970年）的典型特征。在聯(lián)合國專家的協(xié)助下，新一版的概念規(guī)劃于1971年4月被政府采納，加速了城市更新的進(jìn)程，進(jìn)入概念規(guī)劃的實(shí)施（1971—1990年）階段，大規(guī)模拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐漸消失。1990年代，新加坡成為重要國際金融中心之一，提供高品質(zhì)的居住環(huán)境，成為吸引全球智慧精英和資本的關(guān)鍵因素。

2、城市更新重要舉措

設(shè)立專門的城市更新管理部門。新加坡城市更新管理部門經(jīng)歷多次演變——從最早的SIT（改良信托局）發(fā)展到現(xiàn)在的URA（城市更新局），對新加坡的舊城改造起到很大作用。

重視概念規(guī)劃的指導(dǎo)作用。概念規(guī)劃于1971 年得到聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的援助，并指導(dǎo)新加坡城市的長期開發(fā)。20世紀(jì)90年代初期，新加坡原先的城市規(guī)劃不能滿足城市發(fā)展的長期目標(biāo)，需要進(jìn)行變革。URA實(shí)施了兩級計(jì)劃，第一級計(jì)劃就是修訂概念規(guī)劃——從策略上提出城市長期發(fā)展的愿景；第二級計(jì)劃是55個(gè)DGPs（Development Guide Plan，發(fā)展引導(dǎo)計(jì)劃）——在1991年修訂概念規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上針對每一塊土地進(jìn)行更詳盡的規(guī)劃。

注重引入私人資金。新加坡的舊城改造在20世紀(jì)70年代就開始引入了私人投資。在新的規(guī)劃體系（DGPs）實(shí)施時(shí)，政府通過集中整合土地，進(jìn)行相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為私人投資者提供各種激勵(lì)政策實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)收益。

城市開發(fā)保護(hù)相結(jié)合。1996年新加坡政府對保護(hù)方針進(jìn)行了修改，以便在賦予舊的建筑新的用途方面給予業(yè)主更大的靈活性，鼓勵(lì)創(chuàng)造性的修復(fù)以便使保護(hù)區(qū)更具地方特色。

（五）日本城市更新

1、城市更新歷程

為修復(fù)戰(zhàn)爭對大城市的毀滅性破壞，日本以政府為主導(dǎo)對102座城市實(shí)施了土地區(qū)劃整理。隨著新興工業(yè)發(fā)展和技術(shù)提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工業(yè)廠房和商業(yè)用地已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，20世紀(jì)60年代開始發(fā)展新城，在東京灣區(qū)發(fā)展臨海新城，形成一個(gè)人口達(dá)三千萬的巨大都市圈。1977年，面對突出的城市問題，為限制東京的無序擴(kuò)張，日本政府推行綠帶計(jì)劃。80年代開始更新利用地下深層空間設(shè)施。

2、城市更新重要舉措

團(tuán)地再生——現(xiàn)代化社區(qū)復(fù)興再造。團(tuán)地是日本在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的產(chǎn)物，80年代開始，團(tuán)地社區(qū)中老齡化、商業(yè)凋謝、基礎(chǔ)設(shè)施老化問題凸顯，團(tuán)地更新計(jì)劃正式啟動。團(tuán)地再生更多圍繞社區(qū)生活中心的再造、生活相關(guān)設(shè)施的提供，以及交通和景觀環(huán)境的改善等內(nèi)容開展。

民間復(fù)合開發(fā)——多方聯(lián)合的“PPP”架構(gòu)。20世紀(jì)80年代，日本推行“都市再開發(fā)政策”，允許私有部門參與日本都市中心區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)，并于1988年將此政策寫入更新法。自此，民間多方聯(lián)合的城市更新開始大規(guī)模盛行。日本的私有產(chǎn)權(quán)制度與政府對大規(guī)模再開發(fā)的政策誘導(dǎo)，共同促成東京各區(qū)與私人資本聯(lián)手打造新都市。

自發(fā)社區(qū)更新——自下而上的良性改造。日本城市發(fā)展的整個(gè)過程，貫穿著“自下而上”的力量。最早出現(xiàn)是在20世紀(jì)70年代，由于日本經(jīng)濟(jì)飛速增長帶來的城市病等負(fù)面影響開始顯現(xiàn)，以“自治會”為代表的市民自發(fā)組織開始進(jìn)行反對運(yùn)動，這種運(yùn)動最后逐漸向改善社區(qū)環(huán)境、振興城市經(jīng)濟(jì)和歷史文化保護(hù)方向發(fā)展。隨著日本政策體系不斷完善，城市規(guī)劃權(quán)力不斷下沉，出現(xiàn)了所謂的“地區(qū)規(guī)劃”。日本針對郊區(qū)住宅地區(qū)和市中心商業(yè)區(qū)，積極推進(jìn)“地域管理”事業(yè)，“地域管理”的組織主要依靠居民委員會、NPO組織、城市規(guī)劃組織和各類協(xié)會團(tuán)體，政府充當(dāng)協(xié)助支持的作用。

二、國外城市更新的比較分析

國外城市更新實(shí)踐經(jīng)歷了不同的城市更新歷程，面臨不同的經(jīng)濟(jì)社會問題，城市更新的側(cè)重點(diǎn)也存在不同，使得城市更新的實(shí)施主體、城市更新的具體方式和資金保障存在一定的不同。

在城市更新歷程上，歐美國家城市更新都經(jīng)歷了從大規(guī)模的清除貧民窟運(yùn)動到中心區(qū)商業(yè)的復(fù)興，再到注重整體社會經(jīng)濟(jì)效果（如改造后的城區(qū)就業(yè)、歷史街區(qū)風(fēng)貌的延承等），在改造思想上從物質(zhì)環(huán)境的更新改造到街區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、人文等全方位的復(fù)興。新加坡的城市更新歷程和歐美國家大致相當(dāng)，日本的城市更新則從修復(fù)戰(zhàn)爭對大城市的毀滅性破壞開始，更加注重城市綠帶在城市規(guī)劃中的運(yùn)用，以及注重對地下公共空間設(shè)施的更新，更多的是從硬件方面加強(qiáng)城市更新。

在城市更新實(shí)施主體上，歐美國家以及新加坡、日本基本都經(jīng)歷了從中央、地方政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開發(fā)的過程。過程中，政府成立相似職能的組織對城市更新授權(quán)，執(zhí)行政府的財(cái)政措施，對授權(quán)區(qū)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)，實(shí)現(xiàn)更新改造的目標(biāo)。為確保城市更新進(jìn)程，歐美國家提供大量的財(cái)政補(bǔ)貼（如英國的城市發(fā)展基金、美國開發(fā)活動津貼等），利用資金的杠桿效應(yīng)力圖更多私人資金投入到城市更新中。

在城市更新方式上，英國和法國以及后期的新加坡比較注重在原有城市的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造和修繕，提出保護(hù)性更新理念，尤其注重對歷史文化建筑物的保護(hù)。而美國、新加坡都經(jīng)歷了將影響城市整體功能發(fā)揮的破舊房屋予以拆除，代之以嶄新的建筑物和街區(qū)的過程，美國注重在清除地段的土地進(jìn)行市場出售，實(shí)現(xiàn)地盡其用，日本更多的是借助于建設(shè)新城，強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)性作用以及精細(xì)化利用公共空間，實(shí)現(xiàn)對存量土地、存量住宅的再開發(fā)。

在城市更新資金來源上，所有國家都特別注重將公共部門資金與吸納私人投資相結(jié)合的方式解決城市更新資金保障問題。英國和美國特別重視政府通過財(cái)政補(bǔ)貼和其他多種方式對城市更新提供津貼；法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。亞洲國家新加坡和日本從城市更新伊始就注重引入私人投資，發(fā)揮民間資本在城市更新中的重要作用。

三、國外城市更新實(shí)踐對我國的啟示

（一）注重規(guī)劃政策法律引領(lǐng)，保持城市更新的整體性

各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序以及各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以法制約束和指導(dǎo)管理工作，確保在有各方參與和資金保障的前提下，順利推進(jìn)存量用地再開發(fā)。在我國，城市更新不是一個(gè)單一的現(xiàn)象，涉及城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境綜合治理、城中村整治改造等等，需要有關(guān)部門根據(jù)發(fā)展形勢、政策實(shí)施的效果適時(shí)做出調(diào)整，并對相關(guān)法律法規(guī)及時(shí)修訂。

（二）遵循有機(jī)更新原則，注重保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合

城市更新要尋求保護(hù)、改造和發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，注重保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合。城市更新應(yīng)遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，秉承有機(jī)更新的原則，從不同城市、不同地區(qū)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，采用保護(hù)、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑實(shí)施。同時(shí)，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于整個(gè)更新過程，實(shí)現(xiàn)城市由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新向融合社會、文化、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興，強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃的連續(xù)性及城市的繼承和保護(hù)，而不僅僅是舊建筑物、舊設(shè)施的翻新或重建，也不是單純以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)活動。

（三）充分發(fā)揮政府作用，建立多元化改造方式多樣化資金渠道

城市更新改造，政府的積極作用不可替代。在城市更新過程中，英美等國家政府既運(yùn)用一些激勵(lì)性政策吸引私有部門對城市更新進(jìn)行投入，又維護(hù)公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。在資金運(yùn)作方式上，充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國可建立多樣化資金渠道，一方面通過政府利用財(cái)政、稅收等政策扶持舊城更新，對城市更新進(jìn)行補(bǔ)貼；另一方面充分利用PPP等形式鼓勵(lì)私營機(jī)構(gòu)參與城市更新改造，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

（四）堅(jiān)持以人為本，提升人居環(huán)境和公眾參與度

國外城市更新的重要經(jīng)驗(yàn)是注重公眾的參與度，城市更新建設(shè)是一個(gè)綜合的社會工程，主體是城市的居民，公眾的需求決定了城市更新的方向，政府要堅(jiān)持以人為本的思想，做城市更新規(guī)劃決策前多吸取公眾意見。同時(shí)要積極營造宜人居的環(huán)境和空間，提升人居環(huán)境質(zhì)量，切實(shí)考慮人居需要。如在改造舊城公共空間的設(shè)計(jì)方法上，可以加強(qiáng)對步行街的保護(hù)和改造，提高舊城區(qū)開放空間的環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)舒適性；針對舊城區(qū)公共空間缺乏的問題，為提高公共活動空間的品質(zhì)，根據(jù)舊城整體風(fēng)貌，增加供人們休息娛樂的開放公共活動空間。

（五）設(shè)立城市更新局，發(fā)揮在城市更新中的統(tǒng)籌作用

城市更新是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到的利益主體多元，也關(guān)聯(lián)到土地、拆遷、民生、社會、規(guī)劃、建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的相互協(xié)調(diào)，不可避免地就會與發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設(shè)、民政、城管等多個(gè)部門發(fā)生業(yè)務(wù)往來，受到部門分割的影響，城市更新必然面臨諸多障礙。為推動城市更新工作的順利開展，可借鑒新加坡等國的經(jīng)驗(yàn)，在城市更新任務(wù)緊迫且繁重的城市，建議設(shè)立城市更新局，發(fā)揮在城市更新中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，將其他部門與城市更新相關(guān)聯(lián)的職能歸并到城市更新局，確保城市更新有效、有序、有力展開。

（李愛民，國家發(fā)展改革委國地所。袁浚，中國人民銀行巴中市中心支行）