加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的幾點(diǎn)思考
——以陜西省漢中市為例

●張 宇 徐小剛

一、引言

陜西省漢中市地處秦巴山區(qū)，全市11個(gè)縣區(qū)全部被列入秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃扶持范圍，其中國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣8個(gè)（洋縣、西鄉(xiāng)縣、勉縣、寧強(qiáng)縣、略陽(yáng)縣、鎮(zhèn)巴縣、留壩縣、佛坪縣），深度貧困縣2個(gè)（略陽(yáng)縣、鎮(zhèn)巴縣），革命老區(qū)縣10個(gè)，貧困面寬量大、貧困程度深，貧困村基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重。截至2018年初，全市尚有貧困村862個(gè)，有扶貧任務(wù)的行政村（社區(qū)）2070個(gè)，貧困人口125277戶337780人，貧困發(fā)生率為11.58%。最近幾年，隨著脫貧攻堅(jiān)工作不斷向縱深發(fā)展，該市財(cái)政扶貧資金規(guī)模迅速增長(zhǎng)，大規(guī)模資金投入有效改善了貧困村基礎(chǔ)設(shè)施條件，引導(dǎo)企業(yè)參與促進(jìn)了貧困人口增收，扶持特色產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，財(cái)政扶貧資金的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益十分顯著，但財(cái)政扶貧資金管理使用仍存在不少問(wèn)題。如何在大規(guī)模資金投入中實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金精細(xì)化管理，確保納稅人的每一分錢都花得好、見(jiàn)實(shí)效？本文圍繞財(cái)政扶貧資金的概念、該市財(cái)政扶貧資金管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題、強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的措施等幾個(gè)方面展開(kāi)論述。

二、財(cái)政扶貧資金范圍

（一）財(cái)政扶貧資金的內(nèi)涵和外延

財(cái)政扶貧資金是指政府為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)而設(shè)立的財(cái)政專項(xiàng)資金。財(cái)政扶貧資金包括：財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項(xiàng)目管理費(fèi)。狹義的財(cái)政扶貧資金指中央、省、市、縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，而廣義的財(cái)政扶貧資金是指貧困地區(qū)開(kāi)展的統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金。

（二）財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金

1、概念。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是指中央和省市縣財(cái)政預(yù)算安排用于支持農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)、國(guó)有貧困林場(chǎng)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善扶貧對(duì)象基本生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，幫助其提高收入水平，促進(jìn)消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專項(xiàng)資金。

2、管理機(jī)制。2015年黨中央、國(guó)務(wù)院作出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域財(cái)政資金投入規(guī)模逐年增加。為規(guī)范資金使用，提高資金使用效益，中省制定和出臺(tái)了一系列專項(xiàng)資金管理辦法。具體而言，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的規(guī)章制度主要包括：2017年3月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家民委、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局六部委印發(fā)了 《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕8 號(hào)）；2017 年 9 月，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)了《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào)）；2017年5月，陜西省財(cái)政廳、陜西省扶貧辦、陜西省發(fā)展改革委、陜西省民委、陜西省農(nóng)業(yè)廳、陜西省林業(yè)廳六部門印發(fā)了 《陜西省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（陜財(cái)辦農(nóng)〔2017〕57 號(hào)）；2017 年 8 月，陜西省財(cái)政廳、陜西省審計(jì)廳、陜西省扶貧辦印發(fā)了《陜西省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管及責(zé)任追究辦法》（陜財(cái)辦〔2017〕59號(hào)）；2017年10月，陜西省財(cái)政廳、陜西省扶貧辦印發(fā)了《陜西省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（陜財(cái)辦農(nóng)〔2017〕162 號(hào)）。

由此可見(jiàn)，中省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金有獨(dú)立的專項(xiàng)資金管理辦法以及績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，對(duì)資金管理的規(guī)范性、使用的有效性以及違規(guī)行為的處理處罰都作出了具體規(guī)定。目前，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制中，中省市財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)根據(jù)預(yù)算安排分配資金，及時(shí)下達(dá)資金，并對(duì)資金使用情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查；縣級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格執(zhí)行資金撥付時(shí)限要求，落實(shí)項(xiàng)目資金報(bào)賬制并對(duì)資金管理使用情況開(kāi)展經(jīng)常性檢查。

（三）財(cái)政涉農(nóng)整合資金

1、概念。財(cái)政涉農(nóng)整合資金是指統(tǒng)籌整合使用的各級(jí)財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金。其范圍主要包括：中央層面的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金、林業(yè)補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)補(bǔ)助資金、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)中安排的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金、車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方用于一般公路建設(shè)項(xiàng)目資金 （支持農(nóng)村公路部分）、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、中央專項(xiàng)彩票公益金支持扶貧資金、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、生豬（牛羊）調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金（省級(jí)統(tǒng)籌部分）、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金（對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼除外）、服務(wù)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（支持新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程部分）、江河湖庫(kù)水系綜合整治資金、全國(guó)山洪災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)、旅游發(fā)展基金，以及中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”工作部分（不包括重大引調(diào)水工程、重點(diǎn)水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流開(kāi)發(fā)治理工程、新建大型灌區(qū)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大中型病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)方面的支出）；省級(jí)層面的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、果業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、畜牧發(fā)展專項(xiàng)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)資金、糧油高產(chǎn)創(chuàng)建資金、設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)補(bǔ)助資金、茶葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)科技示范與推廣資金、農(nóng)村水產(chǎn)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系資金、農(nóng)業(yè)信息化體系建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展資金、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)資金、農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展資金、“一村一品”發(fā)展資金、保護(hù)性耕作資金、秸稈綜合利用資金、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、林業(yè)科技推廣資金、小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固資金、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出（不包括重大引調(diào)水工程、重點(diǎn)水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流開(kāi)發(fā)治理工程、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大中型病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)方面以及相應(yīng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目省級(jí)配套支出）、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)安排的支出、農(nóng)村飲水工程資金、中小河流治理資金、江河湖泊治理與保護(hù)資金、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金、水土保持資金、農(nóng)村環(huán)保資金、重點(diǎn)區(qū)域綠化補(bǔ)助資金、“三化一片林”綠色家園建設(shè)資金、防沙治沙補(bǔ)助資金；市級(jí)層面財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)村飲水安全工程資金以及部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金。

2、管理機(jī)制。自2016年開(kāi)始，國(guó)家先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕54號(hào)）；財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦自2016年起連續(xù)三年印發(fā)了《做好貧困縣涉農(nóng)整合試點(diǎn)工作的通知》；中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧資金和項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作的通知》（陜辦字〔2016〕68號(hào)）；陜西省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（陜政辦發(fā)〔2016〕84號(hào)）；2017年10月，陜西省脫貧攻堅(jiān)指揮部辦公室印發(fā)了 《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)整合資金使用管理工作導(dǎo)引》（陜脫貧辦函 〔2017〕55號(hào)）；2017年 11月，陜西省脫貧攻堅(jiān)指揮部辦公室印發(fā)了《加快扶貧資金支出進(jìn)度提高資金使用效率工作導(dǎo)引》（陜脫貧辦函〔2017〕82 號(hào)）。

近年來(lái)，漢中市根據(jù)自身脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)際，結(jié)合中省工作要求，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好財(cái)政扶貧涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（漢市脫貧發(fā)〔2018〕16號(hào)）、《加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)整合資金監(jiān)督檢查工作的實(shí)施意見(jiàn)》（漢財(cái)辦 〔2017〕17號(hào)）、《切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合使用管理有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（漢財(cái)辦〔2017〕24號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合工作的通知》（漢財(cái)辦農(nóng)〔2017〕77號(hào)）等一系列管理制度和實(shí)施辦法，不斷加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，簡(jiǎn)化資金撥付流程，財(cái)政扶貧資金管理規(guī)范化程度不斷提高。

綜上所述，財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作自2016年開(kāi)展以來(lái)，由試點(diǎn)到全面推開(kāi)，各級(jí)政府和部門出臺(tái)了若干指導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)扶貧資金由分類管理到統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用的轉(zhuǎn)變，對(duì)應(yīng)納入整合資金的范圍、編制的具體要求、資金的監(jiān)管等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。目前，中省市財(cái)政部門的主要職責(zé)是及時(shí)切塊下達(dá)資金，指導(dǎo)貧困縣區(qū)做好年度財(cái)政涉農(nóng)整合資金方案編制工作，并配合審計(jì)部門對(duì)資金管理使用進(jìn)行監(jiān)督檢查，縣級(jí)財(cái)政部門則承擔(dān)著編制年度財(cái)政涉農(nóng)整合資金實(shí)施方案、及時(shí)撥付資金、加強(qiáng)資金監(jiān)管等多重職責(zé)。

三、財(cái)政扶貧資金管理使用現(xiàn)狀

（一）2015-2017年漢中市貧困縣專項(xiàng)扶貧資金投入與脫貧情況分析

1、漢中市2015-2017年10個(gè)貧困縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入變化情況分析。鑒于財(cái)政涉農(nóng)整合資金試點(diǎn)工作始于2016年，2017年在全部貧困縣推開(kāi)，以及財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制關(guān)于縣級(jí)扶貧資金不低于地方一般預(yù)算收入的2%、同比增長(zhǎng)不低于20%的要求在2017年才逐漸確立等因素。本文采用2015-2017年漢中市10個(gè)貧困縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)、定基增長(zhǎng)情況進(jìn)行財(cái)政扶貧資金投入變化情況分析，具體數(shù)據(jù)如表1所示。

從表1可以看出漢中市10個(gè)貧困縣 （區(qū)）2015－2017年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金同比增幅及2017年較2015年的定基增幅，相較 2015－2017 年各縣（區(qū)）一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出同比增幅、2017年較 2015年的定基增幅，除洋縣、留壩縣2016年一般公共預(yù)算收入同比增幅大于2016年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金同比增幅外，所有貧困縣（區(qū)）近三年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入同比增幅及定基增幅均大于該縣（區(qū)）一般公共預(yù)算收入、一般公共預(yù)算支出同比增幅。

由此觀之，在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)再發(fā)力，努力在“2020年實(shí)現(xiàn)全部貧困縣脫貧摘帽，農(nóng)村現(xiàn)有貧困人口全部實(shí)現(xiàn)脫貧”這一重大戰(zhàn)略背景下，該市作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在中省財(cái)政脫貧資金轉(zhuǎn)移支付力度不斷加強(qiáng)的同時(shí)，市本級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入規(guī)模亦逐年增長(zhǎng)。

2、漢中市2015-2017年10個(gè)貧困縣財(cái)政專項(xiàng)資金減貧效率分析。本文以漢中市10個(gè)貧困縣區(qū)2015-2017年財(cái)政專項(xiàng)資金投入、貧困人口數(shù)、減貧人口數(shù)所做數(shù)據(jù)分析如表2所示。

從表2不難看出，2015-2017年度該市10個(gè)貧困縣財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)額不斷增長(zhǎng)，但單位財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金脫貧人數(shù)卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這一方面反映脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深水區(qū)，脫貧攻堅(jiān)工作到了攻堅(jiān)拔寨的關(guān)鍵期，尚未脫貧人口和地區(qū)屬于難啃的“硬骨頭”，脫貧難度大；另一方面也印證了隨著扶貧開(kāi)發(fā)的推進(jìn)，資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，扶貧資金使用效益存在邊際效用遞減現(xiàn)象。

表12015 -2017年漢中市10個(gè)貧困縣（區(qū)）扶貧資金投入與一般公共預(yù)算收支變動(dòng)情況分析表

表2 漢中市10個(gè)貧困縣單位財(cái)政扶貧資金減貧效率

（二）漢中市財(cái)政扶貧資金管理使用中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政扶貧資金投入規(guī)模增長(zhǎng)迅速。與此同時(shí)，財(cái)政、扶貧、審計(jì)等多個(gè)部門不斷完善扶貧資金的管理方式、資金運(yùn)行的過(guò)程監(jiān)管、資金使用效果的績(jī)效評(píng)價(jià)等全流程制度建設(shè)，最大限度減少了財(cái)政扶貧資金的“跑冒滴漏”，促進(jìn)了資金使用社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的提升，但是仍然存在涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案編制不細(xì)不實(shí)，資金“趴窩”“挪窩”，鎮(zhèn)、村資金管理使用不規(guī)范，小額貸款貼息資金使用不精準(zhǔn)，甚至貪污、挪用財(cái)政扶貧資金等問(wèn)題。具體而言，當(dāng)前該市財(cái)政扶貧資金管理使用方面主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

1、涉農(nóng)資金整合方案操作性不強(qiáng)。部分縣區(qū)涉農(nóng)資金整合方面編制不細(xì)不實(shí)，資金下達(dá)到鎮(zhèn)辦后，需重新編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，出現(xiàn)了資金等項(xiàng)目的問(wèn)題，進(jìn)而造成財(cái)政資金沉淀、支出進(jìn)度滯后的問(wèn)題；環(huán)保、水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等領(lǐng)域項(xiàng)目，仍在按原渠道下達(dá)審批項(xiàng)目，未真正實(shí)現(xiàn)完全意義上的資金整合。

2、資金“趴窩”“挪窩”現(xiàn)象仍然存在。按照現(xiàn)行的財(cái)政扶貧資金管理機(jī)制，縣級(jí)財(cái)政部門在收到資金后均能及時(shí)將資金撥付至項(xiàng)目主管部門，但由于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分、涉農(nóng)資金整合方案編制不細(xì)不實(shí)等原因，導(dǎo)致部分項(xiàng)目暫不具備實(shí)施條件，從而引發(fā)資金等項(xiàng)目的問(wèn)題，形成了資金“趴窩”。為應(yīng)對(duì)上級(jí)部門檢查，項(xiàng)目主管部門將扶貧資金直接撥付至相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而出現(xiàn)資金“挪窩”。部分鎮(zhèn)辦為了追求支出進(jìn)度，提前預(yù)撥項(xiàng)目資金，甚至提前報(bào)賬，造成賬面出現(xiàn)大量“預(yù)付款項(xiàng)”或“以撥代支”，不僅形成虛假支出，而且增加了財(cái)政資金被套取的風(fēng)險(xiǎn)。

3、鎮(zhèn)、村財(cái)政扶貧資金管理不規(guī)范，存在下列突出問(wèn)題。一是隨著財(cái)政扶貧資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，鎮(zhèn)、村作為大部分項(xiàng)目的實(shí)施主體，按照“資金到項(xiàng)目、管理到項(xiàng)目、核算到項(xiàng)目”的管理原則，大量資金直接撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是由于該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制的變動(dòng)以及工作人員年齡結(jié)構(gòu)老化等因素的影響，鎮(zhèn)、村財(cái)務(wù)力量薄弱，“村財(cái)鎮(zhèn)管”不規(guī)范、不細(xì)化，部分鎮(zhèn)（辦）存在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金未嚴(yán)格執(zhí)行“專人管理、專賬核算”、大額現(xiàn)金支出、公款私存、報(bào)賬核算不規(guī)范等問(wèn)題。

二是部分鎮(zhèn)、村未能按照申報(bào)項(xiàng)目和規(guī)定用途嚴(yán)格使用財(cái)政扶貧資金，如部分鎮(zhèn)、村仍存在貧困戶申請(qǐng)扶貧小額貸款用于房屋購(gòu)建等非增收項(xiàng)目的現(xiàn)象，造成扶貧小額貸款財(cái)政貼息資金使用不精準(zhǔn)。

三是扶貧資金項(xiàng)目未按要求公告公示。鎮(zhèn)、村扶貧資金項(xiàng)目公示不及時(shí)、公示期較短、公示內(nèi)容不完整等現(xiàn)象普遍存在，人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受到一定影響，扶貧資金的規(guī)范、安全使用存在潛在隱患。

4、村級(jí)互助資金協(xié)會(huì)管理不規(guī)范。截至目前，全市共建立互助資金協(xié)會(huì)1214個(gè)，其中貧困村建立互助資金協(xié)會(huì)1006個(gè)，占建檔立卡貧困村總數(shù)1010個(gè)的99.6%，資金總規(guī)模6.24億元，其中財(cái)政資金4.77億元，累計(jì)發(fā)放借款4.71億元，支持貧困戶借款2.39億元①。但實(shí)施過(guò)程中部分互助資金協(xié)會(huì)存在未嚴(yán)格按照協(xié)會(huì)章程設(shè)置管理崗位、未嚴(yán)格進(jìn)行借款人員資格及借款用途審查、未及時(shí)追回逾期借款等問(wèn)題。

5、貪污、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)財(cái)政扶貧資金及優(yōu)親厚友現(xiàn)象依然存在。漢中市紀(jì)委2018年以來(lái)已經(jīng)通報(bào)多起扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，如：留壩縣某村黨支部書記以偽造項(xiàng)目資料、虛構(gòu)貧困戶入股發(fā)展產(chǎn)業(yè)等方式，騙取國(guó)家扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金16萬(wàn)元；寧強(qiáng)縣某村黨支部書記在未告知村“三委”班子其他人的情況下，編造虛假的發(fā)放名單，冒領(lǐng)產(chǎn)業(yè)扶持資金6000元；城固縣某村黨支部書記利用職務(wù)之便優(yōu)親厚友、弄虛作假，先后5次將不符合低保政策的人員納入低保，騙取國(guó)家低保資金共計(jì)13.83萬(wàn)元。

四、加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管的措施

當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)承壓、財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，漢中地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政自給率較低，唯有進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，充分發(fā)揮財(cái)政扶貧資金使用效益，才能最大限度助力精準(zhǔn)脫貧。

（一）以脫貧實(shí)效為導(dǎo)向，強(qiáng)化項(xiàng)目管理

1、細(xì)化涉農(nóng)整合實(shí)施方案，加強(qiáng)縣級(jí)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。一方面貧困縣區(qū)編制涉農(nóng)整合實(shí)施方案必須本著從實(shí)際出發(fā)的原則，既要與縣區(qū)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃保持一致，也要充分結(jié)合項(xiàng)目主管部門尤其是鎮(zhèn)、村的項(xiàng)目實(shí)施基礎(chǔ)條件，做實(shí)做細(xì)涉農(nóng)資金整合方案；另一方面嚴(yán)格遵循“三個(gè)始終”，即始終堅(jiān)持財(cái)政資金支持的扶貧項(xiàng)目，必須納入脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)管理，入庫(kù)前必須經(jīng)過(guò)村兩委會(huì)和村民代表會(huì)議討論通過(guò)，鎮(zhèn)（辦事處）審查同意，履行相關(guān)公示程序；始終嚴(yán)格按照中省扶貧資金管理辦法規(guī)定的使用范圍安排項(xiàng)目和資金；始終明確工作機(jī)構(gòu)，夯實(shí)各部門、單位的職責(zé)任務(wù)，確保方案項(xiàng)目落到實(shí)地。同時(shí)，要加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，提前做好項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)等準(zhǔn)備工作，確保項(xiàng)目成熟一個(gè)納入一個(gè)，資金到位項(xiàng)目即可實(shí)施，從而避免資金等項(xiàng)目現(xiàn)象，減少資金滯留，提高資金使用效率。

2、扎實(shí)推進(jìn)公示公開(kāi)制度落實(shí)，提高扶貧項(xiàng)目管理透明度。各級(jí)財(cái)政和行業(yè)主管部門要嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于完善扶貧資金項(xiàng)目公告公示制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2018〕11號(hào)）中對(duì)于資金分配、精準(zhǔn)扶貧貸款安排使用情況、行業(yè)扶貧相關(guān)財(cái)政資金和東西部扶貧協(xié)作財(cái)政援助資金使用情況、脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃、縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)、年度扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃安排情況、年度扶貧資金項(xiàng)目計(jì)劃完成情況、項(xiàng)目實(shí)施情況、受理方式和辦理結(jié)果等九個(gè)方面公告公示的要求進(jìn)行公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督?？h級(jí)財(cái)政、扶貧、紀(jì)檢監(jiān)察等部門要指導(dǎo)和監(jiān)督鎮(zhèn)（辦）、村兩級(jí)全面、規(guī)范落實(shí)好公告公示制度，引導(dǎo)社會(huì)各界，特別是扶貧對(duì)象成為參與項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)督資金使用的重要力量，著力提高扶貧資金安排的精準(zhǔn)度，全面提升扶貧資金管理使用的透明度。

（二）整合各方監(jiān)督力量，以提高資金使用效益為重點(diǎn)，強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金使用監(jiān)督

1、充分發(fā)揮人大、政協(xié)職能，助力扶貧資金監(jiān)管。各級(jí)黨委、政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，充分發(fā)揮人大、政協(xié)職能作用，助推精準(zhǔn)扶貧。各級(jí)人大可以通過(guò)組織人大代表視察、采取專題質(zhì)詢或者代表議案等方式對(duì)財(cái)政扶貧資金預(yù)算安排、扶貧項(xiàng)目實(shí)施、扶貧資金管理使用等情況進(jìn)行監(jiān)督。各級(jí)政協(xié)組織要圍繞探索加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管和使用的新模式深入開(kāi)展調(diào)查研究，為黨委、政府決策提供重要參考依據(jù)；要圍繞扶貧資金管理和使用問(wèn)題開(kāi)展民主監(jiān)督，確保資金使用管理的精準(zhǔn)性、安全性及高效性，讓有限的資金發(fā)揮最大的效益，讓扶貧資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2、加強(qiáng)財(cái)政日常監(jiān)管，定期開(kāi)展專項(xiàng)檢查。市、縣財(cái)政部門要以狠抓中省有關(guān)扶貧資金管理使用政策措施的落實(shí)為切入點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則，圍繞扶貧資金使用全過(guò)程建立常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制，明確各部門職責(zé)分工，將相關(guān)政策措施嚴(yán)格落實(shí)到具體工作環(huán)節(jié)中。一是要嚴(yán)格撥款制度，堅(jiān)決按項(xiàng)目實(shí)施合同書實(shí)施項(xiàng)目管理，按工程實(shí)施形象進(jìn)度和規(guī)定程序、規(guī)定數(shù)額，憑合法手續(xù)分期撥款。二是要嚴(yán)格報(bào)賬制度，全面建立扶貧項(xiàng)目資金專戶，推行縣、鎮(zhèn)（辦）、村三級(jí)、扶貧辦與財(cái)政局兩家共同參與的“三級(jí)兩部門會(huì)審”報(bào)賬制，堅(jiān)持憑合法票據(jù)報(bào)賬。三是要建立定期檢查機(jī)制，市、縣財(cái)政部門每年至少組織實(shí)施一次上下聯(lián)動(dòng)的扶貧資金專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查扶貧資金規(guī)模較大、存在問(wèn)題較多的縣、鎮(zhèn)（辦）、村，重點(diǎn)查處虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占、揮霍浪費(fèi)等違法違規(guī)問(wèn)題。

3、以審計(jì)監(jiān)督為重點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管。按照中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧資金和項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督工作的通知》相關(guān)規(guī)定，將審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政等監(jiān)督相結(jié)合，與扶貧主管部門的內(nèi)部檢查相結(jié)合，與跨部門聯(lián)合抽查相結(jié)合，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧多層防護(hù)網(wǎng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決精準(zhǔn)扶貧資金管理和項(xiàng)目執(zhí)行中的突出問(wèn)題。

4、扶貧辦以脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)為核心，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金共管賬戶資金管理。根據(jù)我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)組織架構(gòu)，中省市縣政府均成立了扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室即各級(jí)扶貧辦。由此觀之，扶貧辦作為脫貧攻堅(jiān)工作重要職能機(jī)構(gòu)，不僅要負(fù)責(zé)征集涉農(nóng)整合項(xiàng)目，指導(dǎo)縣區(qū)建立和完善脫貧攻堅(jiān)縣級(jí)項(xiàng)目庫(kù)，而且要會(huì)同財(cái)政部門編制年度整合方案及調(diào)整方案，管理共管賬戶，并按照中省相關(guān)資金管理要求及時(shí)撥付涉農(nóng)整合資金，督促扶貧項(xiàng)目實(shí)施單位和行業(yè)主管部門在不影響項(xiàng)目質(zhì)量等因素的前提下，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

5、其他行業(yè)主管部門的財(cái)政扶貧資金監(jiān)管重點(diǎn)。根據(jù)中省關(guān)于扶貧資金管理的有關(guān)要求，扶貧、發(fā)改、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等扶貧資金主管部門負(fù)責(zé)本部門所管理的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的日常監(jiān)管，不僅要管好項(xiàng)目，更要用好財(cái)政扶貧資金。扶貧資金主管部門既要做到定期對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用管理情況進(jìn)行抽查，及時(shí)糾偏，也要積極配合財(cái)政、審計(jì)部門的檢查和審計(jì)工作，認(rèn)真組織對(duì)問(wèn)題的整改落實(shí)。尤其是縣級(jí)有關(guān)扶貧資金管理部門要對(duì)項(xiàng)目全流程進(jìn)行監(jiān)管，包括從項(xiàng)目篩選，項(xiàng)目計(jì)劃確定，項(xiàng)目組織實(shí)施，項(xiàng)目施工進(jìn)度直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，同時(shí)還要做好本部門財(cái)政扶貧資金的支出審核，從而實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金撥付效率與確保資金支出安全的有機(jī)統(tǒng)一。

以該市扶貧資金管理的實(shí)際情況而言，除扶貧部門外的其他行業(yè)主管部門應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面財(cái)政扶貧資金的管理使用情況。

一是銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以扶貧小額貸款貼息項(xiàng)目的真實(shí)性、合規(guī)性以及金融扶貧的精準(zhǔn)性為主要內(nèi)容開(kāi)展專項(xiàng)檢查，嚴(yán)查小額扶貧貸款投放違規(guī)行為，防范由此帶來(lái)的貸款違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，以及財(cái)政貼息資金投放不精準(zhǔn)的問(wèn)題。

二是民政部門聯(lián)合扶貧辦對(duì)扶貧互助資金進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督。以漢中市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)扶貧互助資金項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》為依據(jù)，全面排查全市小額互助資金協(xié)會(huì)尤其是貧困村互助資金協(xié)會(huì)在建會(huì)關(guān)口、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、有序入會(huì)、日常管理、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面是否合規(guī)，是否參照《漢中市村級(jí)互助資金協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)章程》制定了規(guī)范的協(xié)會(huì)章程，是否嚴(yán)格按照協(xié)會(huì)章程進(jìn)行借款審核、發(fā)放及借款催繳。

6、引入第三方獨(dú)立監(jiān)督，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。一是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化資金使用效益的績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)前漢中市開(kāi)展財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要依據(jù)是2017年10月陜西省財(cái)政廳、陜西省扶貧辦印發(fā)的《陜西省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（陜財(cái)辦農(nóng)〔2017〕162號(hào)），績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是安全性、規(guī)范性和有效性，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)更多地來(lái)源于被評(píng)價(jià)方自己提供的資料，10項(xiàng)評(píng)分細(xì)則只有“資金精準(zhǔn)使用”一項(xiàng)（分值占比8%）涉及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。鑒于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及外部人視角，更多引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有助于提高資金使用的有效性，增強(qiáng)資金使用的社會(huì)效益。

二是引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所，實(shí)施扶貧資金賬務(wù)核算合規(guī)性評(píng)價(jià)。鑒于當(dāng)前扶貧資金管理中鎮(zhèn)、村兩級(jí)不同程度地存在未按要求建立資金臺(tái)賬、核算不及時(shí)、核算錯(cuò)誤等問(wèn)題，可以探索通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所或其他有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)扶貧資金賬務(wù)核算開(kāi)展合規(guī)性審查。這不僅有助于鎮(zhèn)、村兩級(jí)規(guī)范財(cái)政扶貧賬務(wù)核算，而且便于各級(jí)財(cái)政部門有針對(duì)性地健全制度建設(shè)，防范財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）緊盯重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)問(wèn)題整改

1、加大脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的查處力度，堅(jiān)決遏制脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的不正之風(fēng)。其一審計(jì)、扶貧、財(cái)政等部門及脫貧攻堅(jiān)成員單位要將日常監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索及時(shí)移交紀(jì)委、監(jiān)察委，便于及時(shí)排查和處理問(wèn)題；其二要建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在涉及精準(zhǔn)扶貧的各行業(yè)之間、專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)政策落實(shí)情況和實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行跟蹤登記，讓各監(jiān)督主體能快速提取所需信息，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提高監(jiān)督效率、擴(kuò)大監(jiān)督覆蓋面；其三，開(kāi)通脫貧攻堅(jiān)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題舉報(bào)專門渠道，并通過(guò)新聞媒體廣泛宣傳，鼓勵(lì)群眾廣泛參與，積極行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)于群眾的舉報(bào)，要做到查證認(rèn)真詳實(shí)，回復(fù)及時(shí)具體。始終堅(jiān)持“零容忍”的態(tài)度，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，從重從嚴(yán)從快處理，絕不姑息遷就，堅(jiān)決打擊脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域的不正之風(fēng)，在全社會(huì)形成強(qiáng)大的“不敢腐”輿論氛圍，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)的紀(jì)律保障。

2、強(qiáng)化問(wèn)題整改落實(shí)。一是各級(jí)政府及其相關(guān)部門建立問(wèn)題整改臺(tái)賬，對(duì)于各級(jí)各類檢查反饋的問(wèn)題，積極認(rèn)領(lǐng)，并實(shí)行清單式管理，整改一項(xiàng)，銷號(hào)一項(xiàng)；二是審計(jì)、財(cái)政等財(cái)政扶貧資金監(jiān)督部門應(yīng)該將檢查反饋問(wèn)題的整改情況列為今后檢查的重要內(nèi)容；三是將各級(jí)政府問(wèn)題整改落實(shí)情況作為績(jī)效考評(píng)和下一年預(yù)算資金分配的重要因素，對(duì)于問(wèn)題整改徹底的下級(jí)政府在同等條件下資金分配予以傾斜，對(duì)于問(wèn)題整改不徹底、敷衍了事的下級(jí)政府要給予資金扣罰，情節(jié)嚴(yán)重的要依法啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。■

注釋：

①扶貧互助資金協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)來(lái)源：http://www.hanzhong.gov.cn/smzj/xxgkml/ywdt/zwdt/201807/t20180705_52 4938.html。