城鎮(zhèn)保障性安居工程資金管理使用問題研究
——以河南省為例

●陳慧君 李先亮

城鎮(zhèn)保障性安居工程是黨中央、國務院的重要決策部署，是脫貧攻堅戰(zhàn)的重要內(nèi)容，是一項重大民生工程，是各級黨委、政府對人民群眾的鄭重承諾，事關人民群眾福祉和美好生活期待。近年來，河南省認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生目標，科學謀劃、完善機制、強化管理，城鎮(zhèn)保障性安居工程建設取得了明顯成效，為加快推進新型城鎮(zhèn)化、助推脫貧攻堅、促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展作出了重要貢獻。

為進一步規(guī)范城鎮(zhèn)保障性安居工程資金（以下簡稱保障房資金）管理使用，切實提高財政資金使用效益，2018年3－5月，河南省財政廳組織對全省2017年保障房資金支出進度、項目進展、結余資金消化等管理使用情況進行了專項核查。

一、保障房資金核查的基本情況

（一）保障房資金核查的背景

1、開展保障房資金核查的現(xiàn)實需要。近年來，各市縣認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，按照《省政府辦公廳關于加快推進保障性安居工程工作的通知》要求，積極籌措保障性安居工程資金，不斷加大財政投入。然而，在保障房資金的管理使用中存在一些不容忽視的問題，如分配下達不及時、長期結余閑置、超范圍使用等，嚴重影響了保障房資金使用效益的發(fā)揮。為此，必須全面摸清保障房資金管理情況，查找分析問題癥結，綜合施策，切實提高保障房資金的支出績效。

2、開展保障房資金核查的政策依據(jù)。為強化資金管理使用，提高財政資金使用績效，中央和省級層面分別印發(fā)了《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》《城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款貼息辦法》《河南省省級財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》等文件，保障城鎮(zhèn)保障性安居工程順利推進，有力地支持了城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，為開展保障房資金專項核查指明了工作方向、提供了政策依據(jù)。

3、開展保障房資金核查的實踐基礎。2017年，為規(guī)范保障房資金使用管理，及時發(fā)現(xiàn)保障房資金使用管理中存在的突出問題，省財政廳監(jiān)督檢查局組織開展部分市縣（區(qū)）保障房資金使用管理情況專項核查。這是對保障房資金使用管理的一次全面體檢，也是對城鎮(zhèn)保障性安居工程進展情況的基本摸排，為今年開展全省保障房資金專項核查工作奠定了實踐基礎。

4、開展保障房資金核查的助推力量。2017年12月至2018年3月，根據(jù)審計署統(tǒng)一部署安排，省各級審計機關派出檢查組對全省2017年城鎮(zhèn)保障性安居工程的計劃、投資、建設、分配、運營等情況以及配套基礎設施建設情況進行了專項審計，各級財政部門針對發(fā)現(xiàn)的資金使用管理問題配合整改。財政部門作為保障房資金管理的主管部門，迫切需要全面掌握保障房資金使用管理情況，為加強資金規(guī)范使用、提高資金使用績效提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）保障房資金核查的主要做法

一是注重查前準備。開展查前調研，多方征求意見，研究核查實施方案，明確核查范圍、突出核查重點、細化核查內(nèi)容，提高核查實施方案的針對性和指導性。二是注重政策咨詢。創(chuàng)建核查微信、QQ工作交流群，針對核查發(fā)現(xiàn)的典型問題，各核查組實時交流、相互啟發(fā)、互為借鑒；明確專人負責梳理匯總疑難問題，組織相關處室及時研究，統(tǒng)一疑難解答和政策指導，提高核查的精準度。三是注重剖析問題。緊密結合《中華人民共和國預算法》《中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》《河南省省級財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金管理辦法》等法律法規(guī)，研讀城鎮(zhèn)保障性安居工程相關文獻資料，深入剖析問題成因，研究提出政策建議。四是注重服務指導。堅持寓服務于監(jiān)督之中，注重從發(fā)現(xiàn)問題的主要類別、表現(xiàn)形式等角度，督促指導有關單位整改糾正，做到立行立改，提高核查的效率和效果。

（三）保障房資金核查的工作成效

1、掌握了保障房資金使用管理的基本情況。全省各地按照相關文件要求，通過“落實政府責任，加快工作進度；建立信息共享機制，強化部門聯(lián)動；建立月報機制，及時掌握進度；建立督導檢查機制，加強監(jiān)督指導”等措施，有力推進了城鎮(zhèn)保障性安居工程建設進度，支持了城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，為解決城鎮(zhèn)低收入家庭基本住房問題發(fā)揮了積極作用。

2、摸清了保障房資金使用管理的突出問題。通過核查，發(fā)現(xiàn)保障房資金使用管理中問題相對比較集中，為下一步加強保障房資金使用管理、提高財政資金使用績效奠定了堅實基礎。如，資金分配下達不及時現(xiàn)象較為普遍；部分市縣以前年度結余的保障房資金仍未消化完畢；市縣保障房項目建設管理問題突出，嚴重影響資金支出效率和效果；個別市縣違反規(guī)定將2017年專項資金用于以前年度棚改項目、非保障房計劃項目以及危房改造支出；國庫集中支付制度在個別縣區(qū)沒有得到嚴格執(zhí)行等。

3、促進了保障房資金違規(guī)問題的及時整改。堅持寓服務指導于監(jiān)督之中，針對核查發(fā)現(xiàn)的保障房資金使用管理違規(guī)問題，核查組切實加強財政財務業(yè)務指導，解答保障房資金政策規(guī)定，現(xiàn)場指導被核查單位嚴格按照規(guī)定立即整改，提高專項核查的效率和效果。同時，將核查結果報送對口業(yè)務管理處室，建立與預算安排相結合的成果利用機制，對違規(guī)問題嚴格按照《中華人民共和國預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》有關規(guī)定處理，提高財政監(jiān)督核查的嚴肅性。

4、增強了財政資金績效管理的核心理念。黨的十九大報告強調，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。通過專項核查，摸清了保障房資金使用管理的基本情況和突出問題，現(xiàn)場指導督促被核查單位立行立改，對違規(guī)問題按照規(guī)定嚴肅處理，并建立與預算安排相結合的成果利用機制，進一步增強了“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，強化了被核查單位財務管理的規(guī)范意識和預算執(zhí)行主體的責任意識。

二、保障房資金管理使用中存在的主要問題

（一）資金分配下達不及時現(xiàn)象較為普遍

根據(jù)資金管理辦法，各省轄市收到省級財政下達專項資金后，應在30日內(nèi)分解下達。核查發(fā)現(xiàn)，部分市縣收到保障房資金后，由于財政部門和有關主管部門未提前做好分配方案和項目遴選等準備工作，資金分配下達超過規(guī)定時限幾個月，有的甚至長達1年，嚴重影響了資金支出進度。如，省財政廳2016年12月5日下達A縣、B縣2017年省級保障房資金，兩縣直到1年之后才下達到具體單位或項目，造成財政資金長時間滯留，未及時發(fā)揮其使用效益。

（二）部分市縣以前年度結余的保障房資金仍未消化完畢

核查發(fā)現(xiàn)，部分市縣2016年末結余的保障房資金在核查時仍未消化使用完畢。主管部門提出資金分配意見較晚、未提出資金撥付申請，以及項目進展慢、安排不精準需調整等多種原因造成資金未支出。如，某縣房產(chǎn)管理局未將2016年結余資金1543萬元優(yōu)先使用，而是作為質保金仍未支出。

（三）市縣保障房項目建設手續(xù)不完備、進展緩慢問題突出

核查發(fā)現(xiàn)，市縣保障房項目建設管理問題突出，嚴重影響資金支出效率和效果。主要表現(xiàn)在：一是項目建設手續(xù)不完備，存在邊建邊批問題。如某市7個縣區(qū)的57個在建棚改項目，均存在不同程度的手續(xù)缺失問題，絕大多數(shù)項目尚未辦理建設用地規(guī)劃許可證、土地使用證、建設工程規(guī)劃許可證、施工許可證。二是前期準備不足，項目實施進度緩慢。有的項目前期規(guī)劃不科學、不合理，導致改造計劃和實際需求存在較大差異，資金無法保障，項目啟動后難以推進；有的項目未能有效解決好歷史遺留問題，拆遷難度很大，導致項目開工后無法按計劃工期完工。

（四）超范圍使用保障房資金問題仍有發(fā)生

根據(jù)資金管理辦法，保障房資金可統(tǒng)籌用于支持納入城鎮(zhèn)保障性安居工程計劃項目，用于棚戶區(qū)改造的資金超過1年未使用的，可統(tǒng)籌用于近3年納入計劃的棚改項目。核查發(fā)現(xiàn)，個別市縣違反規(guī)定將2017年專項資金用于以前年度棚改項目、非保障房計劃項目以及危房改造支出等。如，某區(qū)將2017年保障房資金用于6個非保障房計劃項目，違規(guī)超范圍使用保障房資金。

（五）部分市縣租賃補貼發(fā)放不及時

根據(jù)租賃補貼發(fā)放相關規(guī)定，租賃補貼應按月或季度發(fā)放，在每年12月25日前完成年度最后一次租賃補貼的核發(fā)。部分市縣區(qū)未按月或季度發(fā)放，存在發(fā)放不及時問題。如，某市A區(qū)建設局及B區(qū)住建局對租賃補貼實行按年發(fā)放。

（六）個別縣區(qū)保障房資金國庫集中支付不規(guī)范

根據(jù)國庫集中支付制度有關規(guī)定，嚴禁違規(guī)將財政資金從國庫轉入財政專戶并虛列支出；嚴禁違規(guī)將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶；嚴禁預算單位將財政資金從零余額賬戶撥至實有資金銀行賬戶。核查發(fā)現(xiàn)，國庫集中支付制度在個別縣區(qū)沒有得到嚴格執(zhí)行，財政部門有的違規(guī)將保障房資金轉入財政專戶；有的違規(guī)將保障房資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶；還有的預算單位將專項資金從其零余額賬戶轉入實有資金銀行賬戶，再通過實有資金銀行賬戶支出，財政資金支付效率和安全性無法保證。如，某縣財政局違規(guī)將保障房資金撥入廉租房專戶，再由廉租房專戶撥付有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。

三、存在問題的原因分析

（一）項目規(guī)劃管理不到位，安排項目質量不高

核查發(fā)現(xiàn)，部分市縣保障性安居工程項目前期規(guī)劃設計不科學、評估論證不充分、項目申報篩選把關不嚴、下達計劃項目質量不高。列入計劃后，有的項目調整、設計變更頻繁，不能及時開工；有的項目建成后長期閑置無法投入使用，導致資金滯留閑置、使用效益不高。如，某區(qū)2017年計劃棚戶區(qū)改造項目11個，執(zhí)行中取消項目4個、新增項目3個，計劃調整率達70%。

（二）項目前期工作不充分，影響項目開工和實施進度

保障房項目前期需經(jīng)過規(guī)劃設計、投資評審、招投標、公開公示等一系列流程，由于項目前期準備工作不充分，對項目環(huán)評、征地、拆遷等環(huán)節(jié)考慮不足，加之發(fā)改、國土、規(guī)劃、住建、環(huán)保等項目審批部門間的協(xié)作和審批流程銜接不夠，項目前期手續(xù)辦理緩慢，影響項目開工建設和實施進度。如，某縣2017年某鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目拆遷時，才發(fā)現(xiàn)擬安置小區(qū)存在部分建筑未辦理建筑規(guī)劃許可證、與承建商存在經(jīng)濟糾紛以及部分房源被法院凍結等問題，導致拆遷工作停滯。

（三）部門溝通協(xié)調不暢，項目管理“兩張皮”

住建、財政等部門和項目承接主體之間溝通協(xié)調不夠，計劃項目、資金需求、項目進展等情況與資金安排、調度情況溝通不暢，資金和項目對接不夠，有的長時間不能分解落實到具體項目，有的落實到項目，資金又長時間不撥付使用。加之，有的縣區(qū)保障房項目計劃申報和具體實施分屬不同部門。如，某市多個職能部門管理保障房項目，項目計劃申報由住建部門負責，而項目實施管理則由城改辦負責，導致項目管理“兩張皮”，資金與項目脫節(jié)。

（四）資金管理不規(guī)范，影響資金支出的效率效果

核查發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)存在違反規(guī)定使用資金、資金未實行國庫集中支付等現(xiàn)象。不但影響保障房資金支出效率和效果，而且還存在資金安全風險隱患。另外，省轄市未結合保障房項目實際需要，切塊下達保障房資金，未明確到具體項目，資金分配方式不科學。如，某市2017年沒有計劃臺賬內(nèi)項目，某區(qū)3個保障房項目因開發(fā)企業(yè)全額投資而在當年不需要財政補助，致使收到保障房資金后無法撥付。

四、進一步加強和規(guī)范保障房資金管理的幾點建議

（一）提前謀劃項目，優(yōu)化項目儲備安排

市縣住房保障等相關部門應做好保障性安居工程項目摸底、調研、挖掘等項目管理基礎工作，加大對項目的規(guī)劃和儲備，建立完善項目庫，實行動態(tài)管理。對尚未達到開工條件的項目或尚未辦理土地供應、用地規(guī)劃手續(xù)的項目，可在完成項目可行性研究報告審批后作為保障性住房儲備項目，待辦理完成相關建設手續(xù)后再申報納入年度建設計劃；對前期工作扎實、基本具備開工條件的項目申報納入年度建設計劃，確保計劃項目盡早開工建設，保證項目順利實施。

（二）加強工作調度協(xié)調，加快項目實施和資金支出進度

各級政府應建立保障性安居工程建設工作調度會議制度，定期就重點調度項目計劃、土地供應、項目審批、建設進度、分配入住、資金籌措安排及支出進度等進行討論，加強問題的分析研判和部門間的溝通協(xié)調，研究解決保障性安居工程建設中存在的主要問題，督促加快項目實施和資金支出進度；同時，市縣財政部門要主動與住建部門、工程建設單位加強聯(lián)系，建立溝通協(xié)調機制，促進資金及時落實到項目；并跟蹤項目進度，做好資金調度，及時撥付資金，確保資金需要。

（三）建設資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，全方位加強資金監(jiān)管

加快推進建設保障房資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對保障房資金從下達到撥付使用的全過程監(jiān)管，動態(tài)掌握資金流向和支出進度情況，實時預警資金下達、分配、撥付、賬戶結轉結余等各類風險隱患，及時督促核實處理，切實提高保障房資金監(jiān)督管理效率和效果。

（四）強化責任追究，推動工作落到實處

建議建立保障房項目實施和資金監(jiān)督管理長效機制，根據(jù)《河南省人民政府關于加快保障性安居工程建設的若干意見》和《河南省人民政府辦公廳關于加快推進城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》等規(guī)定，明確保障房建設工作的監(jiān)管重點、關鍵環(huán)節(jié)、監(jiān)管措施，細化各有關部門責任及責任追究措施，建立保障房項目實施和資金管理全方位責任追究機制，強化追責問責，推動各項工作落實?！?/p>