關(guān)于基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中地方財(cái)政體制改革的思考

●崔 軍 黃健雄

崔軍，現(xiàn)任中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院地方財(cái)政研究中心主任，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師（CPA）。主要研究領(lǐng)域?yàn)楣藏?cái)政管理與政策，具體方向包括基本公共服務(wù)均等化、政府間財(cái)政關(guān)系、稅制改革和地方財(cái)政。

曾主持國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（11AJY010），教育部人文社科青年基金項(xiàng)目（10YJC630035），北京市社科基金項(xiàng)目（15JGB036），中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金研究品牌計(jì)劃項(xiàng)目（13XNI003），聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）項(xiàng)目，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）與財(cái)政部合作項(xiàng)目，財(cái)政部、民政部部級(jí)研究課題重點(diǎn)項(xiàng)目和地方政府委托項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)、省部級(jí)和國(guó)際合作項(xiàng)目的研究工作；出版《調(diào)節(jié)居民收入分配的財(cái)政制度安排》《法國(guó)稅制》等專著；編寫MPA核心教材《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》、全國(guó)自考教材《財(cái)政學(xué)》；主持翻譯《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》《公共財(cái)政與美國(guó)經(jīng)濟(jì)》等譯著；在《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》《中國(guó)行政管理》《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》《財(cái)政研究》《稅務(wù)研究》《財(cái)經(jīng)問題研究》等學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文數(shù)十篇。2012年和2014年兩次榮獲鄧子基財(cái)經(jīng)學(xué)術(shù)論文獎(jiǎng)。

自2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》首次提出“公共服務(wù)均等化”概念，到2017年黨的十九大報(bào)告要求 “到二〇三五年……基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”，再到2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布 《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》提出“力爭(zhēng)到2020年，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)合理、保障有力的基本公共服務(wù)制度體系和保障機(jī)制”，表明黨和國(guó)家充分重視我國(guó)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而我國(guó)不同地區(qū)間、同一地區(qū)城市和農(nóng)村間以及不同群體間人民可享受的基本公共服務(wù)水平差距依然明顯，部分落后地區(qū)和特殊人群尚未能充分獲得維持生存和發(fā)展的基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)處于非均等化狀態(tài)。我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的成因復(fù)雜。在地方政府作為我國(guó)基本公共服務(wù)供給主體的背景下，尚未健全的地方財(cái)政體制，是造成我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的重要原因之一。因此推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的地方財(cái)政體制改革，對(duì)于優(yōu)化基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)、提高基本公共服務(wù)供給效率、保障社會(huì)民生需求和打通基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的“最后一公里”具有重要意義。

一、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的重要意義

基本公共服務(wù)均等化是指全體人民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育以及殘疾人基本公共服務(wù)等八個(gè)方面的基本公共服務(wù)①?；竟卜?wù)作為由政府主導(dǎo)、保障全體人民生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)，其均等化建設(shè)具有重大意義。

（一）全面建成小康社會(huì)的必然要求

黨的十九大報(bào)告提出，“到建黨一百年時(shí)建成經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進(jìn)步、文化更加繁榮、社會(huì)更加和諧、人民生活更加殷實(shí)的小康社會(huì)?！被竟卜?wù)均等化建設(shè)的八個(gè)方面與全面建成小康社會(huì)的六個(gè)目標(biāo)完全契合，其中基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本社會(huì)服務(wù)、基本公共文化體育和全面建成小康社會(huì)目標(biāo)中的科教、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、文化等方向直接相關(guān)，而基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本住房保障以及殘疾人基本公共服務(wù)也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)民主更加健全和人民生活更加殷實(shí)等目標(biāo)的有力保障?；竟卜?wù)均等化建設(shè)的各個(gè)方面直接或間接影響全面建成小康社會(huì)各個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的必然要求。

（二）促進(jìn)社會(huì)公平正義的必然要求

公平與正義是人類社會(huì)共通的價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則，一個(gè)社會(huì)的公平正義程度是判別社會(huì)制度優(yōu)劣的重要依據(jù)。生存和發(fā)展權(quán)利作為人民的基本權(quán)利，其保障水平是衡量社會(huì)公平正義程度的主要標(biāo)準(zhǔn)?；竟卜?wù)作為保障全體人民生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)，其均等化水平是影響社會(huì)公平正義水平的重要因素。然而我國(guó)目前基本公共服務(wù)非均等化問題較為突出，嚴(yán)重影響社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者針對(duì)全國(guó)各省市的基本公共服務(wù)水平進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)中西部地區(qū)基本公共服務(wù)水平明顯低于東部地區(qū)。也有學(xué)者指出，我國(guó)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平差距顯著，城鎮(zhèn)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，尤其是在教育方面，明顯高于農(nóng)村地區(qū)。學(xué)術(shù)界還發(fā)現(xiàn)，不同群體間可獲得的基本公共服務(wù)差距較大，公務(wù)員和國(guó)有企事業(yè)單位員工所享受的基本公共服務(wù)水平顯著高于其他人群，影響我國(guó)社會(huì)公平正義程度的進(jìn)一步提升。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是促進(jìn)我國(guó)社會(huì)公平正義的必然要求。

（三）增強(qiáng)全體人民獲得感的必然要求

人民群眾的獲得感是評(píng)價(jià)我國(guó)體制改革進(jìn)程的重要指標(biāo)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、是否給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感，作為改革成效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，指出人民群眾的獲得感是基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的考核指標(biāo)之一。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。滿足不同區(qū)域、不同群體人民對(duì)于基本公共服務(wù)的需要，成為解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾的現(xiàn)實(shí)途徑之一。只有通過不斷推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，保障全體人民可獲得的大致均等的基本公共服務(wù)水平，滿足全體人民不斷提升的對(duì)于生存和發(fā)展的基本需要，才能有效解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾，增強(qiáng)全體人民獲得感。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是增強(qiáng)全體人民獲得感的必然要求。

（四）實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的必然要求

中國(guó)夢(mèng)的核心內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，本質(zhì)是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福。中國(guó)夢(mèng)歸根到底是人民的夢(mèng)，“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”?；竟卜?wù)均等化建設(shè)從教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等方面，保障全體人民能享受到大致均等的滿足生存和發(fā)展基本需要的公共服務(wù)和人民對(duì)美好生活的向往，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福有著積極作用。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

二、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中地方財(cái)政體制方面存在的問題

自2006年“基本公共服務(wù)均等化建設(shè)”概念在官方文件被提出以來，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，尤其體現(xiàn)為在基本公共教育、基本住房保障、基本勞動(dòng)就業(yè)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，均通過法律和政策文件等形式明確了政府在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的職能作用，人民群眾可享受的基本公共服務(wù)水平不斷提升。然而，我國(guó)基本公共服務(wù)建設(shè)均等化推進(jìn)仍存在著如不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同職業(yè)人群間可享受的基本公共服務(wù)差距明顯，部分地區(qū)和特殊人群的基本公共服務(wù)需求無法充分滿足等問題。歸納學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)基本公共服務(wù)的非均等化成因，可以總結(jié)為中央和地方財(cái)政分權(quán)體制、長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、地方政府投資行為偏好和不同地區(qū)資源稟賦差異等。除上述因素外，尚不健全且改革進(jìn)展緩慢的地方財(cái)政體制，是造成我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的重要原因之一。

（一）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分不明確

基本公共服務(wù)均等化建設(shè)和政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分直接相關(guān)。沒有清晰、規(guī)范、合理的各級(jí)政府間關(guān)于基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，就難以建立起高效、穩(wěn)定、平衡的基本公共服務(wù)建設(shè)財(cái)政保障制度。然而，與不斷推進(jìn)的中央與地方政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革②相比，地方各級(jí)政府間的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革問題突出且進(jìn)展緩慢。

第一，基本公共服務(wù)相關(guān)財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不合理，基層政府財(cái)政困難。我國(guó)的基本公共服務(wù)，在地方政府層面，主要由省、市兩級(jí)政府制定政策，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府組織落實(shí)，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府共同提供財(cái)力保障。在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上交、事權(quán)層層下放的情況，“上級(jí)隨意點(diǎn)單，下級(jí)無力買單”的問題較突出。第二，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中地方政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法制化程度低。有關(guān)地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律、法規(guī)缺失，上級(jí)政府出臺(tái)一項(xiàng)政策，一旦需要下級(jí)政府在財(cái)力上配套跟進(jìn)，下級(jí)政府只能被動(dòng)接受，且大多數(shù)政策以“通知”“決定”“指導(dǎo)意見”等文件形式出臺(tái)，內(nèi)容模糊、籠統(tǒng)、法律層次低。有學(xué)者對(duì)目前可查的21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）關(guān)于基本公共服務(wù)財(cái)政事權(quán)劃分的文件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)地區(qū)就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本衛(wèi)生服務(wù)等基本公共服務(wù)在省級(jí)和省級(jí)以下政府之間的支出責(zé)任只有籠統(tǒng)的指導(dǎo)意見，沒有明確省與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的具體分擔(dān)比例，實(shí)踐中權(quán)責(zé)劃分的隨機(jī)性和主觀性強(qiáng)。第三，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府內(nèi)部在基本公共服務(wù)相關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)方面“條塊狀”問題明顯。長(zhǎng)期以來，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府受行政體制因素影響，財(cái)權(quán)割裂但事權(quán)疊加的情況嚴(yán)重。由于我國(guó)各級(jí)政府在縱向職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，同一事務(wù)被各級(jí)政府和同級(jí)政府不同部門同抓共管，職能重疊、相互擠占和職能缺位、無從問責(zé)的情況同時(shí)存在，在基層政府內(nèi)部這一問題尤其嚴(yán)重。有學(xué)者指出，我國(guó)目前存在的對(duì)口管理模式，既有“國(guó)垂”，也有“省垂”和“市垂”，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)被層層肢解，阻礙當(dāng)?shù)刎?cái)政部門因地制宜地對(duì)相關(guān)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（二）轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后

在當(dāng)前基層政府自有財(cái)力困難的背景下，轉(zhuǎn)移支付制度成為保障基層政府基本公共服務(wù)均等化建設(shè)財(cái)力充足的重要手段。然而，與不斷完善的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度相比，我國(guó)地方政府間的轉(zhuǎn)移支付制度問題較為嚴(yán)重。

第一，地方政府間轉(zhuǎn)移支付缺乏法律、法規(guī)引導(dǎo)，具體實(shí)施中隨意性和主觀性強(qiáng)。目前我國(guó)關(guān)于省級(jí)以下政府間轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)為空白，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額和對(duì)象確定在實(shí)際操作中受人為因素的干擾明顯。第二，地方政府間轉(zhuǎn)移支付計(jì)算方法落后?！盎鶖?shù)法”和按財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)分配等方法普遍存在，易受下級(jí)政府可控因素影響，且未將基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)指標(biāo)作為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)納入地方政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)額和對(duì)象的測(cè)算過程中，影響轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。第三，轉(zhuǎn)移支付本身數(shù)額有限且配套資金要求高。轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，要求地方政府提供相應(yīng)的配套資金，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)本就財(cái)政困難，實(shí)際過程中難以提供配套資金，阻礙了基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的進(jìn)展。第四，地方政府間轉(zhuǎn)移支付模式較為單一。雖然我國(guó)已有具備橫向轉(zhuǎn)移支付模式特征的財(cái)政實(shí)踐形式，如安徽與浙江兩省就新安江水質(zhì)達(dá)成的生態(tài)補(bǔ)償“對(duì)賭”協(xié)議③和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)援建內(nèi)陸落后地區(qū)的對(duì)口支援模式等，但我國(guó)絕大部分政府間轉(zhuǎn)移支付都是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，橫向轉(zhuǎn)移支付模式較罕見且受偶然因素影響大，尚未形成固定制度。

（三）財(cái)政支出管理體制不完善

財(cái)政支出作為政府收支規(guī)模和方向的集中反映，體現(xiàn)了政府財(cái)政活動(dòng)最基本的線索。然而，我國(guó)地方政府在財(cái)政支出管理方面存在的問題，阻礙了基本公共服務(wù)均等化建設(shè)進(jìn)程。

第一，地方財(cái)政用于基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的支出不足。長(zhǎng)期以來，由于官員晉升激勵(lì)和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)等原因，我國(guó)地方政府偏好短期內(nèi)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)的建設(shè)性投資項(xiàng)目，回避短期內(nèi)難以提高經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的民生性支出，存在“重投資、輕民生”的財(cái)政支出傾向。第二，地方財(cái)政支出預(yù)算管理不到位。相較不斷成熟的中央財(cái)政支出預(yù)算體制，地方政府財(cái)政支出的預(yù)算管理較落后，缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)約束，預(yù)算編制、預(yù)算審批以及預(yù)算執(zhí)行等過程中人為干擾因素大，主要表現(xiàn)為縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)行政內(nèi)部預(yù)算權(quán)力大，同級(jí)人大對(duì)與行政機(jī)關(guān)支出權(quán)力的干預(yù)形式重于實(shí)質(zhì)。第三，地方財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制不健全。我國(guó)地方政府普遍存在預(yù)算公開不及時(shí)、公開程度不夠等問題。省、市級(jí)政府支出預(yù)算和決算一般有處可查，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府支出預(yù)算和決算往往無處可尋。地方政府公布的預(yù)算和決算表，口徑也不完全統(tǒng)一，存在如“外行人看不懂”“內(nèi)行人說不清”等問題，造成社會(huì)公眾和輿論媒體難以有效監(jiān)督行政部門在基本公共服務(wù)方面的預(yù)算開支情況。

（四）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是測(cè)評(píng)和量化政府部門其特定政府職能的實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的主要方法。健全的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制可以保證財(cái)政資金的高效使用。然而，我國(guó)地方政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚未健全，影響基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)資金的使用效率。

第一，地方政府“重分配、輕績(jī)效”的問題突出。地方政府注重以多種途徑獲得財(cái)政撥款和其他優(yōu)惠政策，但之后缺乏對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的評(píng)價(jià)，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的實(shí)際使用頻率低、效果差。第二，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)落后，測(cè)評(píng)范圍有限。目前針對(duì)基本公共服務(wù)均等化水平的測(cè)評(píng)指標(biāo)，大多從單一或幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)，且難以排除其他非財(cái)政投入因素的影響，無法準(zhǔn)確、全面地評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的實(shí)際效果。第三，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)缺失。目前我國(guó)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全，不同地區(qū)統(tǒng)計(jì)口徑不一，如某些地區(qū)僅有“每萬名學(xué)生專職教師數(shù)”這一數(shù)據(jù)，而某些地區(qū)僅統(tǒng)計(jì)“每萬名學(xué)生學(xué)校數(shù)”這一數(shù)據(jù)，造成不同地區(qū)間的財(cái)政績(jī)效不可比，影響財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的改進(jìn)。

三、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中地方財(cái)政體制改革的必要性

基本公共服務(wù)均等化建設(shè)成功的關(guān)鍵在于地方財(cái)政體制改革的深入推進(jìn)。地方財(cái)政體制改革可從制度、財(cái)力以及績(jī)效三個(gè)方面充分保障基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。

（一）制度保障

地方財(cái)政體制改革可為基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提供制度保障。目前造成我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的諸多原因中，地方財(cái)政體制在制度上的缺失或不明確是主要原因之一。地方財(cái)政體制改革應(yīng)將地方各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任、地方各級(jí)政府間轉(zhuǎn)移支付計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、地方政府的財(cái)政預(yù)算支出管理體制以及地方政府的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制等充分制度化，減少上述過程中的主觀性和隨意性。此外，由于人民群眾對(duì)于基本公共服務(wù)的需要會(huì)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平的提高而增長(zhǎng)和升級(jí)，在確定相關(guān)制度時(shí)，地方各級(jí)政府需要考慮動(dòng)態(tài)調(diào)整的因素，保障基本公共服務(wù)均等化建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)。

（二）財(cái)力保障

地方財(cái)政體制改革可為基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提供財(cái)力保障?；竟卜?wù)均等化建設(shè)所遭遇的最大困難，一直是地方各級(jí)政府的財(cái)力不足。在地方政府行為上“重投資、輕民生”的支出偏好和部分地區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府財(cái)政困難的條件下，基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)財(cái)政投入長(zhǎng)期不足，歷史欠賬問題較嚴(yán)重。在當(dāng)前基層政府財(cái)源有限的背景下，地方財(cái)政體制改革應(yīng)減小基層政府的財(cái)政支出壓力或增大對(duì)基層政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，同時(shí)嚴(yán)格約束基層政府的財(cái)政支出方向，重點(diǎn)提高基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的相關(guān)投入，保障地方各級(jí)政府有充足財(cái)力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)。

（三）績(jī)效保障

地方財(cái)政體制改革可為基本公共服務(wù)均等化建設(shè)提供績(jī)效保障?；竟卜?wù)均等化建設(shè)中，財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)往往是被忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)，造成本就有限的財(cái)政資金使用效率不高、基本公共服務(wù)供給水平提升效果有限，項(xiàng)目爛尾以及尋租、腐敗等問題頻發(fā)。在當(dāng)前黨和國(guó)家強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)的背景下④，地方財(cái)政體制改革應(yīng)切實(shí)考核地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中財(cái)政資金的使用情況和實(shí)際效果，并制定明確的獎(jiǎng)懲措施，保障地方各級(jí)政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中資金的高效使用。

四、基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中地方財(cái)政體制改革的建議

（一）明確地方各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任

明確劃分地方各級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任是理清地方財(cái)政體制改革思路、保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)權(quán)責(zé)清晰的關(guān)鍵。

第一，地方各級(jí)政府應(yīng)明確在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的職能。政府職能的劃分，可分為縱向劃分與橫向劃分兩個(gè)原則，縱向劃分主要依據(jù)外部性、信息復(fù)雜性以及激勵(lì)相容三個(gè)原則來劃分不同層級(jí)之間政府的主要職能，橫向劃分主要依據(jù)同級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作內(nèi)容兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來劃分同一層級(jí)政府不同部門之間的主要職能。各級(jí)地方政府應(yīng)按照縱向和橫向兩個(gè)原則，制定在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)領(lǐng)域的職能清單、可配置公共資源清單和支出責(zé)任清單，并因地制宜地引入一定幅度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。第二，地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中的財(cái)力、財(cái)權(quán)要明確。在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府主體稅種有限、財(cái)政自給能力不足的情況下，地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中支出責(zé)任劃分清楚后，上級(jí)政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況計(jì)算所轄下級(jí)政府的財(cái)力缺口，并以制度化的方式給予下級(jí)政府財(cái)力支持。地方各級(jí)政府可以參考中央與地方政府間在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任劃分模式，綜合轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的實(shí)際情況，以具體數(shù)字形式明確各級(jí)政府在各個(gè)領(lǐng)域的基本公共服務(wù)項(xiàng)目中所應(yīng)分擔(dān)的資金比例。第三，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)簡(jiǎn)化政府層級(jí)。學(xué)術(shù)界對(duì)于簡(jiǎn)化政府層級(jí)，推行行政體制改革和財(cái)政體制改革的呼聲已久。在我國(guó)五級(jí)政府的行政組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政府間職能重疊和缺失問題并存的背景下，地方政府應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等財(cái)政體制改革，增加基本公共服務(wù)供給主體部門的財(cái)政資源，減少有限財(cái)政資源在冗余政府部門的浪費(fèi)。

（二）改進(jìn)地方轉(zhuǎn)移支付制度

改進(jìn)地方轉(zhuǎn)移支付制度是在基層政府稅源有限的背景下保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)財(cái)力充足的關(guān)鍵。

第一，地方各級(jí)政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律、法規(guī)的制定。不同省份應(yīng)在充分考慮轄區(qū)情況的基礎(chǔ)上，盡快制定本區(qū)域各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付辦法和標(biāo)準(zhǔn)，并引入一定動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。第二，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，合并或削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。上級(jí)政府可以考慮改項(xiàng)目撥款形式為專項(xiàng)撥款形式，允許下級(jí)政府在專項(xiàng)大類的范圍內(nèi)，適度自主安排專項(xiàng)資金。第三，地方政府應(yīng)盡快改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。在確定轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額和對(duì)象的過程中，盡可能采用“因素法”和“公式法”等客觀方法，逐步減少直至廢除“基數(shù)法”的使用。在設(shè)定轉(zhuǎn)移支付計(jì)算參照指標(biāo)時(shí)，應(yīng)降低下級(jí)政府可控制指標(biāo)的權(quán)重，如財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)等，加大基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，如每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)等。第四，地方政府應(yīng)適當(dāng)改變轉(zhuǎn)移支付資金承接主體?？h級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府直接服務(wù)全國(guó)70%以上的人口，是公共服務(wù)供給的主要單位。中央和省級(jí)政府可以考慮繞開市級(jí)政府，直接以縣級(jí)政府為資金承接主體進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。第五，省級(jí)政府在出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)適度降低縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府應(yīng)配套的資金標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)政府可以參照中央對(duì)不同省份的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和資金分擔(dān)辦法，設(shè)定不同的財(cái)政資金分擔(dān)比例，降低或免除對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難地區(qū)的配套資金要求。

（三）完善地方財(cái)政支出管理體制

完善地方財(cái)政支出管理體制是保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)有序推進(jìn)的關(guān)鍵。

第一，地方各級(jí)政府應(yīng)加快推進(jìn)公共預(yù)算法制化。公共預(yù)算的法制化作為現(xiàn)代財(cái)政制度的重要特征，是地方財(cái)政支出管理體制改革的重要方向。地方政府應(yīng)參考現(xiàn)行《預(yù)算法》，出臺(tái)符合本地區(qū)實(shí)際情況的支出管理法律及法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行。第二，地方各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)多種機(jī)制預(yù)算管理。設(shè)置權(quán)責(zé)明晰、相互制衡的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)體系是預(yù)算管理實(shí)踐嚴(yán)格執(zhí)行的保證，地方各級(jí)人大應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮在預(yù)算制定和預(yù)算公開環(huán)節(jié)的作用，積極就政府在基本公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算編制和執(zhí)行情況提出質(zhì)詢和參與審查，把人大在預(yù)算領(lǐng)域的相關(guān)職能落到實(shí)處。第三，地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵循全口徑預(yù)算管理原則。各級(jí)政府在現(xiàn)行一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算基礎(chǔ)上，可以考慮增加政府性債務(wù)預(yù)算、稅式支出預(yù)算兩本預(yù)算，全面管理政府的各項(xiàng)收入和支出，減少各級(jí)政府因基本公共服務(wù)均等化建設(shè)增加的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，地方政府應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。地方政府不僅要接受同級(jí)人大和法院的監(jiān)督，還應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾和輿論媒體公開基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)支出，并鼓勵(lì)專家學(xué)者、社會(huì)組織以及獨(dú)立的第三方參與政府財(cái)政在預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算決算環(huán)節(jié)的考核和評(píng)價(jià)。

（四）健全地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

健全地方財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是保證基本公共服務(wù)均等化建設(shè)財(cái)政資金高效利用的關(guān)鍵。

第一，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于基本公共服務(wù)均等化建設(shè)中財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。地方各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)考核關(guān)乎基本公共服務(wù)均等化建設(shè)重大項(xiàng)目的資金使用和項(xiàng)目成果情況，將上級(jí)政府對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)要求落到實(shí)處，上級(jí)政府也應(yīng)制定具體的獎(jiǎng)懲措施對(duì)下級(jí)政府的支出績(jī)效情況進(jìn)行激勵(lì)督促。第二，地方政府，尤其是省級(jí)政府，應(yīng)加快制定具體的考核指標(biāo)和考核方法。省級(jí)政府可以利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，將基本公共服務(wù)劃分為若干大類，并下設(shè)若干構(gòu)成要素，采用主客觀結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，賦予各個(gè)要素一定權(quán)重，對(duì)照項(xiàng)目資金的支出情況，綜合計(jì)算財(cái)政支出績(jī)效。第三，地方政府應(yīng)加快建立基本公共服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。在中央政府的指導(dǎo)下，省級(jí)政府應(yīng)明確轄區(qū)內(nèi)關(guān)于基本公共服務(wù)的若干指標(biāo)，并考慮以購(gòu)買服務(wù)等方式引入獨(dú)立的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和整理，保證轄區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)水平有據(jù)可查。第四，地方各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開基本公共服務(wù)均等化建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，自覺接受外部監(jiān)督并及時(shí)改進(jìn)?！?/p>

注釋：

①國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》的通知[EB/OL].（2017-01-23）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm.②國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》的通知[EB/OL].（2018-02-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-02/08/content_5264904.htm.

③國(guó)務(wù)院.《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》[EB/OL].（2014-10-08）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

④財(cái)政部，環(huán)保部.關(guān)于《明確新安江流域上下游橫向補(bǔ)償試點(diǎn)接續(xù)支持政策并下達(dá)2015年試點(diǎn)補(bǔ)助資金》的通知[EB/OL].（2015-10-30）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201512/t20151209_1605453.html.————————