省級空間規(guī)劃及管控現(xiàn)狀研究

徐敏

2018年3月，第十三屆全國人大通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案，在原國土資源部的基礎(chǔ)上融合國家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記等職能，組建自然資源部，推進空間治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這一機構(gòu)改革舉措標(biāo)志著新時期我國空間規(guī)劃體系將發(fā)生重大變革。

本文將對我國省級空間規(guī)劃及管控的現(xiàn)狀問題進行探析，并試圖提出相應(yīng)的對策，與相關(guān)研究者一起探討。

一、省級空間規(guī)劃及管控的現(xiàn)狀問題

1.法律基礎(chǔ)的問題

目前，我國未出臺與編制省級空間規(guī)劃相對應(yīng)的法律，各部門大多也并未在法律上獲得編制省級空間規(guī)劃的依據(jù)，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對省級空間規(guī)劃（省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃）的編制未作出規(guī)定，所以從目前來說，已編制出臺的幾個“省級空間規(guī)劃”從法律意義上而論，均為非法定規(guī)劃，并沒從法律上獲得與其他規(guī)劃的相對關(guān)系,因此“省級空間規(guī)劃”在無法律作依據(jù)的情況下，對之前由各部門編制的具有法律效力的各類、各等級的空間規(guī)劃并無實質(zhì)上的指導(dǎo)意義。故在此輪機構(gòu)改革后伴隨地規(guī)劃體系重構(gòu)中，如若需要將原先的多部規(guī)劃融合為一部規(guī)劃，亟需解決的首要問題，應(yīng)該是立法的問題。

同時，由于法律內(nèi)容上的規(guī)定，各部門規(guī)劃管控的年限存在一定問題。目前，各部門的相關(guān)法律中均對省級空間規(guī)劃的年限未做明確的規(guī)定。但從對已知的空間類規(guī)劃的要求來看，其“規(guī)劃年限”從10年到20年不等可以說時間跨度偏大。但也正是年限之不對稱，讓實際的規(guī)劃和管理工作將管控的沖突弱化，可以說年限的不一致，反而是一直以來各部門間“以不統(tǒng)一來作為處理（或消化）各類規(guī)劃沖突”的法寶之一。

2.行政機制問題

規(guī)劃的管控機構(gòu)分而治之、責(zé)權(quán)模糊。建國近70年來，我國的行政機構(gòu)根據(jù)國際政治局勢與國內(nèi)經(jīng)濟形勢不斷地調(diào)整與跟進，從“大部門”到“多部門”，適時地解決和協(xié)調(diào)了許多矛盾與問題，但同時也存在因“多部門”而出現(xiàn)職能交叉從而造成管控交叉的情況，以及制定主體（上級）與實施主體（下級）的矛盾，造成后續(xù)的、實質(zhì)的管控缺乏及管控不力的問題。

隨著本次國家機構(gòu)的改革，大多問題應(yīng)該會在自然資源部內(nèi)部解決，但目前負(fù)責(zé)劃定生態(tài)紅線職能隸屬于環(huán)保部門，必然為將來的矛盾聚焦點埋下一定的伏筆。

3.技術(shù)體系的問題

一是由于管轄權(quán)屬的分割而造成各部門的空間規(guī)劃體系的層級不一致、不匹配的問題。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2015）第二條中指出“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。”雖然表明建設(shè)部門的法定空間類規(guī)劃及體系架構(gòu)注重與行政管理等級相對應(yīng)的劃分，但并不明晰，例如城鎮(zhèn)體系規(guī)劃大致全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，城市規(guī)劃又可分直轄市、地級市、縣市的城市總體規(guī)劃，大體而言該條款中涉及的行政等級為六級；國土部門在《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法（國土資源部第43號令）》（2009）第六條中明確指出“土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級?！保桓鶕?jù)《環(huán)境保護法》第十三條“……縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)境保護規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)并公布實施……”的內(nèi)容可以看出其規(guī)劃編制體系的架構(gòu)從層級上來說基本上為國家、省、市、縣四級。如前文所列舉的各條款所示，在法律法規(guī)上三大部門的體系層級是不一致的，因而雖在省級層面各部門間可以橫向銜接，但必然會在管控傳導(dǎo)至其后的層級時造成信息不對稱、銜接不上來等多種問題，即便目前各部門具有規(guī)劃編制功能的職能都進入自然資源部門，但在相應(yīng)的法律法規(guī)未完成修改前，問題還是存在的。

二是機構(gòu)未改革前，規(guī)劃編制協(xié)同在省級部門間難達成共識的問題?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》（2015）與《土地管理法》（2004）分別指出“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！?、“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，雖然在城市級及以下層面的空間規(guī)劃協(xié)同已在各部門相關(guān)的法律中給予規(guī)定，但省級層面各部門空間規(guī)劃的銜接問題卻沒有明確，給編制的協(xié)同工作帶來一定的困擾，同時也帶來“由誰主導(dǎo)”的紛爭。目前，機構(gòu)改革之舉対解此難題而言不失為一個相當(dāng)好的應(yīng)對。

三是規(guī)劃編制中規(guī)劃管控的技術(shù)口徑難以對接、力度不一。由于之前部門間的“職權(quán)競爭”，使各部門對規(guī)劃的管控基于各自的認(rèn)識、針對各自的情況建立了一套“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”體系，各有所長，卻難以無縫對接，統(tǒng)籌運用。住建部門在省級空間規(guī)劃管控中提出“空間管制”的概念，雖然其要求的提出先于其他部門（，但囿于僅指明劃定原則、劃定依據(jù)以及基本類型，故僅限于對下級層面管控口徑的統(tǒng)一，對管控（界限）的落地并無強制性要求，具有一定的局限性；國土部門采用“省域?qū)用娣謪^(qū)調(diào)控，并以指標(biāo)為縣市提供管控依據(jù)”，突出土地利用宏觀政策和調(diào)控方向的區(qū)域差異，沒有在省級層面及尺度下對空間加以過多的“界線”的管控，但通過上下聯(lián)動的指標(biāo)控制，其對空間做出了具有實效的管控，值得省級空間規(guī)劃管控借鑒；環(huán)保部門采用準(zhǔn)入機制（項目落地管控）成效明顯，但囿于總體規(guī)劃編制落實問題以及項目管控的局限性，其方法用于大尺度、大區(qū)域?qū)用鏁r管控效用將明顯不足。

二、構(gòu)建我國省級空間規(guī)劃及管控的幾點構(gòu)想

1.迅速構(gòu)建完善基于法律法規(guī)基礎(chǔ)

通過國家立法完善法律法規(guī)，從法律層面進行頂層設(shè)計，作為統(tǒng)一的空間規(guī)劃方面的法律，以明確空間規(guī)劃體系的構(gòu)成、各層級空間規(guī)劃的地位和作用，理順空間規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)管體制機制，指導(dǎo)空間規(guī)劃的統(tǒng)籌與整合。

2.建立部門內(nèi)部的協(xié)同與聯(lián)動的工作機制

本輪機構(gòu)改革，為更好地編制省級空間規(guī)劃提供了一個大的契機，原分屬于各廳級部門的規(guī)劃職能機構(gòu)，可以在自然資源部門內(nèi)部更方便實現(xiàn)協(xié)同與聯(lián)動機制，實現(xiàn)省域空間管控上的高效、立體與精準(zhǔn)。通過在同一部門內(nèi)深入地交換經(jīng)驗與意見，把不同領(lǐng)域發(fā)展過程中可能存在矛盾的問題，在規(guī)劃制定初期就充分考慮和會商，盡量達成一致，保證今后參照口徑一致。有機會、有條件地通過變革的窗口期，改革空間規(guī)劃體系，深化審批機制改革，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高湖北省國土空間發(fā)展的質(zhì)量。

3.制定規(guī)劃銜接的技術(shù)章程指引

鑒于各部門規(guī)劃編制技術(shù)均較為成熟，各部門管控相對合理，可積極組織研究團隊整合資源制定《空間規(guī)劃管控指標(biāo)與技術(shù)指引》，包括發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、水利等部門的規(guī)劃編制技術(shù)、術(shù)語等對接指南以及信息數(shù)據(jù)錄入的通用標(biāo)準(zhǔn)，為構(gòu)建省級空間規(guī)劃與管理信息平臺做準(zhǔn)備

4.確定動態(tài)調(diào)整與檢討機制

除了建構(gòu)系統(tǒng)完整的規(guī)劃編制體系、完善行政機制和加強法律保障，還應(yīng)保持一定的動態(tài)調(diào)整和檢討機制，建構(gòu)基本穩(wěn)定、適度靈活的系統(tǒng)，形成空間治理過程中政府、市場和社會多方協(xié)同的自我修正機制，關(guān)注市場對空間資源的訴求和影響及公眾的參與和選擇，使空間規(guī)劃體系成為可持續(xù)發(fā)展的載體，為提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)、提供保障。