美洲城市綠色發(fā)展的實踐與啟示

湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳赴美洲三國考察團(tuán)

2018年9月，我們組織住建系統(tǒng)相關(guān)負(fù)責(zé)人一行6人，對美國、墨西哥、巴西三個美洲國家進(jìn)行了為期10天的訪問考察。期間，先后對華盛頓、紐約、圣保羅、里約等國際性大都市和美國加州穆列塔、墨西哥州Xalatlaco、巴西里約州圣功哈度等特色中小城市進(jìn)行了實地考察和訪問交流。雖然美國、墨西哥和巴西三國與我國在體制上存在明顯差別，在經(jīng)濟上存在不同的差距，但在城市規(guī)劃建設(shè)管理方面仍有許多共同之處，尤其是城市綠色發(fā)展的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

一、基本經(jīng)驗

美國、墨西哥、巴西三個國家的經(jīng)濟實力不同，在城市規(guī)劃建設(shè)管理上既有不同特色，又有相同特點。通過考察，我們認(rèn)為美國、墨西哥和巴西的城市規(guī)劃建設(shè)管理主要有三個方面的特點：

注重城市規(guī)劃的“五性”統(tǒng)一。美洲三國城市規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、人文性、超前性和公眾性相互制約，互相依存，堪稱典范。

一是規(guī)劃編制具有科學(xué)性。美國每個城市都有具備自身特色的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃，城市的地上地下、地面空中一體化規(guī)劃，地下管廊一次建成，供水供熱供電管線和排水排污集中到地下管廊中，杜絕了城市建設(shè)中“馬路拉鏈”問題。墨西哥城市里包括農(nóng)業(yè)、建筑、工業(yè)、教育等在內(nèi)每一項建設(shè)都編制有一部總規(guī)，包羅萬象，覆蓋各個領(lǐng)域，做到有規(guī)可依。

二是規(guī)劃功能具有前瞻性。紐約曼哈頓是世界上摩天大樓最集中的地區(qū)，街道卻經(jīng)常能有陽光照射——規(guī)劃設(shè)計的退臺式高層建筑保證了陽光的照射路徑，街道對行人也非常友好，摩天大樓紛紛將寶貴的底層鏤空，作為行人行走、休憩的公共空間，狹窄的街道事實上被拓寬了，百年不衰。巴西圣保羅的馬路坡度起伏較大，城市道路上沒有規(guī)劃專用的自行車道，但在公園和游覽區(qū)內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)了專用自行車道，供健身休閑用，這表明規(guī)劃理念中落實以人為本只有從實際出發(fā)，因地制宜，才能體現(xiàn)城市的前瞻性。

四是規(guī)劃執(zhí)行具有嚴(yán)肅性。美國城市的所有規(guī)劃都必須通過論證和審議，規(guī)劃一旦通過審議，就具有法律效力，不得隨意更改，如確需變動，必須經(jīng)市民重新審議通過。墨西哥城市的規(guī)劃都要報州上級審批，審批通過后才能執(zhí)行，所有建設(shè)活動也都必須在總規(guī)限定之內(nèi)，嚴(yán)格依規(guī)實施。巴西的城市規(guī)劃委員會由規(guī)劃專家、當(dāng)?shù)毓賳T和居民三部分組成，如果需要修改規(guī)劃，必須先征得規(guī)劃委員會和技術(shù)人員同意才能提交聯(lián)邦規(guī)劃委員會審查和議會討論，討論通過后才能修改。

五是規(guī)劃參與具有公眾性。美國的城市規(guī)劃非常注重征求公眾意見，公眾參與城市規(guī)劃已經(jīng)應(yīng)用到了包括從區(qū)域性規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃的多個層面，法律明確規(guī)定城市規(guī)劃過程中要有公眾參與，公眾參與不僅體現(xiàn)在規(guī)劃編制的各個階段，還表現(xiàn)在規(guī)劃的審批和執(zhí)行階段。

注重城市建設(shè)的“四態(tài)”并舉。美洲城市建設(shè)非常注重環(huán)境保護(hù)意識、綠色環(huán)境營造、綠色協(xié)調(diào)發(fā)展，這也正是現(xiàn)代城市建設(shè)必須秉持的心態(tài)、生態(tài)、常態(tài)和形態(tài)。

一是環(huán)境保護(hù)意識是城市建設(shè)的心態(tài)。巴西無論是商業(yè)項目、還是水電等民生項目，都必須先通過環(huán)境評價，才能啟動建設(shè)。垃圾必須分類回收利用，三國各市均制定有嚴(yán)格的垃圾分類回收制度，定期定時回收，減少廢物產(chǎn)生，提高資源的重復(fù)再利用率。雨污水必須處理利用。巴西里約的每個城鎮(zhèn)都建有一座污水處理廠，污水處理與自來水廠合二為一，同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步施工，并實行嚴(yán)格的雨污分流，雨水單獨收集后，用于農(nóng)作物灌溉，生活污水處理后循環(huán)利用，無害排放。

二是生態(tài)環(huán)境營造是城市建設(shè)的生態(tài)。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，巴西出臺了專門的法律，禁止砍伐樹木，即使是因自然原因樹木病害、枯死，也必須履行嚴(yán)格的審批程序才能砍伐。圣保羅的河湖坡岸突出綠色植被保護(hù)，不修建厚實的水泥護(hù)坡，不遺留裸露土層，生態(tài)保護(hù)水源。圣保羅大西洋森林項目將森林植入城市，創(chuàng)造一個環(huán)境與建筑相結(jié)合的可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)。墨西哥城在建的特斯科科湖生態(tài)公園打造成墨西哥城河谷當(dāng)中最重要的綠色元素，將水文循環(huán)作為大都會地區(qū)運行的一部分，減少洪水對人口的威脅，并重建當(dāng)?shù)氐膭又参锶郝?，促進(jìn)墨西哥城河谷的水文平衡和最被忽視區(qū)域中社會、文化和教育網(wǎng)絡(luò)的再造。還有紐約、華盛頓、里約等城市都十分重視大綠量開放式公園建設(shè)，注重鄉(xiāng)土樹種運用和喬、灌、草多層次搭配，重視高速公路兩側(cè)和社區(qū)綠化建設(shè)，采取立法等形式保障項目環(huán)境影響評價和私人宅基地建房綠化率，形成很好的生態(tài)小環(huán)境。

三是綠色協(xié)調(diào)發(fā)展是城市建設(shè)的常態(tài)。美國加州穆列塔市通過老舊小區(qū)改造與利用、水環(huán)境綜合治理、綠色建筑推廣，加強涉及市民生產(chǎn)生活緊密的水、電、氣等機構(gòu)合作，努力讓市民生活質(zhì)量更加穩(wěn)定，有效營造宜居生活環(huán)境。巴西積極發(fā)展綠色能源，正在致力于開發(fā)風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等綠色能源，逐步減少石油等不可再生資源利用的幅度。美國雖然以石油能源為主，但在水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等綠色能源方面也有不少先進(jìn)經(jīng)驗。與此同時，美國綠色建筑的政策設(shè)計與策略措施是以其產(chǎn)業(yè)與市場轉(zhuǎn)型為最終目標(biāo)的，能夠解決產(chǎn)業(yè)體制與新興市場的障礙，尤其是關(guān)于大型公共項目和政府所屬建筑的可持續(xù)綠色化改造。美國政府與社會各界都在大力推動環(huán)境保護(hù)，推廣、鼓勵采用綠色技術(shù)與新型建筑材料建造公用樓堂大廈。目前美國華盛頓綠色發(fā)展委員會也在此方面與我國積極開展合作交流。

四是歷史文化保護(hù)是城市建設(shè)的形態(tài)。每座城市都有其特殊的歷史和發(fā)展的肌理，這是城市發(fā)展賴以生存的基礎(chǔ)，不能也不需改變。雖然“過度城市化”、“城市貧民窟”、 “城市犯罪”、“貧富分化”等象征性詞匯都被當(dāng)作墨西哥城市化失敗與反面的例證，但是墨西哥非常尊重城市歷史與傳統(tǒng)，對重點歷史文化遺址實行嚴(yán)格的保護(hù)性開發(fā)，處處閃耀著歷史文化的光芒，舊街道、舊建筑，特別是殖民地時期的建筑，大片的歷史街區(qū)，都被很好地保護(hù)下來。巴西圣保羅市政當(dāng)局十分重視對古建筑和城市歷史風(fēng)貌的保護(hù)，市區(qū)內(nèi)高樓大廈林立，老城區(qū)以圣保羅大教堂為代表的哥特式和羅馬式古建筑及歷史街區(qū)大量存在，圓拱造型與格構(gòu)式柱廊運用較多，市內(nèi)南美著名學(xué)府和眾多著名博物館，顯示了深厚的文化底蘊。紐約時代廣場位于曼哈頓中城西部與百老匯大道交匯處，周邊高樓密集，聚集無數(shù)商場和劇院，是繁盛的娛樂和購物中心，也是紐約繁華依舊的標(biāo)志，這些區(qū)域老舊、擁擠，卻從來就沒有改變形態(tài)或者成為舊城改造的目標(biāo)。

注重城市管理的“兩化”融合。美洲城市管理一般有柔性與剛性兩種執(zhí)法方式，也就是剛?cè)嵯酀膬煞N方法和手段。

11.冬季仔豬容易發(fā)生豬瘟、口蹄疫、流行性腹瀉、霉菌中毒、敗血型鏈球菌病、疥螨、喘氣病，故建議在此期間針對性不間斷的投服“菌毒痘瘡消(消瘡散)”、“金多西（50%鹽酸多西環(huán)素粉）”、“抗毒干擾肽（七清敗毒顆粒）”、“伊愛爾（0.6%伊維菌素預(yù)混劑）”、“解毒應(yīng)激（VC、環(huán)丙預(yù)混劑）”、“仔豬痢亭（10%硫酸粘桿菌素可溶性粉）”，連用5～7 d。

一是人性化柔性執(zhí)法方式。考察中，我們親眼目睹的是街頭小商小販與城市管理的和諧共存。在繁華的華爾街上，仍然允許有小攤小販合法存在，當(dāng)?shù)卣疀]有簡單的運用行政手段予以禁止，而是注重與弱勢群體的溝通，借助市場的自我調(diào)控，通過合理的途徑進(jìn)行引導(dǎo)和管理，讓小販合法經(jīng)營。同時，對于違法小商小販的管理，限制了執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，一般采用“只開罰單、無肢體接觸”的驅(qū)逐方式，一定程度避免管理沖突。當(dāng)然，在美國的城管工作一般由警察承擔(dān)，小商小販如果與警察發(fā)生沖突的代價是高昂的，會直接被拘留。

二是法治化剛性執(zhí)法方式?？疾熘?，我們巧遇了一起因違法停車引發(fā)的處罰，在洛杉磯太平洋Pier，我們乘坐的汽車臨時?？吭诜峭＼噷Ｓ玫郎?，片刻就被警察貼了罰單，司機告訴我們，在美國警察局不會催促當(dāng)事人去接受處罰，一旦你有與政府相關(guān)的事宜，法院就會有傳票等待著你，而且這也是關(guān)系到你個人信用的大事，迫使你不會因小失大，更不敢以身試法，這就是法治的效能。由此，我們感到，這不只是體制的差異，法制的初衷是一致的，關(guān)鍵在于執(zhí)法要嚴(yán)，管理要“狠”，信用懲戒，聯(lián)動執(zhí)法。

二、借鑒啟示

當(dāng)前，我省城市建設(shè)正處于轉(zhuǎn)型跨越、綠色發(fā)展的關(guān)鍵時期，如何推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，學(xué)習(xí)美國、墨西哥、巴西三國城市規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗，對提高我省城市規(guī)劃建設(shè)管理水平具有重要的借鑒啟示作用。

城市規(guī)劃要堅持以人為本，落實公眾參與

城市規(guī)劃編制要以人為本。城市規(guī)劃的制定是否科學(xué)、是否成為政府與市民的共同意志，決定了城市規(guī)劃的執(zhí)行效果。高質(zhì)量的城市規(guī)劃不僅要體現(xiàn)城市特色，不能千篇一律，更不能一味地追求高、大、新，特別在舊城改造方面，不能只“拆”不“?！保蟛鸫蠼?，必須保留城市的特色建筑和人文風(fēng)格，還要體現(xiàn)城市功能，功能性設(shè)施規(guī)劃要優(yōu)先，在商業(yè)開發(fā)、房產(chǎn)開發(fā)中要統(tǒng)籌規(guī)劃好城市環(huán)衛(wèi)站、公廁、停車場等公共設(shè)施布局，并且提前設(shè)計、提前建設(shè)、提前使用，以有效化解鄰避效應(yīng)。

城市規(guī)劃實施要公眾參與。要學(xué)習(xí)借鑒美國、巴西等地在城市規(guī)劃、項目設(shè)計中積極引入公眾參與的經(jīng)驗，使城市規(guī)劃更多地去行政化，成為真正意義上的公共政策工具。要利用我省多地的地方立法權(quán)，完善地域城市規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)法規(guī)，將政府意志、公眾意愿通過法治途徑，轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駞⑴c、監(jiān)督、支持的有效決策和有力行為，從而更加有效地推進(jìn)城市規(guī)劃實施。

城市規(guī)劃執(zhí)行要強化法制。當(dāng)前，我國絕大部分城市和小城鎮(zhèn)都已編制發(fā)展規(guī)劃，不少城市甚至進(jìn)行了多次修編和調(diào)整。但是，我國的城市發(fā)展規(guī)劃的法律約束力弱，隨意改動現(xiàn)象嚴(yán)重，致使規(guī)劃難以落實，存在“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”現(xiàn)象。從美國、巴西的經(jīng)驗看，城市的規(guī)劃與建設(shè)均應(yīng)納入法制化的軌道，加強規(guī)劃執(zhí)法，杜絕規(guī)劃隨意變更，保證規(guī)劃的權(quán)威性，從而避免公共資源的浪費。

城市建設(shè)要實施“三位一體”，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

城市建設(shè)理念堅持“生態(tài)、綠色、人文”三位一體。人口向城市涌入，體現(xiàn)的是市民對更高品質(zhì)生活的追求。美國加州穆列塔市通過環(huán)境營造吸引高科技企業(yè)和人才的做法，告訴我們營造城市宜居生態(tài)是城市發(fā)展的核心競爭力；同樣，巴西圣保羅、里約熱內(nèi)盧和墨西哥城等城市的貧民窟成為城市發(fā)展和社會的“毒瘤”，促使這些城市加快了公共設(shè)施和環(huán)境的改善，這些先例告誡我們，發(fā)展要堅持產(chǎn)城共融、綠色人文，要尊重城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)自然規(guī)律，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，完善新區(qū)配套設(shè)施，提高城市綜合承載能力，以“留白”、“留綠”手法，推動綠色建筑發(fā)展，改善人居系統(tǒng)環(huán)境。

城市建設(shè)時序堅持“地下、地面、空中”三位一體。城市建設(shè)要摒棄以往只注重地面道路、高層建筑建設(shè)，而忽視地下管道、管線和空中配套設(shè)施建設(shè)的“面子工程”做法，做到地下、地面、空中“三位一體”統(tǒng)籌設(shè)計、一體建設(shè)“海綿城市”。而且要先建地下，以管廊建設(shè)為主，加大排洪排澇能力，破解“城市看?！彪y題，實施雨污分流，電力、通訊管線等全部進(jìn)入管廊；再建地面，科學(xué)合理設(shè)置市場、公廁、停車場、公交站等功能性設(shè)施；最后建空中，實施建筑立面、燈飾亮化和戶外廣告的立體改造。在地下和空中找資源，建設(shè)地下停車場、地面立體停車場，化解城市停車泊位少、停車場站建設(shè)選址難等問題。

城市建設(shè)形象堅持“市民、市容、市區(qū)”三位一體。“市民、市容、市區(qū)”是和諧城市的三要素，反映的就是建筑、街區(qū)、城市的形象，涉及城市建設(shè)的點、線、面。如何塑造這三位一體的城市形象？落腳點在城市的文化上。文化是城市發(fā)展之魂，文化的體現(xiàn)是多方面的，有歷史文化街區(qū)保護(hù)，有特色建筑風(fēng)貌管控，還有工業(yè)遺址及廢舊設(shè)施的再利用等等，城市建設(shè)要注入更多的文化元素，實現(xiàn)城市的個性化、人文化、特色化發(fā)展。要結(jié)合棚改項目和老舊小區(qū)改造，加強城市設(shè)計，將體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌的建筑要素繼承創(chuàng)新發(fā)展好，在保護(hù)既有歷史文化建筑、街區(qū)及其風(fēng)貌肌理的同時，打造一批展示歷史脈絡(luò)、促進(jìn)城市旅游發(fā)展的精品建筑街區(qū)。要加強城市市區(qū)雕塑、色彩、建筑物立面管控，促進(jìn)建筑物、街道立面、天際線、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美，防止“千城一面”、“百街一樣”的形象，促進(jìn)建筑、人與自然渾然一體。

城市建設(shè)只有統(tǒng)籌好了上述三個“三位一體”，才能夠做到真正意義上的協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市管理要更新服務(wù)理念，建立聯(lián)動機制

樹立城市管理為民服務(wù)理念。堅持以人為本的思想，貫徹落實住建部城市管理“721”工作法，運用服務(wù)的手段，變被動管理為主動服務(wù)，變末端執(zhí)法為源頭治理。采取疏堵結(jié)合的方法，在保障街道暢通、人員安全的前提下，“插花式”地允許小商小販規(guī)范經(jīng)營。人民城市人民管，多邀請市民參與城市管理相關(guān)問題的決策和監(jiān)督，從而讓更多的人參與進(jìn)來，節(jié)省城管執(zhí)法成本，提高城市管理效率。

建立城市管理執(zhí)法聯(lián)動機制。憑借深化城管體制改革的東風(fēng)，從省級層面推動建立城管、公安、司法聯(lián)動保障機制，及時有效制止城管執(zhí)法工作中的暴力抗法問題，提升城管案件依法強制執(zhí)行的合法性和工作效率。

邁向城市管理智慧化信息化。大數(shù)據(jù)時代，城市建設(shè)管理要向智慧化信息化邁進(jìn)。要學(xué)習(xí)借鑒美國、巴西等地智慧城市建設(shè)經(jīng)驗，突出城市運行安全和“放管服”改革，加快全省智慧城市建設(shè)試點示范步伐，實現(xiàn)重點領(lǐng)域數(shù)據(jù)整合共享。建設(shè)集交通、能源、市政、應(yīng)急、人口等多領(lǐng)域、一體化，能服務(wù)決策、指揮搶險、數(shù)據(jù)比對、提供法定證明等事項的信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)智慧城市建設(shè)提檔升級。

事實上，美國、墨西哥、巴西三國在城市規(guī)劃建設(shè)管理上同樣存在這樣和那樣的突出問題。相比之下，美國城市基礎(chǔ)設(shè)施的老化，墨西哥城市建設(shè)的停滯，巴西“城市病”的嚴(yán)重等等都是有目共睹的。而作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國在城市高速發(fā)展的同時也伴隨著程度不同的城市病問題，急需找到解決的有效途徑。為此，我們不僅需要借鑒經(jīng)驗，而且需要吸取教訓(xùn)，這才是辯證的態(tài)度，也才是理性的思考。