論在教育管辦評分離中如何強(qiáng)化評價功能*

□ 郭滇華

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》 指出，“促進(jìn)管辦評分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。[1]2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出 “要深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”，[2]并將其作為深化教育領(lǐng)域綜合改革，推進(jìn)教育管理體制改革的重要內(nèi)容。2015年，教育部印發(fā) 《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（以下簡稱 《意見》），以教育決策文件的形式從國家層面對推進(jìn)管辦評分離的具體內(nèi)容提出明確的總體要求。2017年9月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā) 《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，提出 “到2020年，教育基礎(chǔ)性制度體系基本建立，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學(xué)發(fā)展的教育體制機(jī)制”，[3]同時對健全教育宏觀管理體制提出明確要求。黨的十九大勝利召開以來，中國特色社會主義已進(jìn)入新時代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程也進(jìn)入新階段，我國推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化也面臨更高與更新的要求。那么，如何落實十九大的全面部署，如何發(fā)展與實現(xiàn) “公平而有質(zhì)量的教育”，是擺在教育者面前的重大考題。面對新形勢新任務(wù)，在全面深化教育領(lǐng)域綜合改革中，在深入推進(jìn)教育管辦評分離中，加強(qiáng) “評”的功能是推進(jìn)教育管辦評分離的有效路徑。

一、管辦評分離的現(xiàn)實瓶頸

管辦評分離是 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”改革總目標(biāo)在教育綜合改革領(lǐng)域中的深刻反映，其核心任務(wù)是 “構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系”。[4]然而，從實踐層面來看，當(dāng)前我國在深入推進(jìn)管辦評分離中，主要存在以下問題。

（一）管辦評分離政策缺乏統(tǒng)整的頂層設(shè)計

關(guān)于推進(jìn)管辦評分離，國家已出臺一系列相關(guān)政策，明確了我國全面深化教育體制綜合改革的政策導(dǎo)向。但現(xiàn)有政策缺乏統(tǒng)整的頂層設(shè)計，各有關(guān)政策的系統(tǒng)性、聯(lián)動性、協(xié)調(diào)性以及權(quán)威性不夠，政策的實施落實成效也不十分明顯。一些地方性改革對推進(jìn)教育管辦評分離進(jìn)行了很好的探索和嘗試，但從全國整體來看還是“屬于碎片化政策，不能系統(tǒng)使用”。[5]尤其是在如何發(fā)揮專業(yè)化、科學(xué)化評價的作用，形成教育管辦評分離的現(xiàn)代化治理體系格局上，缺乏系統(tǒng)的設(shè)計。學(xué)校、社會對政策如何解讀與操作等方面，都存在較大差異。

（二）管辦評各方主體缺少有效的良性互動

教育管辦評分離，其意并不是“管”“辦”“評”各自單獨為政，而是需要在明確各自職責(zé)基礎(chǔ)上，有機(jī)整合和重構(gòu)教育管理、學(xué)校辦學(xué)以及教育評價三者之間的關(guān)系。對于傳統(tǒng)教育管理模式而言，管辦評分離的初衷在于通過機(jī)構(gòu)和職能的分離，提高政府、學(xué)校和社會等多元主體自身的治理水平和能力，在此基礎(chǔ)上各方主體能夠通過多向互動、平等協(xié)商、交流與對話等方式，實現(xiàn)多方協(xié)調(diào)治理。但是，各地在改革過程中不僅在探索如何科學(xué)分離方面存在困難，在多元主體共同參與教育治理方面，也缺乏具體的制度和完善的機(jī)制，缺乏良性的有效互動。

（三）管辦評分離中評價體系建設(shè)相對薄弱

“評”是教育管辦評中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要的診斷、反饋作用?！霸u”的環(huán)節(jié)，主要是對 “管”和 “辦”的效果及存在的問題進(jìn)行評價和信息反饋，便于及時發(fā)現(xiàn)問題、對癥下藥。“管”“辦”“評”真正意義上的分離，實際意味著對教育評價提出更高的要求。目前，在教育評價實踐中，大多由教育行政部門委托給教育科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)等事業(yè)單位承擔(dān)，機(jī)構(gòu)分散且教育行政的委托方也是五花八門，沒有形成由教育督導(dǎo)這一監(jiān)督方委托、教育專業(yè)方評估的良性機(jī)制。教育管辦評分離的現(xiàn)實狀態(tài)與理想狀態(tài)存在一定的差距，專業(yè)隊伍的持久研發(fā)和分析研判能力缺乏是當(dāng)前一個重大問題。教育部出臺的 《意見》進(jìn)一步明確了政府、學(xué)校和社會各自的權(quán)力邊界，社會力量作為評價重要主體的地位得到了進(jìn)一步確立。所以，形成相對獨立、穩(wěn)定持續(xù)的專業(yè)隊伍；形成以服務(wù)型為主導(dǎo)，并逐漸向市場化過渡的第三方教育評估機(jī)構(gòu)是今后的努力方向。只有專業(yè)、獨立、科學(xué)、客觀的評價，才能真正發(fā)揮評價的監(jiān)督、診斷、引導(dǎo)和改進(jìn)等功能，才能為政府科學(xué)決策和學(xué)校改進(jìn)辦學(xué)提供有價值的診斷信息。

二、構(gòu)建注重頂層設(shè)計的管辦評分離制度體系

深入推進(jìn)管辦評分離，“需要根據(jù)不同的管理屬性，從治理的角度，重新厘定政府作為行政管理者、學(xué)校作為具體辦學(xué)者、社會作為評價者的關(guān)系，形成政府科學(xué)管理、學(xué)校自主辦學(xué)、行業(yè)自律、社會參與、協(xié)同共治、開放互動的教育治理體系”[6]。因此，管辦評分離的制度體系必須是全面完整的，不僅涵蓋 “管”“辦”“評”三個方面，更要對三者之間如何在分離的基礎(chǔ)上，更好地協(xié)調(diào)互動進(jìn)行頂層設(shè)計。

（一）明確管辦評分離的責(zé)任體系

“堅持管辦評分離的方向，要求政府更多運(yùn)用法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策、公共財政、信息服務(wù)等手段引導(dǎo)和支持學(xué)校發(fā)展，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。[7]可見，管辦評分離應(yīng)同時包含責(zé)任主體的明確與職能的分離，在機(jī)構(gòu)改革層面突破原有模式的同時，厘清 “管”“辦”“評”三方主體責(zé)任是根本前提。

首先，政府履行好管理主體責(zé)任。推進(jìn)管辦評分離是政府的職責(zé)和義務(wù)，政府在推進(jìn)分離中應(yīng)該起到主導(dǎo)作用。按照 “建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的總方向，政府管理教育的職責(zé)和作用，將逐步轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理、優(yōu)化公共教育服務(wù)、維護(hù)教育公平秩序等方面，[8]要不斷轉(zhuǎn)變自身的職能、重新定位自身的角色；要轉(zhuǎn)變管理方式，由承擔(dān)直接管理責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楦鄰?qiáng)化宏觀教育規(guī)劃與調(diào)控、依法管理和保障、事中和事后監(jiān)管等責(zé)任；還要轉(zhuǎn)變管理重心，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為學(xué)校提供專業(yè)支持和服務(wù)。

其次，學(xué)校要履行好辦學(xué)主體責(zé)任，堅持立德樹人的根本方向，依法自主辦學(xué)，加快完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力，全面提高教育質(zhì)量。同時，學(xué)校要自覺接受政府依法管理和社會評估監(jiān)督。

第三，專業(yè)機(jī)構(gòu)履行好評價主體責(zé)任。專業(yè)性是評價與評估的靈魂和根基，所以需要強(qiáng)化教育督導(dǎo)，委托專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其科研專業(yè)性優(yōu)勢，構(gòu)建學(xué)校自我評估、政府教育督導(dǎo)評估與科學(xué)、規(guī)范、公正的專業(yè)評估相結(jié)合的多元評估體系，推進(jìn)依法督導(dǎo)與依法評價?！巴ㄟ^不同的方式 （如合同、協(xié)議等）對教育進(jìn)行全面的監(jiān)督和評估，確保教育治理的高效性，這也有利于打破我國長期以來教育管理、監(jiān)督、評估完全由政府和教育行政部門實施的局面”。[9]

（二） 強(qiáng)化教育督導(dǎo)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

全面深化教育體制綜合改革的最終目的在于提升教育質(zhì)量，以教育治理現(xiàn)代化帶動教育現(xiàn)代化， “為發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育提供制度支撐”。[10]而教育評價作為管辦評分離的診斷環(huán)節(jié)，具有重要的導(dǎo)向作用。同時，“評”的環(huán)節(jié)是突破“辦—評”和 “管—評”之間兩兩分離的核心部分。“評”的客體應(yīng)當(dāng)包括“管”的方式與效果，以及“辦”的水平與質(zhì)量。“評”需要與“辦”分離，才能指向價值中立，“評”的結(jié)果才會科學(xué)公正。同時，“管”和 “評”分離，“辦”才能得以保證。深入推進(jìn)管辦評分離，“政府既要切實履行教育統(tǒng)籌規(guī)劃、制度設(shè)計和政策引導(dǎo)職責(zé)，也要加強(qiáng)教育監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)”。[11]教育督導(dǎo)作為政府加強(qiáng)監(jiān)督、指導(dǎo)和服務(wù)的重要抓手，也成為教育評價現(xiàn)代化的重要方式。

2012年，我國 《教育督導(dǎo)條例》頒布，明確教育督導(dǎo) “督政、督學(xué)和評估監(jiān)測”三位一體職能。依法規(guī)范教育督導(dǎo)行為，加大專業(yè)評價與評估機(jī)構(gòu)的整合力度，實行教育督導(dǎo)部門歸口管理，是當(dāng)前的重大任務(wù)。同時積極培育第三方力量，支持專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會組織規(guī)范開展教育評價，提高督導(dǎo)評估工作的專業(yè)化水平。

（三）整合管辦評大數(shù)據(jù)信息為教育決策提供數(shù)據(jù)支撐

在 “全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時代要求與背景下，充分重視大數(shù)據(jù)在國家治理中的重要價值，推動數(shù)據(jù)治理技術(shù)、模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治國，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。[12]大數(shù)據(jù)時代，國家治理能力直接體現(xiàn)在政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)能力上的創(chuàng)新。同樣，在教育領(lǐng)域，推進(jìn)管辦評分離必須創(chuàng)新大數(shù)據(jù)治理理念，增強(qiáng)教育大數(shù)據(jù)信息收集、分析、應(yīng)用及有效管理的手段和意識，為教育決策、完善教育治理等提供全面、權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐。

圖1 管辦評分離職能體系

首先，促進(jìn)教育質(zhì)量提升，必須充分利用教育評估大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)說話、以數(shù)據(jù)說話”，做到診斷問題、制定改進(jìn)措施及監(jiān)督指導(dǎo)，為教育日常行政決策提供數(shù)據(jù)支持，提高服務(wù)行政管理和執(zhí)行決策的前瞻性。其次，通過縱向數(shù)據(jù)和橫向數(shù)據(jù)的比較分析，獲得啟發(fā)和決策支持。政府要用好數(shù)據(jù)，通過專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對已有數(shù)據(jù)的整合、分析、反饋利用，建立健全政府和學(xué)校對評價意見的反映機(jī)制，形成政府依據(jù)數(shù)據(jù)決策，即對評價中暴露出的問題，隨時加以改進(jìn)和政策調(diào)整，從而有效推動教育發(fā)展和提升，最終形成“數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)決策”的良好治理氛圍。第三，教育管辦評數(shù)據(jù)不僅僅要為教育決策服務(wù)，還應(yīng)該在一定程度上服務(wù)于民，發(fā)揮其對教育選擇的指導(dǎo)服務(wù)功能。

三、突破 “評”的薄弱環(huán)節(jié)是強(qiáng)化評價功能的有效路徑

《意見》著重強(qiáng)調(diào)，“要建立貫通大中小幼各級教育的質(zhì)量監(jiān)測評估制度，健全第三方評價機(jī)制。要完善教育督導(dǎo)體制，促進(jìn)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨立行使職能，落實督導(dǎo)評估、檢查驗收、質(zhì)量監(jiān)測的法治職責(zé)”。[13]加強(qiáng)教育督導(dǎo)和評估監(jiān)測，將是涉及教育系統(tǒng)公權(quán)力運(yùn)行 “有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。[14]所以，以 “評”為突破口，“建立公正、多元、科學(xué)的教育評價制度，積極推進(jìn)社會評估組織的建設(shè)，完善社會評估體系，確保對政府教育管理績效、學(xué)校辦學(xué)水平進(jìn)行客觀公正評估”，[15]是深入推進(jìn)管辦評分離的有效路徑。

（一）建設(shè)相對獨立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，提升教育評價專業(yè)性

在教育管辦評分離中，“評”的地位與作用愈發(fā)凸顯，逐漸成為與依法管理、自主辦學(xué)相并列的一種獨立行為。同時，教育評價又是一項高度專業(yè)化的工作，必須在政府支持下，由獨立運(yùn)行的專業(yè)機(jī)構(gòu)實施。因此，獨立運(yùn)行的專業(yè)機(jī)構(gòu)或教育系統(tǒng)外的社會“第三方機(jī)構(gòu)”成為新時期 “評”的重要載體。

當(dāng)前，我國各省 （市）大都成立了與教育督導(dǎo)部門緊密聯(lián)系的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，部分省 （市）根據(jù)實際情況成立了省級專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，或獨立設(shè)置或掛靠科研院所，為各省 （市）基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測及各級各類評估工作的有序開展打下了良好的基礎(chǔ)。比如，重慶、上海、江蘇等地，早已成立專門的具有獨立法人資格的教育評估院，作為專業(yè)的教育評估機(jī)構(gòu)對本地各級各類教育發(fā)展進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測與評估。這些專業(yè)評估機(jī)構(gòu)依據(jù)委托項目的內(nèi)容，主要負(fù)責(zé)制定評估與監(jiān)測的實施方案、制定評估指標(biāo)體系、明確樣本選擇范圍和評估對象、開發(fā)設(shè)計工具、搜集評估監(jiān)測數(shù)據(jù)以及對評估結(jié)果做出診斷分析。在評估結(jié)束后，同時向政府、學(xué)校和評估監(jiān)測對象進(jìn)行結(jié)果反饋和報告解讀，提出解決問題的具體建議，并將評估結(jié)果向全社會公布，接受公開監(jiān)督。

建立相對獨立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，有利于發(fā)揮教育評估、質(zhì)量監(jiān)測和理論研究三大優(yōu)勢的有機(jī)融合，從而強(qiáng)化專業(yè)組織的評價功能，提高教育評估的專業(yè)性，依法對各級各類教育實施督導(dǎo)和評估監(jiān)測，充分發(fā)揮評價的監(jiān)測、診斷、指導(dǎo)功能。同時，還應(yīng)積極培育和規(guī)范引導(dǎo)成熟的社會專業(yè)機(jī)構(gòu)，改變單純的由政府作為單一委托主體開展教育評估監(jiān)測的現(xiàn)狀，進(jìn)一步調(diào)動具備專業(yè)資質(zhì)的社會力量參與教育公共治理的積極性，更好地為政府教育管理、學(xué)校自主辦學(xué)提供更加高質(zhì)量的服務(wù)。

（二）發(fā)揮評估監(jiān)測職能，提升教育評價實效性

“評”實際上是指綜合的教育評價，其根本任務(wù)是 “以國家相關(guān)政策要求、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對教育改革和發(fā)展的過程與結(jié)果進(jìn)行判定，并服務(wù)于教育決策、指導(dǎo)改進(jìn)教育實踐，促進(jìn)國家教育方針政策在教育實踐中得以落實，其表現(xiàn)為具有一定資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對教育行政管理和學(xué)校辦學(xué)的過程與效益加以評判”。[16]就現(xiàn)階段我國開展的教育評價實踐來看，主要包括督導(dǎo)部門開展的教育督導(dǎo)、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展的教育評估和第三方社會機(jī)構(gòu)開展的教育質(zhì)量監(jiān)測。因此，由教育督導(dǎo)部門歸口負(fù)責(zé)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)評估和質(zhì)量監(jiān)測的綜合價值引領(lǐng)是進(jìn)一步深化教育綜合改革的一項重要任務(wù)，并以此來共同推進(jìn)教育評價實踐向縱深發(fā)展，從而形成督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系，不斷發(fā)揮監(jiān)測和評估的作用。監(jiān)測重在以數(shù)據(jù)說話，是科學(xué)評估和督導(dǎo)的直接依據(jù)?！霸u估重在對照教育方針政策和標(biāo)準(zhǔn)為教育督導(dǎo)提供基本事實和定性判斷”。[17]教育督導(dǎo)側(cè)重于監(jiān)督和指導(dǎo)，基于評估和監(jiān)測所獲取的信息，依法給予報告反饋，并督促和指導(dǎo)評價對象改進(jìn)。因此，必須健全監(jiān)測和評估結(jié)果的反饋機(jī)制、解讀機(jī)制和督導(dǎo)運(yùn)用機(jī)制，才能使監(jiān)測、評估和督導(dǎo)共同著眼于服務(wù)教育決策、指導(dǎo)教育實踐，從不同的角度對“管”“辦”行為及其效果進(jìn)行評價，并通過問題診斷、解讀與結(jié)果反饋，與 “管”“辦”形成良性互動，合力實現(xiàn)對教育管理、學(xué)校辦學(xué)的評價作用。

從根本上講，在管辦評分離中，“評”的基本職能即以監(jiān)督評價促進(jìn)政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系的構(gòu)建。而評價的監(jiān)督、指導(dǎo)、反饋、改進(jìn)的基本職能充分發(fā)揮，需要政府教育督導(dǎo)部門、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和社會中介機(jī)構(gòu)作為實施 “評”的多元主體，在督導(dǎo)的統(tǒng)率下，突出各自的專業(yè)性，各司其職，并實現(xiàn)協(xié)調(diào)互動和有機(jī)融合，形成以評促建、互動反饋、監(jiān)督改進(jìn)的評價合力，整體提升教育評價的實踐效果。因此，“評”的實踐必須走向常態(tài)化，按照一定的周期，定期開展。同時，評價結(jié)果實現(xiàn)對外公開，接受評價對象和社會公眾的監(jiān)督。

（三）搭建數(shù)據(jù)治理平臺，提升教育評價科學(xué)性

大數(shù)據(jù)時代，以大數(shù)據(jù)、云計算等為代表的教育信息化正在引發(fā)教育領(lǐng)域的深刻變革。教育管辦評分離的推進(jìn)，客觀上離不開基于信息化的技術(shù)支持。因此，大數(shù)據(jù)時代提升教育評價的科學(xué)性，需要搭建大數(shù)據(jù)信息共享平臺。一方面，充分整合管辦評各方的大數(shù)據(jù)，只有各方數(shù)據(jù)實現(xiàn)整合，才能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的內(nèi)部關(guān)聯(lián)、強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析功能，幫助各級教育行政部門及時發(fā)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)以及教學(xué)實踐中存在的問題，并提出富有針對性、實效性的改進(jìn)方案，實現(xiàn)螺旋式的教育質(zhì)量提升，還可以推進(jìn)科學(xué)研究、改善社會治理、提高教育效果，推動智能型教育的發(fā)展，實現(xiàn)各自數(shù)據(jù)信息的增值。另一方面，通過搭建大數(shù)據(jù)信息平臺，建立數(shù)據(jù)庫資源的共享和開放利用機(jī)制，打破數(shù)字鴻溝、信息孤島等壁壘，形成各級各類教育管理和教育督導(dǎo)部門都能共享的大數(shù)據(jù)中心。通過閉合鏈條，使信息平臺在政府管理、學(xué)校辦學(xué)和社會評價之間建立起來，促進(jìn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督閉環(huán)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)不斷優(yōu)化，達(dá)到交流與共享的目標(biāo)，不斷催發(fā)出推進(jìn)教育質(zhì)量提升的內(nèi)在動力。最后，基于大數(shù)據(jù)治理平臺，可以全面采集評估監(jiān)測大數(shù)據(jù)信息，及時反饋評價結(jié)果，擴(kuò)大評價結(jié)果運(yùn)用的范圍，做到用好數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)進(jìn)行問題診斷分析，提升教育評價的科學(xué)性。