新民促法背景下民辦高校治理結(jié)構(gòu)研究

鄧英

我國政府為了能夠加強(qiáng)對民辦高校的治理，用法律的形式將民辦高校進(jìn)行分類，并按照規(guī)定進(jìn)行登記，這個(gè)法律也就是新《民辦教育促進(jìn)法》，該法的頒發(fā)改變了過去民辦高校的主題參與機(jī)制，構(gòu)建起民辦高校的治理新結(jié)構(gòu)。這個(gè)變化給教育界帶來相當(dāng)大的影響，主要影響在于：帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益；能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)“教書育人”的目的等。當(dāng)然，該法的實(shí)施也給原有的教育體系和民辦高校治理結(jié)構(gòu)帶來了挑戰(zhàn)。

一、新《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施

2017年9月1日，最新修改通過的《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施，此次修改明確了民辦教育是教育發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要內(nèi)容。這對于“百花齊放”的民辦教育行業(yè)，無疑又起到了新一輪的推進(jìn)作用。

截至2016年，中國民辦教育市場規(guī)模已達(dá)9900億元，從民辦幼兒園開始到民辦高校，各類民辦學(xué)校的增長速度越來越快。2018年3月國務(wù)院頒布了《關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作部門分工的意見》，也明確提出要支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，以教育現(xiàn)代化支撐國家現(xiàn)代化。

在新《民辦教育促進(jìn)法》中，第一次明確了民辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師的法律地位，并將之納入教師的管理范圍，強(qiáng)調(diào)了對營利性和非營利性民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理。民辦教育舉辦者的合法權(quán)益更加明確，政府和社會各部門對民辦教育的鼓勵(lì)扶持和監(jiān)督管理職責(zé)更加清晰明確，綜合協(xié)調(diào)與綜合治理機(jī)制將形成新的格局。

互聯(lián)網(wǎng)教育顛覆傳統(tǒng)，高校才是中國教改關(guān)鍵?！爸袊枰玫慕逃w系，高等教育體現(xiàn)國家的教育水平，以往只有一部分國內(nèi)考不進(jìn)大學(xué)的學(xué)生才選擇留學(xué)，現(xiàn)在很多尖子生都會在大學(xué)階段去海外就讀名校，人才的流失讓人擔(dān)憂”，傅曉先生認(rèn)為，中國高校課程體系需要更加多元化、內(nèi)容需要與時(shí)俱進(jìn)。國內(nèi)學(xué)術(shù)探討的氛圍應(yīng)該加強(qiáng)。中國大學(xué)更應(yīng)該注重思考問題的方式方法，且中國大學(xué)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)充滿想象力、充滿個(gè)性、充滿追求的場合。

隨著新民促法的實(shí)施，互聯(lián)網(wǎng)教學(xué)也成為民辦教育的重要手段。它解決了很大的教育剛需，節(jié)約了時(shí)間、空間和金錢成本，同時(shí)也解決了以往教育資料更新緩慢的問題。以往哈佛、耶魯?shù)拇髮W(xué)課程，普通大學(xué)生并沒有機(jī)會獲取，現(xiàn)在通過互聯(lián)網(wǎng)公開課，這些知識獲取的覆蓋面將會更大，互聯(lián)網(wǎng)教育沖擊更大的將是中國的高等教育。總體而言，此次新《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，對教育形式、技術(shù)創(chuàng)新方面都有較大的鼓勵(lì)作用。在對以往一些教育形式發(fā)生沖擊的同時(shí)，也帶來了極大的發(fā)展機(jī)遇。

二、民辦教育的政策規(guī)定

針對民辦教育的分類政策，最近修改的《民辦教育促進(jìn)法》在相關(guān)制度規(guī)定上做了較大的改變。2016年年底頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中，將民辦高校分為收費(fèi)和不收費(fèi)兩種形式，并細(xì)化了管理措施。不收費(fèi)的民辦高校致力學(xué)校的發(fā)展；收費(fèi)的民辦高校，辦學(xué)結(jié)余按照有關(guān)規(guī)定分配，民辦高校的代表將依法擁有法律權(quán)利。修改后的民促法中，詳細(xì)提出“民辦高校可以自由選擇收費(fèi)類型，但是不能將兩種類型混雜”。隨著新法的推廣，一系列針對民辦學(xué)校在稅收、收費(fèi)、補(bǔ)貼、使用、扶持、管理方面的政策規(guī)定將陸續(xù)出臺。

1.收費(fèi)方面

按照新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，不收費(fèi)的民辦高校經(jīng)營方法根據(jù)省內(nèi)規(guī)定自主進(jìn)行調(diào)整，而收費(fèi)的民辦高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)市場需求進(jìn)行調(diào)節(jié)。《意見》中規(guī)定，進(jìn)一步明確分類收費(fèi)政策，非營利性的民辦學(xué)校收費(fèi)通過市場和改革試點(diǎn)逐步實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，省政府應(yīng)該詳細(xì)了解辦學(xué)費(fèi)用和教育經(jīng)費(fèi)用途，推出教育保障政策，根據(jù)民辦高校的發(fā)展?fàn)顩r可以適當(dāng)給予幫助。

2.政府扶持方面

省市級別的人民政府可以通過教材預(yù)訂、教學(xué)設(shè)備采購、助學(xué)貸款、各類獎(jiǎng)學(xué)金等方式對民辦高校進(jìn)行扶持。不收費(fèi)的民辦高校可以根據(jù)高校辦學(xué)情況進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持，如獎(jiǎng)金、教育援助、政策獎(jiǎng)勵(lì)等，對非營利性學(xué)校，政府還要給予更多的扶持。

《意見》中要求，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府補(bǔ)貼制度，明確補(bǔ)貼的項(xiàng)目、對象、標(biāo)準(zhǔn)、用途，完善政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立績效評價(jià)制度，制訂向民辦學(xué)校購買就讀學(xué)位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓(xùn)、政策咨詢等辦學(xué)發(fā)展的具體方案。地方各級人民政府可以根據(jù)國家政策依法設(shè)立基金，促使全國人民為教育的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量，以便開展各項(xiàng)教育交互活動，促進(jìn)民辦高校的教學(xué)質(zhì)量發(fā)展，推動福利政策的落實(shí)。民辦高校與公立高校應(yīng)該享受同樣的助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金等國家資助政策。各級人民政府應(yīng)建立健全民辦學(xué)校助學(xué)貸款業(yè)務(wù)扶持制度，促進(jìn)提升民辦高校貧困學(xué)生補(bǔ)助的額度。建立健全困難學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金評定制度，促使民辦學(xué)校提升對困難學(xué)生的關(guān)注，從學(xué)校經(jīng)費(fèi)中抽取相應(yīng)的費(fèi)用，用于獎(jiǎng)勵(lì)和資助學(xué)生。落實(shí)鼓勵(lì)捐資助學(xué)的相關(guān)優(yōu)恵政策措施，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會組織和個(gè)人面向民辦學(xué)校設(shè)立獎(jiǎng)助學(xué)金，加大資助力度。

3.政策稅收方面

對民辦高校的所得稅進(jìn)行依法減免，不收費(fèi)的民辦高校將與公立學(xué)校一樣，這樣可以促使民辦高校將經(jīng)費(fèi)用于教學(xué)資源的改善。新建、擴(kuò)建的非營利性民辦學(xué)校，人民政府按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥的方式給予用地優(yōu)惠，且對于新建、擴(kuò)建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)該按照國家的規(guī)定供給土地。

《意見》進(jìn)一步明確，民辦學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)恵政策，企業(yè)資助的民辦高校所占資源依法減免稅費(fèi)。不收費(fèi)的民辦高校享受跟公辦高校相同的待遇，適當(dāng)減免不收費(fèi)的民辦高校的應(yīng)繳稅費(fèi)，免征非營利性收入的企業(yè)所得稅，民辦學(xué)校的用電、用水、用氣、用熱執(zhí)行與公辦學(xué)校相同的價(jià)格政策。

三、高校治理結(jié)構(gòu)分析

1.民辦高校治理的現(xiàn)狀

各類民辦高校整體的治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀很不好，人力資本所有者的地位呈現(xiàn)一種缺失的現(xiàn)象。前文中所提到的對于民辦高校利用法人去治理的一種結(jié)構(gòu)。其實(shí)說的就是民辦高校自己本身是可以作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，在其具有的具體的舉辦的人，還有決策的人，以及管理的人或者教職工等一系列的權(quán)益相關(guān)人之間建立的一種機(jī)構(gòu)或者是組織。然后通過這種組織的結(jié)構(gòu)形式來對權(quán)力以及責(zé)任進(jìn)行具體的劃分制衡，從而形成一種配套的機(jī)制進(jìn)行整體安排。在這一類的結(jié)構(gòu)中不同的機(jī)構(gòu)根據(jù)他們不同的職權(quán)，各司其職，互相制衡以達(dá)到保證學(xué)校正常決策以及維持管理秩序的目的。通過這樣的結(jié)構(gòu)，學(xué)校自然能夠把自己的資產(chǎn)交給學(xué)校董事會管理，而董事會將會作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)擁有絕對的治理權(quán)。并且董事會是一個(gè)常設(shè)機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)制定學(xué)校發(fā)展的規(guī)劃。同時(shí)對校長的甄選，經(jīng)費(fèi)的使用等一系列重大問題進(jìn)行決策。校長受聘于董事會，執(zhí)行董事會的意志，在董事會授權(quán)的范圍內(nèi)，對學(xué)校進(jìn)行管理。而教職工則是類似于代表大會的機(jī)構(gòu)，是為了保障教職工參與學(xué)校的民主管理，并對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督而存在的。按照《民辦教育促進(jìn)法》所規(guī)定的內(nèi)容。民辦高校必須設(shè)立董事會或者是其他的和董事會職責(zé)相同的能夠做出決策的機(jī)構(gòu)。而這個(gè)機(jī)構(gòu)必須由民辦高校的舉辦人或者是代表、高校的校長或教職工的代表者等來組成。

其中1/3的成員必須具有五年以上的教育經(jīng)驗(yàn)。類似的一系列規(guī)定都是為了完善我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)。但是按照現(xiàn)實(shí)的情況，現(xiàn)在我國大多數(shù)的非公立高校的法人治理結(jié)構(gòu)只是一種形式，離各種相關(guān)法律條款規(guī)定的要求還有很大的差別，具體表現(xiàn)在決策機(jī)構(gòu)不夠健全。有些民辦高校并沒有董事會這樣的機(jī)構(gòu)，而是使用一種家族式或者是家長式的管理模式，或者是名義上擁有董事會這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上并沒有合理的結(jié)構(gòu)。表面上看起來有出資的人或者是舉辦的人代表校長以及教職工代表等社會賢達(dá)合作單位等的相關(guān)人士共同組織，但是權(quán)力大多數(shù)掌握在一兩名實(shí)力派人士手中，并且這些人之間往往有血緣或者姻親關(guān)系，所以董事會的權(quán)利基本被架空，并且董事會只是一種應(yīng)付法律規(guī)定的形式，還有就是內(nèi)部的制衡監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠完善。目前很多民辦高校并沒有建立教師工會組織或者是教職工代表大會，并不能對決策機(jī)構(gòu)實(shí)行一種民主化的監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)非常的弱，甚至有些監(jiān)督權(quán)力是完全不存在的，很容易變成董事長或者是校長獨(dú)攬大權(quán)，并且沒有相關(guān)的制約和監(jiān)督，將民辦高校獨(dú)有化、家族化、企業(yè)化，使學(xué)生、教師等人力資本所有者的相關(guān)利益受到損害。

2.民辦高校結(jié)構(gòu)治理的必要性

民辦高校作為一個(gè)為生產(chǎn)知識、創(chuàng)造知識、傳播知識而建立的機(jī)構(gòu)，具有非常高的專業(yè)性，所以需要專業(yè)化并且具有高素質(zhì)的教師隊(duì)伍。高層次高學(xué)術(shù)職業(yè)性的人才，是民辦高校生存和發(fā)展的前提以及必要條件。教育的效益是有明顯的外溢性的，這就要求民辦高校必須重視教師的培養(yǎng)，學(xué)生從教師處所得到的會影響他們將來在社會上所走的道路。教師會對學(xué)生產(chǎn)生一種長期的影響，甚至?xí)绊憣W(xué)生對后代教育的重視。所以民辦高校的教師必須具有敏銳、獨(dú)到、犀利的眼光，必須能夠發(fā)現(xiàn)各種問題并且提出直接有效的解決方法，從而促進(jìn)社會的進(jìn)步與發(fā)展。

民辦高校結(jié)構(gòu)的治理所展現(xiàn)出來的教師人力資本方面的問題，是在高等教育競爭里產(chǎn)生的必然結(jié)果。在過去的一段時(shí)間里，我國高等教育的需求與供給是一種不平衡的狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展，競爭高等教育的機(jī)會，已經(jīng)變成了競爭優(yōu)質(zhì)高等教育的資源。群眾對于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求已經(jīng)變得越來越大。在整個(gè)民辦高校中，存在一種很明顯的委托人與代理人之間的關(guān)系。這就使得民辦高校必須去正視并且承認(rèn)資本所有者，也就是教師的存在。雖然民辦高校是一個(gè)企業(yè)或者事業(yè)組織，且為面對社會舉辦的一種高等教育的機(jī)構(gòu)，但是民辦高校辦學(xué)并不是以盈利為目的，而是貫徹黨和國家的方針政策以及辦學(xué)宗旨。一旦這些沒有辦法實(shí)現(xiàn)。民辦高校就失去了本身存在的價(jià)值和意義。對于民辦高校來說，利益相關(guān)的人，主要就是投資者、舉辦者，或者是教職工，學(xué)生家長等。他們的利益多多少少要受到學(xué)校的一些辦學(xué)活動的影響。

四、新《民辦教育促進(jìn)法》對民辦高校治理機(jī)構(gòu)的影響

新《民辦教育促進(jìn)法》對高等教育的影響。新《民辦教育促進(jìn)法》要求相關(guān)的監(jiān)管部門對管理力度進(jìn)行嚴(yán)格的分類與加強(qiáng)在政府補(bǔ)貼方面，各地都有不同的豐富案例，主要有三種不同的形式：第一，提供獎(jiǎng)勵(lì)這種形態(tài)的主動權(quán)掌握在政府的手中，政府對辦得好的民辦高校提供獎(jiǎng)勵(lì)。這在全國范圍內(nèi)基本上有相應(yīng)的實(shí)踐。第二，進(jìn)行成本分擔(dān)。這種形態(tài)則需要通過對制度的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。政府可以承擔(dān)一部分民辦高校的辦學(xué)成本。在最早的時(shí)候，浙江省杭州市和寧波市等地區(qū)開始采用這種做法。直到后來全國各省也有很多地區(qū)使用類似的做法。典型的表現(xiàn)就是民辦高?？梢詾榻處煶袚?dān)一定的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，社會統(tǒng)籌部分其實(shí)也就是進(jìn)行了相應(yīng)的成本分擔(dān)。第三，權(quán)利的保障。民辦高校學(xué)生和公辦學(xué)校學(xué)生，擁有共同的教育資源，學(xué)校按照學(xué)生的人數(shù)直接補(bǔ)貼學(xué)生。對學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)貼然后通過這幾種形式從原來的公辦財(cái)產(chǎn)漸漸轉(zhuǎn)變成一種公共教育的財(cái)政。

事實(shí)上，作為一個(gè)民辦營利性的高校，他們的章程和普通的公司章程以及其他方面在法律上的地位和性質(zhì)不應(yīng)該存在差異。但是作為一個(gè)學(xué)校，他們的治理機(jī)構(gòu)和普通的公司相比，在我個(gè)人看來是存在一定的差別的，其差別主要體現(xiàn)在具體的治理部門，以及層級的分布與權(quán)限。權(quán)限的劃分以及權(quán)限的范圍，權(quán)限內(nèi)的內(nèi)容也會有很大的差異。而在登記這個(gè)方面更多的應(yīng)該是去考慮怎樣健全和完善學(xué)校類型的公司的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，然后對權(quán)力進(jìn)行不同層級的劃分。保證它既不違反整個(gè)公司法律的監(jiān)管，然后又能體現(xiàn)一個(gè)學(xué)校作為其辦學(xué)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。由于立法可能會對舉辦人的資格設(shè)定一些相關(guān)的規(guī)定，所以舉辦人至少應(yīng)該滿足這一類規(guī)定的要求。

總的來說，新《民辦教育促進(jìn)法》豐富了民辦高校辦學(xué)的方式，社會上也可以有營利性的民辦高校，這既增加了政策空間，也擴(kuò)大了民辦高校的營利空間。也就是說，民辦高校的質(zhì)量好，收費(fèi)高，個(gè)人的收入就變得越高，利潤也就會越高。對于民辦高校來說，是一個(gè)機(jī)遇，也是一個(gè)挑戰(zhàn)。這既增加了民辦高校辦學(xué)的積極性，促進(jìn)了教育質(zhì)量的提升，同時(shí)也減輕了非營利性的民辦高校的負(fù)擔(dān)，對于國家國民素質(zhì)的提升和教育水平的改變都有重大意義。

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