刑事申訴案件公開審查制度的完善

周云

刑事申訴權(quán)是我國法律明確賦予的公民的一項權(quán)利，是公民合法權(quán)益最后的救濟手段。檢察機關(guān)有義務(wù)保障公民刑事申訴權(quán)的充分行使。但長期以來，由于檢察機關(guān)復(fù)查程序的封閉、不公開導(dǎo)致程序具有神秘性，結(jié)果往往不能使申訴人信服。刑事申訴案件公開審查制度自確立以來，尤其是2011年的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定》（下文簡稱《規(guī)定》）實施以來，一方面改善了原有審查制度的封閉性，提高了當(dāng)事人對案件審查的參與知情權(quán)，使整個程序更加透明，讓檢查機關(guān)的權(quán)力運行在陽光下，有效地對檢察機關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了制約和監(jiān)督；另一方面，通過讓當(dāng)事人參與整個復(fù)查程序的運行，一定程度上消除了當(dāng)事人的疑慮，有效地緩解了當(dāng)事人和檢察機關(guān)的矛盾，促進(jìn)了息訴罷訪。

一、檢察機關(guān)刑事申訴案件公開審查制度內(nèi)部現(xiàn)狀

但是，自從《規(guī)定》推進(jìn)以來，仍然沒有完全發(fā)揮其功能。究其原因，本質(zhì)上還在于制度內(nèi)部存在著不足。主要表現(xiàn)有以下幾個方面：

（一）公開審查程序啟動標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏強制性

一是啟動標(biāo)準(zhǔn)不明確，給檢察機關(guān)很大的權(quán)力自由，而檢察機關(guān)自身沒有意愿啟動公開審查制度，一方面是由于自身利益及與法院關(guān)系方面的考慮，出現(xiàn)冤假錯案會影響法院審判人員的利益，而保證每個案件的正確判決是每個檢察機關(guān)人員的職責(zé)和最終理想，檢察機關(guān)與法院平時關(guān)系密切，工作來往頻繁，檢察機關(guān)找出法院的過錯，會導(dǎo)致關(guān)系緊張，因此檢察機關(guān)不愿進(jìn)行公開審查。另一方面，檢察機關(guān)自身與公開審查案件沒有直接利害關(guān)系，不進(jìn)行公開審查也不會追究責(zé)任，因此也會導(dǎo)致檢察機關(guān)不愿啟動公開審查。

二是公開審查程序自身缺乏強制性，這是公開審查啟動上最根本的問題。一方面，公開審查程序還未納入專門的法條中，只是以《規(guī)定》的形式運行，這就給執(zhí)行人員有很大的自由空間，虎兕出于柙，是誰之過與？法律可以將權(quán)力關(guān)在制度的籠子中，立法上的滯后，使得程序缺乏強制性；另一方面《規(guī)定》中第5條：“對于案件事實、適用法律存在較大爭議，或者有較大社會影響等刑事申訴案件，人民檢察院可以適用公開審查程序”但對于什么樣的案件算是“存在比較大的爭議”，什么樣的影響才算“較大的社會影響”卻沒有具體規(guī)定，這就會造成在公開審查制度的行使中給檢察機關(guān)較大自由裁量權(quán)，造成可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行的局面，而這不僅會造成檢察機關(guān)權(quán)力的濫用，也會使申訴人的權(quán)利得不到保障。

（二）公開審查的受邀人員選擇機制不合理，缺乏科學(xué)性

《規(guī)定》中關(guān)于受邀人員如何產(chǎn)生，選任的標(biāo)準(zhǔn)以及選任的程序等都沒有具體明確的規(guī)定，僅僅在第8條規(guī)定：“人民檢察院進(jìn)行公開審查活動應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情況，邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者申訴人所在單位、居住地的居民委員會、村民委員會人員以及專家、學(xué)者等其他社會人士參加?！边@種過于籠統(tǒng)和寬泛的規(guī)定一方面使得受邀人員的產(chǎn)生大多時候具有臨時性，進(jìn)而出現(xiàn)一些受邀人員因為個人事務(wù)繁忙而無暇參加，而且從《規(guī)定》中可以看出受邀人員的選任是由檢察機關(guān)決定的，這樣會給申訴人造成一種不公開不透明、不民主的感覺，也在一定程度上導(dǎo)致受邀人員是那些平時與檢察機關(guān)來往較密切的人員，在發(fā)表意見時難免帶有一定的傾向性。

另一方面這種規(guī)定雖然體現(xiàn)了受邀人員可選擇范圍的廣泛性，但是沒有明確具體任職資格和勝任的評判標(biāo)準(zhǔn)，也缺少相應(yīng)的準(zhǔn)入條件，這樣會導(dǎo)致受邀人員素質(zhì)和專業(yè)水平參差不齊，進(jìn)而導(dǎo)致公開審查程序流于形式，不能真正實現(xiàn)其維護(hù)申訴人合法權(quán)益、提高執(zhí)法公信力的目的。

（三）評議意見缺乏約束力，當(dāng)場公布缺乏信服力

評議意見是聽證員多數(shù)人的意見，也是公開聽證程序最后形成的意見，是整個聽證程序最重要的部分之一，因此評論意見的效力關(guān)系到申訴人能否實現(xiàn)其合法權(quán)益，也關(guān)系到整個聽證程序的嚴(yán)肅性和實效性。根據(jù)《規(guī)定》第23條：“復(fù)查案件承辦人應(yīng)當(dāng)根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實和證據(jù)，結(jié)合聽證評議意見，依法提出對案件的處理意見?！庇纱丝闯?，評議意見對最后的處理結(jié)果并不具有強制力，只是作為參考意見，這樣很容易給申訴人造成一種聽證會只是流于形式，從而對公開審查程序產(chǎn)生不信任?！兑?guī)定》第21條第8款規(guī)定：“由聽證員代表宣布聽證評議意見”，這樣已經(jīng)使申訴人對案件處理結(jié)果有和評議意見相同的預(yù)判，如果最終的案件處理意見與評論意見不一致，會引發(fā)申訴人對該程序的質(zhì)疑。

二、完善檢察機關(guān)刑事申訴案件公開審查制度的建議

如何促進(jìn)規(guī)定更好的發(fā)揮公開審查程序的功能，完善檢察機關(guān)刑事申訴公開審查機制，本文將結(jié)合我國現(xiàn)狀及一些先進(jìn)經(jīng)驗，提出以下幾點完善檢察機關(guān)刑事申訴案件公開審查制度的建議。

（一）規(guī)范公開審查程序啟動條件

現(xiàn)有《規(guī)定》對什么樣的案件可以啟動公開審查程序規(guī)定的過于籠統(tǒng)和寬泛，應(yīng)當(dāng)明確公開審查程序適用的案件范圍，使其明確、具體，增強可操作性。我認(rèn)為可以對“應(yīng)當(dāng)公開審查的申訴案件”“可以公開審查的申訴案件”以及“不應(yīng)當(dāng)公開審查的申訴案件”分別予以規(guī)定，這樣從正面和反面將公開審查程序適用的案件范圍明確化。應(yīng)當(dāng)公開審查的刑事案件包括但不限于案情重大、疑難、復(fù)雜，案件事實、適用法律有較大爭議，有較大社會影響的申訴案件，對于何種案件屬于重大、疑難復(fù)雜，有較大爭議，有較大社會影響要作出具體規(guī)定。

此外，有權(quán)必有責(zé)。如果申訴人認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動卻不啟動公開審查程序，應(yīng)當(dāng)賦予申訴人相應(yīng)的救濟權(quán)利，如向上級檢察院進(jìn)行控告等，這樣可以更好地監(jiān)督檢察人員更好地履行職責(zé)，維護(hù)申訴人的合法權(quán)益。

（二）科學(xué)建立公開審查受邀人員選任機制

首先，要建立嚴(yán)格的受邀人員管理機制，明確受邀人員的產(chǎn)生、確認(rèn)和變更程序，對受邀人員應(yīng)當(dāng)具備的政治素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)等基本條件作出明確規(guī)定，對符合條件的受邀人員納入受邀人員資源庫。并且定期對這些資源庫的人員進(jìn)行定期培訓(xùn)、考核，不符合條件的進(jìn)行淘汰。

其次，建立受邀人員選任協(xié)商機制，在每次進(jìn)行公開審查活動之前，由檢察機關(guān)和申訴人共同參與選擇受邀人員，可以由雙方在資源庫中各自抽取一部分人員，或者通過電腦隨機抽取，邀請雙方和人民監(jiān)督員在現(xiàn)場全程參與和監(jiān)督，改變過去只由檢察機關(guān)進(jìn)行選擇的情況，增強整個程序的公開透明度，提高申訴人對公開程序的信任感。

（三）加強評議意見的約束力

當(dāng)前我國《規(guī)定》中評論意見只是作為檢察機關(guān)公開審查活動進(jìn)行最后決定的參考，約束力不足，使得申訴人認(rèn)為該程序流于形式，而世界上一些國家，比如日本，在其2004年通過的62號法律《關(guān)于部分修改刑事訴訟法等法律》對檢察審查委員會的決議賦予其強制力。建議我國可以借鑒，賦予評議意見一定的強制力，當(dāng)評議意見和檢察機關(guān)最后的決定一致時，就按照評議意見作最后決定，不一致時，提交給檢委會討論，形成最終的處理意見。然后對申訴人進(jìn)行釋法說理，做好后續(xù)工作。

總之，隨著我國法治化建設(shè)的進(jìn)一步加強，人民的民主、法制觀念日益提升，對程序公開、公正的要求也越來越高，要實現(xiàn)看得見的爭議，讓檢察權(quán)運行在陽光下，構(gòu)建完善的刑事申訴案件公開審查制度迎合了這種需要，在不斷完善中充分保障了申訴人的參與知情權(quán)，使申訴人的合法權(quán)益得到充分保障。