ppp模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配與管理研究

白藝菲 鄭心怡 金潼

【摘要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在融資方面出現(xiàn)了一些新型的融資模式，PPP融資模式在實(shí)際運(yùn)行中得到了很大的認(rèn)可。PPP模式是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵。綜合考慮了投資和風(fēng)險(xiǎn)因素，提出了合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方法，從而為充分利用PPP融資模式服務(wù)社會(huì)提供有益建議。

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式 投資和風(fēng)險(xiǎn)因素

一、PPP模式概述及PPP模式的發(fā)展

自黨的十八大以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成績(jī)，與世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力形成了鮮明的對(duì)比。十九次代表大會(huì)中明確指出，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同以往，整體形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，用科學(xué)的眼光審時(shí)度勢(shì)，結(jié)合全球經(jīng)濟(jì)情勢(shì)，掌握中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下一步進(jìn)程做出準(zhǔn)確判斷。提出了提出“三期疊加”的重大判斷。“三疊時(shí)期”定義為經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng)、低質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展、刺激政策的整合期三種情況相互轉(zhuǎn)化、整合。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和調(diào)整，是根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情制定的，清醒的認(rèn)識(shí)到粗放型經(jīng)濟(jì)并不是我國(guó)發(fā)展的根本之道，過(guò)去拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴于外國(guó)資本的投資、出口，目前逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚳萍紕?chuàng)新、內(nèi)部需求。還需要合理處置我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的不均衡性、差異性等問(wèn)題，這些問(wèn)題在不同程度上影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了諸多的不確定性，增加了我國(guó)發(fā)生金融危機(jī)的概率，為了盡可能的解決這些問(wèn)題，這些將作為我國(guó)以后工作中的一個(gè)難題和重點(diǎn)。

伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的的蓬勃發(fā)展以及中國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的普及，我國(guó)政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)壓力越來(lái)越大。為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，避免資金匱乏給地方政府帶來(lái)的負(fù)面影響，地方政府借助當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)進(jìn)行盲目的投資，導(dǎo)致政府大規(guī)模舉債，承擔(dān)了很大的債務(wù)危機(jī)。而運(yùn)用PPP項(xiàng)目融資可以很好的解決這一問(wèn)題。所謂PPP模式（Public-Private Partnership）最早于1982年由英國(guó)政府提出并于1992年在英國(guó)被首次運(yùn)用，是指政府與社會(huì)主體（企業(yè)）簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)社會(huì)主體代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)從而更好的為公眾提供公共服務(wù)的一種模式，中文譯為“公私合伙關(guān)系”。

在今年的剛結(jié)束的兩會(huì)上，全面吹響了供給側(cè)改革的號(hào)角，而PPP改革則作為一項(xiàng)重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施。會(huì)上，多名人大代表，政府要員還有李克強(qiáng)總理都提到了PPP模式。兩會(huì)的PPP話題余溫未降，在2017年舉行的博鰲亞洲論壇上，PPP在此成為會(huì)議討論的焦點(diǎn)性話題。各類商業(yè)大鱷紛紛力挺PPP模式在全國(guó)的發(fā)展和擴(kuò)大，ppp模式將大有可為，帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)中強(qiáng)有力的，持續(xù)的穩(wěn)步前行與發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委副主任張勇介紹，“從2014年發(fā)展至今，PPP成為了一個(gè)全民性的熱門(mén)話題，引發(fā)人們持續(xù)的關(guān)注，該項(xiàng)目設(shè)計(jì)到18個(gè)行業(yè)，在城市規(guī)劃、公共交通、醫(yī)療教育等多個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著建設(shè)性的作用。從16年開(kāi)始，有超過(guò)一千多個(gè)項(xiàng)目通過(guò)PPP籌募資金，募集的資金總額達(dá)到了2.5萬(wàn)億美元，計(jì)劃在2017年底達(dá)到驚人的3.9萬(wàn)億，屆時(shí)，中國(guó)或?qū)⒊蔀槿蛑饕腜PP市場(chǎng)，PPP模式十分有效地解決了中國(guó)過(guò)去市場(chǎng)化程度不夠，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不平衡和公共服務(wù)不足的問(wèn)題。通過(guò)三年來(lái)的努力PPP項(xiàng)目已覆蓋19個(gè)領(lǐng)域，與中國(guó)城鎮(zhèn)化、綠色發(fā)展的趨勢(shì)非常吻合。PPP模式在中國(guó)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，卻已取得如此巨大的成績(jī)，不難猜測(cè)，我國(guó)的PPP模式的發(fā)展有極大的上升空間，未來(lái)幾年將實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，成為國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略措施。

二、湖北省及武漢市PPP項(xiàng)目的發(fā)展

據(jù)報(bào)道，1-10月，湖北省全省累計(jì)新落地PPP項(xiàng)目104個(gè)，投資額達(dá)2275.95億元，累計(jì)中標(biāo)投資額居全國(guó)第三位。其中武漢累計(jì)落地項(xiàng)目13個(gè)，投資額達(dá)192.52億元，根據(jù)這一勢(shì)頭，至今年年底武漢的產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金有望達(dá)到150億元。

三、PPP模式下項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分配與管理存在的問(wèn)題分析}——以武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目為例

2017年2月末，我國(guó)財(cái)政部向湖北省下發(fā)了《有關(guān)審查湖北省武漢市城市公共交通8號(hào)線PPP的相關(guān)建議》，武漢交通8號(hào)線的具體概況如下：

（一）采購(gòu)條件

本項(xiàng)目實(shí)施方案明確通過(guò)政府公平競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)選擇社會(huì)資本，被選中的社會(huì)資本將和以國(guó)有資產(chǎn)為主體的武漢地鐵集團(tuán)有限公司合作，創(chuàng)設(shè)“武漢地鐵契約型基金”社會(huì)資本選出的代表將和國(guó)有資本為主體的集團(tuán)公司選出的代表，共同負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目的先關(guān)事宜。

（二）項(xiàng)目概況

1.建設(shè)地點(diǎn)：湖北省武漢市。

2.采購(gòu)內(nèi)容：根據(jù)工作方案的相關(guān)要求，被選中的社會(huì)資本將和以國(guó)有資產(chǎn)為主體的集團(tuán)合作，按照比例出資建設(shè)項(xiàng)目集團(tuán)，該集團(tuán)將全權(quán)掌握地鐵運(yùn)行的相關(guān)事宜，處理在施工過(guò)程中出現(xiàn)的計(jì)劃之外的情況。

3.地鐵建設(shè)長(zhǎng)度：全長(zhǎng)16.7公里。

4.總投資金額：計(jì)劃資金135.84億元。

5.建設(shè)進(jìn)度：①2017年2月末，我國(guó)財(cái)政部向湖北省下發(fā)了《有關(guān)審查湖北省武漢市城市公共交通8號(hào)線PPP的相關(guān)建議》該文件稱，湖北省武漢市地鐵8號(hào)線的招標(biāo)計(jì)劃由武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)擬定，并計(jì)劃于2月13日在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)頒布，屆時(shí)，將全面披露項(xiàng)目的相關(guān)信息存在的分配不均衡的問(wèn)題。②經(jīng)整改后該項(xiàng)目一期工程于2017年12月通車試運(yùn)營(yíng)。

6.采購(gòu)人：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。

（三）采購(gòu)需求

BOT模式將是湖北省武漢市城市軌道交通采用的主要運(yùn)作模式，中標(biāo)的社會(huì)資本和以國(guó)有資本為主體的集團(tuán)將協(xié)同建設(shè)“武漢股權(quán)投資基金”，社會(huì)資本選出的股權(quán)代表將和以國(guó)有資本為主體的集團(tuán)選定的法定代理人一道按照相關(guān)條例規(guī)定管理項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司主要監(jiān)管地鐵的融資、建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目運(yùn)作和項(xiàng)目管理，雙方約定出資金額為48億元（該金額最低不小于估算總金額的65%）。其中，以國(guó)有資本為主體的集團(tuán)出資約占整體的33.1%（16.1062億元），武漢地鐵運(yùn)營(yíng)公司將以政府的名義出資約為2%（0.9669億元），中標(biāo)的社會(huì)資本和以國(guó)有資本為主體的集團(tuán)共同創(chuàng)設(shè)“武漢地鐵契約型基金”，被選定的基金管理者出資65%（預(yù)計(jì)總金額為31.1742億元）

在基金結(jié)構(gòu)中，以國(guó)有資本為主體的集團(tuán)出資3.16744億元，約占總比重的11%；社會(huì)資本出資28.42696億元，約占總比重的89%，國(guó)有資本作的出資順序排在社會(huì)資本之后，社會(huì)資本作為第一級(jí)的出資者。

數(shù)據(jù)來(lái)源：[1]以上武漢交通8號(hào)線具體內(nèi)容來(lái)自《武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)資格預(yù)審公告》

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配現(xiàn)狀及其問(wèn)題分析

1.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配現(xiàn)狀及其問(wèn)題分析。武漢市軌道交通8號(hào)線一期ppp項(xiàng)目存在的不規(guī)范操作主要集中在交易結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

首先，該項(xiàng)目存在著風(fēng)險(xiǎn)分配不均的問(wèn)題。銀行作為投資者所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，而作為國(guó)企劣后的項(xiàng)目公司承擔(dān)了絕大部分的風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配不均。根據(jù)該P(yáng)PP項(xiàng)目《預(yù)成交公示合同》可知該項(xiàng)目公司幾乎承擔(dān)了全部的資本投入、設(shè)計(jì)規(guī)劃、項(xiàng)目改動(dòng)、技術(shù)要求、器械設(shè)備、人員安全等大量的項(xiàng)目規(guī)劃和項(xiàng)目運(yùn)作的所有風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)存在著極大的不平衡。并且該P(yáng)PP項(xiàng)目在分配主體上發(fā)生了改變。PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)邊界在政府方和社會(huì)資本方進(jìn)行分配、或兩方單獨(dú)承擔(dān)或兩方共同承擔(dān)。而武漢軌道交通8號(hào)線顯然是將風(fēng)險(xiǎn)在政府方和項(xiàng)目公司方進(jìn)行分配，而不是社會(huì)資本。因?yàn)樵擁?xiàng)目的社會(huì)資本的實(shí)質(zhì)是契約式基金，而契約式基金是不具有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力的，因此導(dǎo)致該項(xiàng)目承擔(dān)了較大的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

其次，該P(yáng)PP項(xiàng)目存在著建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目是由BT轉(zhuǎn)為PPP，優(yōu)先級(jí)投資人即銀行聯(lián)合體實(shí)際為債性投資人，未真正參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控、規(guī)劃設(shè)計(jì)上，難以承擔(dān)出現(xiàn)的項(xiàng)目出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。且該項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP模式后，對(duì)于社會(huì)資本方的要求不僅僅在于提供資金，還要借助其運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、建設(shè)思路等，但以銀行作為社會(huì)方出資參加到武漢地鐵的PPP項(xiàng)目，并不多見(jiàn)，尤其是公共交通方面的項(xiàng)目更是少之又少，銀行等金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段能否作為社會(huì)資本參加PPP項(xiàng)目的投資還有待商確。作為該項(xiàng)目主要投資方的銀行聯(lián)合體以及項(xiàng)目公司都缺乏管理、運(yùn)營(yíng)和建設(shè)能力，與PPP項(xiàng)目意愿相違背，造成了一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.項(xiàng)目管理現(xiàn)狀及其問(wèn)題分析。PPP項(xiàng)目管理相對(duì)比較復(fù)雜，目前武漢市對(duì)PPP項(xiàng)目管理缺乏深刻的認(rèn)知和手段。多數(shù)企業(yè)直接使用普通的項(xiàng)目管理方式進(jìn)行PPP的項(xiàng)目管理，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)構(gòu)架做的不夠細(xì)致，物有所值財(cái)政承受能力中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)構(gòu)架中社會(huì)資本方都是一個(gè)整體，而該P(yáng)PP項(xiàng)目運(yùn)作中的社會(huì)資本方是多個(gè)聯(lián)合體，這部分的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)并沒(méi)有按社會(huì)參與方進(jìn)行細(xì)化，這種項(xiàng)目管理不善導(dǎo)致實(shí)際管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生的概率極高。

四、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配與管理建議

（一）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)構(gòu)架

1.銀行雖然具有完善的評(píng)價(jià)以及風(fēng)險(xiǎn)防控體系，能夠在項(xiàng)目投資決策階段進(jìn)行相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制。但銀行的側(cè)重點(diǎn)在于債權(quán)投資，對(duì)股權(quán)投資管理能力較弱，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整。

2.項(xiàng)目公司需聯(lián)合銀行聘請(qǐng)專業(yè)的管理公司對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行更好的了解和把握以彌補(bǔ)其自身的運(yùn)營(yíng)以及管理能力不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資本與管理的結(jié)合，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

3.銀行等金融機(jī)構(gòu)需要聯(lián)合社會(huì)資本成為投資方，以承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目公司所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有所減少，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配。

（二）明確自身角色，完善分工合作

一是銀行等金融機(jī)構(gòu)雖在項(xiàng)目的運(yùn)維方面經(jīng)驗(yàn)不足，但能夠在投資決策階段進(jìn)行風(fēng)控工作；

二是軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模大，專業(yè)的投資者在做好其投資規(guī)劃，運(yùn)用好其對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)能力的同時(shí)需要引入具有強(qiáng)大資金實(shí)力的銀行等金融機(jī)構(gòu)作為資金方面的支持；

三是政府起主導(dǎo)作用但不能過(guò)于主動(dòng)，多帶動(dòng)社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)等方面的積極性，減少干預(yù)，以提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)使有為政府及有效市場(chǎng)相結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，界定并動(dòng)態(tài)調(diào)整好政企雙方的職責(zé)。

（三）完善相關(guān)政策和機(jī)制

明確PPP模式是長(zhǎng)期發(fā)展的；建立公平公正的風(fēng)險(xiǎn)分配體系，構(gòu)建公平的PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；完善投融資體制改革，落實(shí)對(duì)項(xiàng)目公司企業(yè)的金融支持政策；完善PPP領(lǐng)域信息披露機(jī)制，提升信息的及時(shí)性和完整度等。

（四）提高項(xiàng)目投資方的入門(mén)、投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

同時(shí)吸引金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與到PPP項(xiàng)目中，盡可能的減小出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件的概率，降低民營(yíng)資本參與到其中產(chǎn)生的危機(jī)感和不確定感，從而鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。

參考文獻(xiàn)

[1]《武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)資格預(yù)審公告》.

[2]財(cái)政部辦公廳《關(guān)于請(qǐng)核查武漢市軌道交通8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問(wèn)題的函》.

[3]武漢地鐵8號(hào)線一期工程《預(yù)成交公示合同》.

[4]《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》.