現(xiàn)行財政存款管理制度研究

趙守卿 呂元媛 周蜀雁

【摘要】隨著金融和財政體制改革的不斷深入，現(xiàn)行財政存款管理越來越不適應財政體制和經(jīng)濟金融體制變化的要求。本文全面分析了財政存款管理制度執(zhí)行過程中存在的問題，進而提出了加強財政存款管理的相關(guān)對策。

【關(guān)鍵詞】財政存款 問題 對策

財政存款作為人民銀行信貸資金來源之一，對調(diào)節(jié)和平衡國家信貸收支發(fā)揮著重要作用。對財政存款繳存審核、核算、管理也是基層人民銀行的一項重要基礎(chǔ)工作，但由于現(xiàn)行財政存款管理制度存在缺陷，給財政存款管理工作帶來一些困難，亟待改革與完善。

一、現(xiàn)行財政存款管理制度執(zhí)行過程中存在的問題

（一）現(xiàn)行財政存款管理制度規(guī)定的財政存款核定范圍過窄、概念模糊，導致業(yè)務(wù)人員對應繳財政存款的界限難以界定

傳統(tǒng)的財政存款是指財政、稅務(wù)部門及國家機關(guān)、團體、事業(yè)單位運用行政手段依法組織的國家預算內(nèi)資金或國家預算外資金存入銀行而形成的銀行存款。1983年國務(wù)院決定由人民銀行專門行使中央銀行職能的同時規(guī)定：為了加強信貸資金的集中管理，將財政金庫存款和機關(guān)、團體等財政性存款，劃為人民銀行信貸資金。

總行1998年3月印發(fā)的《關(guān)于改革存款準備金制度的通知》，對財政存款的范圍進行了調(diào)整，將金融機構(gòu)代理人民銀行財政性存款中的機關(guān)團體存款、財政預算外存款，劃為一般存款。因此，目前財政存款的范圍是指在原財政性存款基礎(chǔ)上剔除上述范圍后余下的部分。

現(xiàn)行財政存款管理制度規(guī)定的財政存款核定僅限于人民銀行對各商業(yè)銀行和信用社規(guī)定的相應的需要繳存財政存款的具體科目，但未對該科目核算內(nèi)容作出明確界定，使金融機構(gòu)躲避全額繳存財政存款科目，將預算資金納入企業(yè)、機關(guān)團體活期存款等其他非繳存科目核算，納入一般存款管理成為可能。

（二）繳存財政存款相關(guān)管理制度時間跨度長、涉文較多、變化頻繁，導致前后文件相關(guān)規(guī)定相互矛盾，導致業(yè)務(wù)人員難以操作

目前涉及財政存款管理的規(guī)范性文件從1983年至目前為止，散見于各種法規(guī)、規(guī)章及文件中，對繳存財政存款的會計核算手續(xù)、繳存范圍及其調(diào)整、繳存方式、違規(guī)處罰等都有相關(guān)規(guī)定，特別是根據(jù)金融機構(gòu)會計科目體系的變化對金融機構(gòu)財政存款繳存范圍調(diào)整較多，導致某些文件相互抵觸，致使制度執(zhí)行中容易與文件規(guī)定出現(xiàn)偏差和混亂。如：1998年人民銀行《關(guān)于改革存款準備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]118號）規(guī)定：“將金融機構(gòu)代理人民銀行財政性存款中的機關(guān)團體存款、財政預算外存款，劃為金融機構(gòu)的一般存款”。但是從目前文件規(guī)定的商業(yè)銀行財政存款繳存范圍看，工商銀行、中國銀行等卻都將財政預算外存款納入財政存款范圍，導致前后文件相互抵觸。

（三）繳存財政存款相關(guān)管理制度與其他法律、法規(guī)相抵觸，導致行政處罰難以執(zhí)行

一是對違規(guī)行為處罰標準和依據(jù)與《金融違法行為處罰辦法》等存在沖突，難以掌握。如1985年中國人民銀行、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行及中國銀行的聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強繳存存款等項工作的通知》（（85）銀發(fā)字第281號）規(guī)定，“根據(jù)遲繳或少繳金額每天按萬分之三罰款”及“根據(jù)轉(zhuǎn)移金額每天按萬分之三罰款”。而1999年《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定，“金融機構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”。

二是實施處罰的主體和程序與《行政處罰法》相抵觸。如1984年人總行規(guī)定對違規(guī)劃繳的財政性存款，由人民銀行營業(yè)部門每日按萬分之二進行罰款，直接從金融機構(gòu)往來賬戶中扣收（[1984]銀發(fā)字第70號）。而1996年《行政處罰法》頒布實施后，這種做法與法律規(guī)定發(fā)生明顯的抵觸。由于人民銀行營業(yè)部門不具有行政處罰主體資格，而且該做法不符合我國《行政處罰法》的程序規(guī)定，其作出的行政處罰無效。商業(yè)銀行一旦提起行政復議或行政訴訟，作出行政處罰決定的人民銀行必然要承擔不利的法律后果。

（四）金融機構(gòu)會計科目設(shè)置漏洞、科目使用說明過于籠統(tǒng)、會計科目使用不規(guī)范，導致業(yè)務(wù)人員對財政存款的真實性、準確性難確認

雖然人總行規(guī)定了金融機構(gòu)財政存款的具體繳存范圍，但由于對財政存款界定范疇不明確，金融機構(gòu)在會計科目設(shè)置過程中，將財政存款科目核算內(nèi)容無限抽象化或者特定化，使金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移財政資金成為可能。同時雖然人總行規(guī)定了金融機構(gòu)財政存款的具體繳存范圍，但金融機構(gòu)會計科目說明過于籠統(tǒng)，難以根據(jù)會計科目說明來判斷具體財政資金放入哪個科目核算。

（五）大量存在的財政存款專戶，為財政存款躲避全額繳存提供了方便

近年來，金融機構(gòu)為財政部門開立多個預算單位專用賬戶，財政專戶幾乎遍及所有金融機構(gòu)及其營業(yè)網(wǎng)點。名目繁多且分散的財政專戶，為財政存款轉(zhuǎn)移打開了方便之門，使規(guī)模巨大的財政資金排除在財政存款管理之外成為可能。

二、加強財政存款管理的相關(guān)對策

（一）盡快修訂和完善財政存款管理制度

建議人民銀行總行對目前涉及繳存財政存款業(yè)務(wù)的所有文件法規(guī)統(tǒng)一進行清理完善，對前后存在矛盾的相關(guān)文件進行整理、修訂，用于規(guī)范一線業(yè)務(wù)人員的操作和管理。一是對財政存款的內(nèi)涵和外延作出明確界定。二是在對各商業(yè)銀行和信用社規(guī)定的相應需要繳存財政存款的具體科目的同時，對應繳科目核算內(nèi)容作出明確規(guī)定。三是按照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，修改其行政處罰程序，同時明確對商業(yè)銀行違規(guī)劃繳財政性存款行為的行政處罰所適用的法律。

（二）建立金融機構(gòu)會計科目設(shè)置、核算范圍及使用說明等登記備案制度

建議人總行盡快會同財政部對金融機構(gòu)的會計科目代號、名稱等重新確定，統(tǒng)一金融機構(gòu)會計科目，并對各科目核算范圍、使用要求做出具體、詳盡的說明，對各金融機構(gòu)月度報送的會計報表格式和內(nèi)容提出明確要求，并報當?shù)厝嗣胥y行營業(yè)部門備案。遇有會計科目調(diào)整、核算范圍變化等情況，要求各金融機構(gòu)應在規(guī)定時間內(nèi)將變化情況報當?shù)厝嗣胥y行營業(yè)部門，從而便于基層行對財政存款繳存的日常監(jiān)督和管理。

（三）加強財政存款專戶、機關(guān)團體及事業(yè)單位賬戶管理，從源頭上防止財政存款轉(zhuǎn)入一般存款科目核算

一方面要求人民銀行對財政存款專戶、機關(guān)團體及事業(yè)單位新申請開立存款賬戶，嚴格區(qū)分資金性質(zhì)，要求其按資金屬性開立存款賬戶，對屬于財政資金的在開戶審批時嚴格審查其賬號是否屬于財政存款科目，嚴禁其使用一般存款科目核算。

另一方面要求各金融機構(gòu)與財政部門溝通，對現(xiàn)有財政存款專戶、機關(guān)團體及事業(yè)單位賬戶進行全面清理，屬財政資金的要納入財政存款科目核算。事后人民銀行對全轄所有財政存款賬戶進行全面核查，對有意轉(zhuǎn)移財政存款、少繳財政存款的，進行嚴肅處理。

（四）建議改革繳存財政存款管理方式

建議將金融機構(gòu)的所有存款，不再劃分財政性存款和一般性存款，而是將金融機構(gòu)財政存款繳存范圍全部納入準備金存款管理范圍，同時相應提高存款準備金率，并根據(jù)財政存款所占比例對存款準備金率進行調(diào)整，這樣既有利于提高國庫資金的使用效益，又節(jié)約監(jiān)管成本。

參考文獻

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