北京市老城區(qū)房屋征收中土地使用權(quán)評估問題思考

陳漢明 張萌

摘 要：本文根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有房屋征收補償體系中對于土地使用權(quán)的估值有著很大的缺失。在研究了我國土地使用權(quán)立法沿革，中外房屋征收補償中涉及土地部分的比較，分析了在房屋征收補償中對土地使用權(quán)估值的重要性。在分析了北京老城區(qū)房屋特點，和適用的評估方法的基礎上，認為應采取房地合評，且以市場法為主，其他方法分為輔，按公益性征收和舊城區(qū)改建的目的分別采用的估值思路。

關鍵詞：房屋征收；土地使用權(quán)；房地產(chǎn)評估

中圖分類號：F301.22 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）18-0248-02

北京市老城區(qū)（特指東城區(qū)西城區(qū)），處在城市的最中心區(qū)域，文化氛圍及其濃厚，古老的胡同和四合院是北京市歷史的見證。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，老城區(qū)需要拓寬道路解決擁堵問題；隨著居民生活水平的不斷提高，在老舊小區(qū)、胡同房屋大面積破損情況下，也需要對老城區(qū)進行重新規(guī)劃，翻新改造和建設一批適合現(xiàn)代經(jīng)濟社會生活需求的住宅區(qū)；隨著國力的崛起，我國在國際政治舞臺上扮演著十分重要的角色，越來越多的國際政治、經(jīng)濟和文化交流在作為中國首都的北京市開展，也不斷有國際組織以北京為總部，北京市有必要建設一些高質(zhì)量的辦公和適合經(jīng)濟文化交流的建筑。這就涉及到老城區(qū)一些房屋征收的問題。

公平合理的補償是征收工作順利進行的關鍵，而補償?shù)幕A和依據(jù)是被征收房屋及土地使用權(quán)的價格評估。雖然在《國有土地上房屋征收評估辦法》第十四條中規(guī)定“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素”，但此規(guī)定只是將土地使用權(quán)看作房屋價值的影響因素進行考慮，界定比較模糊，隱含了土地使用權(quán)價值?！侗本┦袊型恋厣戏课菡魇赵u估暫行辦法》（2016）第七條規(guī)定“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價值的因素”。但是只是將土地使用權(quán)作為一個考慮因素，具體的補償標準沒有做出明確。尤其在北京市老城區(qū)的胡同和老舊小區(qū)，存在著房屋面積小，人口密度達，主要的溢價在于地理位置的優(yōu)越性。征收管理若單純參考房屋價值，會對被征收方的利益造成極大損失，會觸發(fā)極大的矛盾。

有一些專家和學者已經(jīng)對此問題有一定研究?！冻鞘蟹课菡魇罩型恋厥褂脵?quán)評估問題思考》[1]（荊穎薔，楊勇，喬俊耀）分析了現(xiàn)行的《國有土地上房屋征收與補償條例》，發(fā)現(xiàn)征收評估中土地使用權(quán)價值的體現(xiàn)缺失或隱含，土地使用權(quán)價值沒有得到足夠的重視。為了能真正反映土地使用權(quán)在征收中的重要性及土地的潛在增值，在評估中應采取房地分開評估和考慮未來規(guī)劃產(chǎn)生的土地增值的基本思路，落實這個思路需要立法、政策、信息和專家等方面的支持。《借鑒英國經(jīng)驗完善中國土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)》[2]（朱怡，楊新海），《中、德房屋征收拆遷補償制度之比較研究》（何琳，周艷媚）[3]《海峽兩岸土地征收與補償制度之比較研究》[4]（朱子慶），比較了中國與英國、德國、臺灣的征收補償制度的不同，尤其是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)部分補償?shù)牟煌?。我國可以借鑒他們的經(jīng)驗來完善自己的制度。

1 房屋征收中土地使用權(quán)評估的重要性

1.1 適應土地使用權(quán)的“永續(xù)性”的需要

國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權(quán)到期問題的復函（國土資廳函〔2016〕1712號）“在尚未對住宅建設用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期作出法律安排前，少數(shù)住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，可按以下過渡性辦法處理：一、不需要提出續(xù)期申請。少數(shù)住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的，權(quán)利人不需要專門提出續(xù)期申請。二、不收取費用。市、縣國土資源主管部門不收取相關費用。三、正常辦理交易和登記手續(xù)?！备鶕?jù)國土資廳函〔2016〕1712號的文件可以看出，現(xiàn)在國家已經(jīng)表態(tài)，居民住宅土地使用權(quán)自動續(xù)期，不需繳費，不影響交易使用繼承，實質(zhì)上表現(xiàn)為房屋土地使用權(quán)的永續(xù)性。所以土地所以在現(xiàn)有的國家政策下，土地一定意義上是“永續(xù)”的，即使在房屋產(chǎn)權(quán)到期后，所有人也有機會繼續(xù)享有房屋產(chǎn)權(quán)。因此土地使用權(quán)是房屋所有人的重要資產(chǎn)，是房屋價值中的重要的部分。所以在拆遷估值過程中，應當充分考慮到土地使用權(quán)的價值。

1.2 保障被征收人合法權(quán)益的需要

對于被征收人而言，我國的《物權(quán)法》《土地管理法》等法律明確規(guī)定，合法的城市房屋所有權(quán)人享有該房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，因此，與房屋一樣，土地使用權(quán)是被征收人所擁有的重要資產(chǎn)。作為土地使用權(quán)人在房屋未被征收前，可以在法律許可的范圍內(nèi)對其使用的土地享有占有、使用、收益的權(quán)益，并可以適當處分其土地使用權(quán)。國家為了公共利益對其房屋進行征收的同時收回了土地使用權(quán)，即終止了其對土地使用權(quán)的合法權(quán)益，使其不能再從該土地使用權(quán)中獲得使用和收益。因此，征收補償時對土地使用權(quán)益應該充分考慮，從而保障被征收人的合法權(quán)益。

現(xiàn)有的征地補償僅針對征地前土地的產(chǎn)出，未包含土地的未來增值，而從目前我國征地的實際情況看，土地征用后，由于區(qū)位、規(guī)劃和開發(fā)投入等多因素作用，通常會產(chǎn)生巨量的土地增值，其數(shù)量往往是征地費用的上百倍。這部分本應由土地所有者、開發(fā)者以及政府共同所有的巨額利潤，卻由于現(xiàn)行補償內(nèi)容的不完善而被地方政府和土地征用者強制占有，忽視了被征收者對集體土地擁有的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使被征收者利益得不到充分保障。

對土地使用權(quán)的合理補償是確保房屋征收活動順利進行的關鍵。法律賦予被征收人享有土地使用權(quán)，就要依法保護被征收人的合法權(quán)利，對房屋征收活動中的土地使用權(quán)給予足夠的重視。補償評估的過程中，既要考慮被征收人的土地使用現(xiàn)狀，又要考慮到貢獻土地使用權(quán)后土地的潛在增值，對土地使用權(quán)的價值進行科學的評估，并以此為依據(jù)確保土地保值增值及被征收人的合法權(quán)益。

2 北京市老城區(qū)房屋征收管理特點

本論文將北京市老城區(qū)居民住宅界定為，北京市東城區(qū)和西城區(qū)的胡同、四合院，老舊小區(qū)等。北京市老城區(qū)的居民住宅總體特點為地理位置優(yōu)越，住宅居住面積小人口眾多且有歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題。

北京市老城區(qū)的四合院、胡同等具有文化意義，房屋征收管理需要征求北京市文物保護部門的意見。因為北京市老城區(qū)的房屋地理位置多位于北京二環(huán)以內(nèi)，交通擁堵；因為地理位置優(yōu)越，商圈、辦公區(qū)域需求量大。所以政府征收老城區(qū)的房屋的征收目的較為急切，需要改善基礎設施建設和促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。北京市老城區(qū)的房屋大部分使用年限長，配套設施不能滿足現(xiàn)代居住需要，配套設施不完善，需要更新改造。

老城區(qū)的居民住宅一般都面積小，人口多。為解決這一問題，自建房比例大，這對未來的征收管理造成了較大的困難。因為歷史遺留因素，產(chǎn)權(quán)不明確，有公租房的產(chǎn)權(quán)形式存在，有政府默認情況下的自建房，對這些房屋和其對應的土地使用權(quán)，是否和如何進行補償，也是一個值得探討的問題。

3 房屋征收中土地使用權(quán)評估思路及方法

3.1 評估思路

在未來在國有土地上房屋征收管理過程中，為了真正體現(xiàn)土地使用權(quán)的潛在價值，科學地進行評估，應明確房屋征收補償不得低于被征收房屋和其對應土地使用權(quán)的市場價值。針對北京市老城區(qū)的特點，主要采用市場法。對于其他方法，將房屋征收管理分為兩個部分，公益性和舊城區(qū)改建，就其特點分別采用。

3.2 評估方法

在土地使用權(quán)估值過程中，一般都采用成本法，基準地價修正系數(shù)法或者假設開發(fā)法，這些方法都有理論基礎，也有邏輯性，但是都存在一些較為嚴重的問題，導致結(jié)果不可靠或不準確。

首先，被征收房屋的價值必須包含該被征收房屋內(nèi)含的、其對應的土地使用權(quán)。

第二，被征收房屋的價值主要由被征收房屋所內(nèi)含的、其對應的土地使用權(quán)貢獻。

第三，土地使用權(quán)價值可以用市場法先評估出該被征房屋及其內(nèi)含土地使用權(quán)的市場價值，再扣減該房屋的市場價值，當然，房屋的市場價值可以采用成本法測算。絕大部分情況下，采用市場法測算出被征收房屋及其內(nèi)含土地使用權(quán)的價值即可，沒必要再去扣減被征收房屋的價值，單獨測算計算該土地使用權(quán)的價值。但如果這么做，我們就會發(fā)現(xiàn)一個有趣的現(xiàn)象，在北京市，房地產(chǎn)的價值中，土地貢獻可能高達八九成以上。

由此可見，我們在估測土地使用權(quán)價值時用到了市場法、成本法和假設開發(fā)法等方法。

3.3 方法應用

幾個方法各有特點，各有適用性。其中最適合、最主要的方法為市場法，這是最有效最合理的方法，通過與相似資產(chǎn)的對比，可以得到合理的價格。所以在房屋征收過程中需要以市場法為主，其他方法為輔。

3.3.1 公益性征收管理

對于公益性征收管理，因為征收之后的管理沒有收益，所以并沒有損害到被征收方的潛在收益，損害的是被征收方現(xiàn)有的土地所有權(quán)價值。所以最有效的估值方法是成本法，由政府給予一個基準價格，然后評估師在此基礎上進行調(diào)節(jié)。

然而這種方法存在一個問題，政府給定的基準價格可能并不能達到被征收方的預期。根據(jù)《北京市人民政府關于更新出讓國有建設用地使用權(quán)基準地價的通知》（2014-09-10），老城區(qū)的基準地價大致25000-30000元/平方米，而北京市老城區(qū)的房屋特點多是建筑面積小，人口眾多，如果單純按照基準地價得到的補償金額是遠遠低于北京市房價水平的，會讓被征收方面臨無房可住的情況。所以評估師在估值過程中，也應保障被征收方合理利益，參考北京商品房的平均交易價格，在補償?shù)幕鶞实貎r上一定的溢價，給予被征收方合理公平的補償。

3.3.2 舊城區(qū)改建

為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，改善居民生活條件，會對于舊城區(qū)重新規(guī)劃。完善配套設施，建設寫字樓商圈。在舊城區(qū)改建完成后，會實現(xiàn)土地的溢價，會帶來巨額的增值。而這對于被征收方來說，他們的土地被征收后，他們就損失了獲得潛在收益的機會。所以在征收過程中，對于這些被征收方，應當保護他們的權(quán)益，告知土地征收的目的。在估值中，在用成本法做出了基本補償額的情況下，應當運用收益法和假設開發(fā)法對被征收土地的潛在收益進行估算，潛在收益對被征收方進行補償。

而在收益法和假設開發(fā)法應用中，要合理確定未來收益和相關比率，因為設定較為主觀，要時刻保持科學性和嚴謹性。合理預測未來收益，既能為被征收方謀取更多利益，也能維護開發(fā)商的利益。

參考文獻

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