多措并舉 綜合施策 全面推動精準扶貧脫貧

陳宗勝 張小鹿

摘 要：新疆和田地區(qū)是國家級深度貧困地區(qū)，由天津市為主對口幫扶。近些年天津市與當?shù)卣餐?，多措并舉，綜合施策，在特色產(chǎn)業(yè)、易地搬遷、勞務輸出、教育醫(yī)療、愛心捐贈等多個方面，成功地為當?shù)胤鲐氉龀鲐暙I。經(jīng)考察，設施農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)扶貧，兩居工程、漢維混居、產(chǎn)城融合等搬遷扶貧，東部吸引、南北交流等勞務輸出扶貧項目的有效實施，效果明顯。天津援疆取得這些成就的經(jīng)驗做法是：與當?shù)赜嘘P部門一起在扶貧工作中發(fā)揮了政府的主導性作用；結合當?shù)厣贁?shù)民族集聚區(qū)的實際開展了有針對的扶貧；面對當?shù)囟嗑S貧困和深度貧困現(xiàn)實，采取了多種舉措實現(xiàn)綜合扶貧；引入東部城改經(jīng)驗成功實現(xiàn)“造血扶貧”模式；將扶貧與社會政治穩(wěn)定結合，在密切維漢關系中實現(xiàn)扶貧脫貧。

關鍵詞： 精準扶貧；新疆地區(qū)；產(chǎn)業(yè)扶貧；易地搬遷；對口協(xié)作

中圖分類號：F120.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）03-0017-08

2017年8月3日至5日，南開大學扶貧調研團隊專程前往新疆和田地區(qū)，就近年來天津援疆扶貧工作進行了調研。調研工作得到天津援疆前方指揮部與和田當?shù)卣拇罅χС帧４舜握{研主要考察天津援疆開展的扶貧工作及其取得的成效，集中調研了天津負責幫扶的南疆和田地區(qū)東三縣即策勒縣、于田縣及民豐縣的多個項目點位，重點是產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧及勞務輸出扶貧項目的進展與效果（個別項目也涉及其他地區(qū)）。

天津援疆前方指揮部在和田地區(qū)扶貧實踐中，堅持提高政治站位、以當?shù)匦枨髮颉⒁灾贫裙苋斯苁?、強化目標責任、?chuàng)新援疆模式、高標準嚴要求、注重內(nèi)外宣傳、加大督查力度等原則，為當?shù)胤鲐毭撠氉隽舜罅抗ぷ?，值得認真考察和總結：比如在特色扶貧方面，有創(chuàng)新項目幫扶、落實結對幫扶及加強社會幫扶等；在實業(yè)援疆扶貧方面，有培育特色產(chǎn)業(yè)、重視平臺招商、優(yōu)化環(huán)境營商等加大招商引資引產(chǎn)業(yè)；在教育援疆扶貧方面，包括開創(chuàng)性提升基礎教育和職業(yè)教育軟硬件條件、延續(xù)在學教育與補貼離崗在崗培訓等；在醫(yī)療援疆扶貧方面，有“組團式”醫(yī)療師帶徒、“院包科”式醫(yī)療單位幫扶等；在加強日常交流和獻愛心方面，包括促進津和兩地人員互動、推動全社會各層面幫扶、援疆干部入戶走訪、愛心捐贈、幫扶和田特色農(nóng)產(chǎn)品銷售等救急或常態(tài)方式等。

但是限于時間，調研組只能從以上多種扶貧項目中有取有舍，集中考察若干個產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧及勞務輸出扶貧等項目。8月4日上午，調研團隊考察了策勒縣產(chǎn)城融合示范區(qū)（下簡稱“示范區(qū)”）。示范區(qū)是天津援疆干部將多種扶貧方式集中于同一空間的體現(xiàn)，其中策勒縣天津工業(yè)園（下簡稱工業(yè)園區(qū)）是示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)載體，而新疆絲綢之路服裝有限公司則是工業(yè)園區(qū)重點企業(yè)。期間，調研團隊還考察了扶貧搬遷項目及其配套建設的設施農(nóng)業(yè)，通過設施農(nóng)業(yè)實現(xiàn)搬遷人群的季節(jié)性甚至全年持續(xù)就業(yè)。8月4日下午和5日上午，調研團隊分別考察了于田縣和民豐縣的搬遷扶貧項目和設施農(nóng)業(yè)項目。兩縣的搬遷項目有“兩居工程”（安居富民工程、牧民定居工程/定居興牧工程）和易地扶貧搬遷項目，設施農(nóng)業(yè)項目通常同搬遷項目同時實行，作為搬遷項目的配套產(chǎn)業(yè)，為搬遷群體搬遷后實現(xiàn)就業(yè)，確保脫貧效果穩(wěn)定和可持續(xù)。8月5日晚，調研團隊就和田地區(qū)勞務輸出問題，同有關項目負責人進行了交流。8月6日調研組返回天津總結。

以下為調研組在和田地區(qū)東三縣考察的工作報告。

一、產(chǎn)業(yè)扶貧項目的做法、條件及意義

（一）規(guī)模較大的設施農(nóng)業(yè)項目

設施農(nóng)業(yè)旨在充分利用和田地區(qū)充足的勞動力資源，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高附加值，促進農(nóng)民增收。和田地區(qū)東三縣的扶貧項目，均涉及設施農(nóng)業(yè)，設施農(nóng)業(yè)也是天津援疆的傳統(tǒng)項目。各次天津援疆均會投入一定資金支持此類項目的建設，其中第九批“天津援疆”在三縣分別新建設施農(nóng)業(yè)標準化農(nóng)業(yè)大棚700個，每個成本為15萬元，每個補助4萬元。

為通過設施農(nóng)業(yè)更好實現(xiàn)扶貧減貧工作，設施農(nóng)業(yè)選址統(tǒng)一由政府確定，出資興建，統(tǒng)一規(guī)劃，集中布局；每個農(nóng)業(yè)大棚均配有存放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具及進行管理的倉儲室；配套安裝先進的灌溉設備，采用較為節(jié)水的滴灌技術；各農(nóng)戶自行按照用水量繳納灌溉用水費用，水費支出較低。大棚建成后在貧困戶中按照優(yōu)先建檔立卡戶，優(yōu)先邊緣貧困游牧民的原則進行分配，由各貧困農(nóng)戶具體負責對大棚的管理運營。大棚作物種植品種無統(tǒng)一規(guī)定，農(nóng)戶具有較大的自主決定權。結合當?shù)厣迟|土壤特點，大棚種植作物多以西紅柿、辣椒等蔬菜為主，兼有無花果等當?shù)貎?yōu)勢經(jīng)濟作物；每個大棚均標有內(nèi)部種植作物的標示牌。由于和田地區(qū)農(nóng)民種植蔬菜經(jīng)驗相對匱乏，政府還組織專業(yè)技術人員對蔬菜及經(jīng)濟作物種植者給予具體的技術支持，也選派和田當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術人員至天津進行農(nóng)業(yè)技術的學習交流，幫助其解決在蔬菜種植過程中遇到的技術問題?？傮w來看，凡種植大棚蔬菜等作物的2500戶貧困戶，均能夠解決生活問題，同時年收入平均能夠達到18000元，有助于脫貧減貧。

（二）策勒縣天津工業(yè)園

天津工業(yè)園是天津實施產(chǎn)業(yè)扶貧援疆的重要載體，也是促進脫貧內(nèi)生化的重要途徑，還是策勒縣嘗試產(chǎn)城融合示范區(qū)的依托。工業(yè)園區(qū)于2009年3月正式啟動，規(guī)劃用地10.67平方千米，位于策勒縣城南約3千米處。園區(qū)分為綜合配套服務區(qū)、農(nóng)副產(chǎn)品加工區(qū)、特色產(chǎn)品加工區(qū)、新型建材、礦產(chǎn)加工區(qū)、倉儲物流區(qū)五大功能區(qū)。服裝產(chǎn)業(yè)園區(qū)位于策勒工業(yè)園區(qū)西部，規(guī)劃總用地面積52.54公頃，其中目前可用地面積為34.24公頃。園區(qū)一期建設始于2014年5月，12月竣工驗收并投入使用，總投資1億元，建設面積22.5公頃，包括標準化廠房11棟、管委會科研辦公樓1棟，并且實現(xiàn)了水、電、路、氣、郵、網(wǎng)絡、亮化、綠化等“七通一平”配套工程。二期建設項目始于2016年，建設4萬平米的標準化廠房。

目前，策勒縣工業(yè)園區(qū)重點發(fā)展紡織服裝產(chǎn)業(yè)，入駐企業(yè)涉及紡織服裝、地毯加工類等行業(yè)，為帶動當?shù)貏趧恿Φ木蜆I(yè)打下基礎。截至2017年6月底，工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)近60家，2017年新入駐企業(yè)達22家，固定資產(chǎn)投資總額超過7億元，多以勞動密集型企業(yè)為主，共招收員工約8000人。一方面使和田地區(qū)的勞動力資源得到充分應用，另一方面降低了勞動密集型企業(yè)的成本、延長了勞動密集型企業(yè)的生命周期。

調研組專門調研了天津援建的新疆絲綢之路服飾有限公司（下簡稱絲綢之路公司或公司）。絲綢之路公司成立于2015年4月，是工業(yè)園區(qū)入駐最早的企業(yè)之一，注冊資本達1500萬元，由來自天津的聶志新、陳耀強和林志明三人分別出資600萬元、600萬元和300萬元。其中聶志新為法定代表人和執(zhí)行董事，陳耀強為監(jiān)事，林志明為經(jīng)理；公司的經(jīng)營范圍涉及服裝、防靜電服裝、鞋、帽、皮帶、襯衫、領帶、內(nèi)衣、手工編織、手繡、地毯等的生產(chǎn)、加工、銷售及一般貨物與技術的進出口業(yè)務、生產(chǎn)及培訓服務等。和田地區(qū)政府為公司入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供了便利條件，包括提供了免費的廠房，給予一定的稅收及其他政策優(yōu)惠，例如對于紡織企業(yè)的優(yōu)惠包括固定資產(chǎn)投資補助、用工補助、培訓補助政策、用電優(yōu)惠價格、運費補助等，同時給予一定獎勵，目前各項政策處于落實中；而公司用工主要考慮和田當?shù)貏趧恿?，目前就近吸收當?shù)貏趧恿?500人，其中貧困人口1050人，每位員工平均基本工資為1500—1800元/月，基本能夠保障“一人就業(yè)，全家脫貧”。

（三）兩種產(chǎn)業(yè)扶貧模式的條件、意義及問題

以上兩種具體的產(chǎn)業(yè)扶貧模式得以成功實施的條件：一是援建地區(qū)和當?shù)卣谄渲邪l(fā)揮了主導作用的資金支持，包括提供建設費用或補貼、出臺優(yōu)惠政策，硬件設施的建設及維修、招商引資等。二是兩種模式均以當?shù)剌^為充裕的勞動力資源為切入點，使具有勞動能力的貧困人口參與到勞動市場中，通過就業(yè)解決貧困。三是兩類產(chǎn)業(yè)扶貧模式均是多種扶貧政策集合中的一個環(huán)節(jié)，設施農(nóng)業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的興建均同貧困人群的易地扶貧搬遷及“兩居工程”相結合、互為配套，因而能夠更好地發(fā)揮效應。

1.設施農(nóng)業(yè)實現(xiàn)了土地流轉規(guī)模經(jīng)營和勞動密集型使用，并且有效地同資本和技術結合，有助于改善和田地區(qū)貧困勞動力的效率與收益。相較于露天農(nóng)業(yè)，設施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細化程度確實有了很大提高，種植作物的多元化也是設施農(nóng)業(yè)的一個重要特征，豐富了和田地區(qū)少數(shù)民族的菜籃子，在蔬菜產(chǎn)量、收益方面都有所提高，人均年收達到5000—6000元。

2.產(chǎn)業(yè)園區(qū)適應于當?shù)厣贁?shù)民族就業(yè)特點。和田地區(qū)是維吾爾民族及其他少數(shù)民族聚集區(qū)，由于語言、生活習慣及其他民族傳統(tǒng)，導致和田地區(qū)勞動力較少向外地流動。因此增加就業(yè)的主要途徑就是要增加當?shù)鼐蜆I(yè)。策勒縣縣域內(nèi)設立產(chǎn)業(yè)園，正好便于勞動力在當?shù)貙崿F(xiàn)就業(yè)，同時相較于外出到其他省份就業(yè)而言，當?shù)鼐蜆I(yè)降低了社會排斥程度，可更加提高勞動就業(yè)的效率，降低在開展就業(yè)宣傳中的阻力。如絲綢之路公司從業(yè)人員基本來自周邊地區(qū)，上下班均較為方便。工業(yè)園區(qū)2017年新入駐或簽約企業(yè)，預計為策勒縣提供2000個以上的就業(yè)崗位，人均收入達到1.8萬—2萬元。

3.兩類產(chǎn)業(yè)扶貧模式均有利于消除就業(yè)市場性別差異，更有利于吸納女性勞動力就業(yè)。少數(shù)民族女性勞動力占貧困人口的一半，提高女性就業(yè)是提高和田地區(qū)少數(shù)民族就業(yè)率的重要措施和特點。受民族習俗影響，和田地區(qū)女性勞動力就業(yè)率仍較低，這也是和田地區(qū)貧困的重要表現(xiàn)。但是天津援疆干部發(fā)現(xiàn)，和田地區(qū)女性普遍在紡織行業(yè)具有比較優(yōu)勢，因此在招商引資過程中有意識地突出了紡織企業(yè)的比重，從而為和田地區(qū)女性參與勞動提供了可能，同時也因比較優(yōu)勢而降低培訓總成本。近些年維族女性進入勞動力市場已經(jīng)越來越普遍，特別在維族女性具有比較優(yōu)勢的紡織行業(yè)就業(yè)比重更高。在新疆絲綢之路服飾有限公司內(nèi)，很多女性工人從事鞋子的生產(chǎn)加工，生產(chǎn)服飾等紡織品等，甚至有聽力殘疾人員被雇用從事生產(chǎn)。女性工人的平均工資可達到1500元/月，與男工人很接近或者一樣的水平。

另外，調研組也在調研中發(fā)現(xiàn)兩種產(chǎn)業(yè)扶貧措施仍存在需要改進的一些問題。比如在設施農(nóng)業(yè)項目中，一茬兒作物收獲結束后，一些設施農(nóng)業(yè)大棚往往處于廢棄狀態(tài)，這無疑加大再生產(chǎn)的投資成本，也說明設施農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)技術和管理上都需要加強指導和監(jiān)管，尤其是如何增加輪作及設備維護和休耕期內(nèi)設施管理等；在工業(yè)園區(qū)項目中，入駐企業(yè)能夠憑借政府提供的免費或低價廠房、政策優(yōu)惠及各種獎勵，短期內(nèi)可能降低成本實現(xiàn)利潤；但長期看政府補貼可能會逐步減少甚至取消，因此企業(yè)在市場上是否具有競爭力值得認真研究，從而產(chǎn)業(yè)扶貧及勞動力就業(yè)能否確保長期持續(xù)也是值得分析的大問題。有不少入駐企業(yè)存活的原因主要在于政府的高額補貼及其他政策優(yōu)勢，這必然使脫貧效果大打折扣，也使脫貧效果的穩(wěn)定可持續(xù)受到質疑；在和田地區(qū)的某些民族特點也對企業(yè)的現(xiàn)代管理方式造成不利影響。例如，當?shù)貑T工時間觀念較為淡薄，不能較好地遵照公司規(guī)章制度，或者工資發(fā)放后幾天內(nèi)曠工人員會明顯增加等，這些對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動都產(chǎn)生重要負面影響。 這些問題都不是短期內(nèi)開展崗前及在崗培訓能夠完全解決的，需要結合并尊重當?shù)厣贁?shù)民族地區(qū)的特點及傳統(tǒng)習俗，通過教育等措施逐步解決處理之。

二、易地搬遷扶貧項目的做法、條件及意義

（一）搬遷類扶貧措施項目

調研團隊在東三縣調研的各點位均包括移民搬遷扶貧項目，形式多樣，如易地扶貧搬遷項目、安居富民工程、牧民定居工程/定居興牧工程、震后重建項目等四類項目。易地扶貧搬遷旨在從根本上解決“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的問題；項目實施過程中，嚴控建設成本，強調“?；尽?，資金由中央專項撥款、援疆地區(qū)和當?shù)卣涮壮鲑Y共同解決，貧困農(nóng)戶無需自籌款項。

和田地區(qū)實施搬遷類項目的主要做法：一是政府出資興建安置房且配套公共基礎設施。策勒縣按照人均59728元標準進行補貼，其中中央預算10000元/人，中央專項基金5000元/人，地方債券9728元/人，農(nóng)發(fā)行低息貸款35000元/人，政府財政進行貼息。按照人均不超過25平方米、戶均不超過80平方米的標準建設房屋，同時配套修建公路、幼兒園、衛(wèi)生室和文化生活設施等，安裝和提供電燈、自來水、暖氣、天然氣等公共基礎設施和服務，并規(guī)劃留有相關土地用于居民發(fā)展庭院經(jīng)濟。二是安置點房屋分配實行少數(shù)民族與漢族混居嵌入模式。為了增加維吾爾等少數(shù)民族與漢民族的融合與溝通，安置點房屋分配均為漢族和各少數(shù)民族混合居住，即一排房子分配給符合條件的貧困維吾爾族群眾，臨近一排的房子則分配給符合條件的漢族群眾。三是各安置點都配套相關產(chǎn)業(yè)。如在一些搬遷點周邊配套了設施農(nóng)業(yè)，或安置在臨近產(chǎn)業(yè)園區(qū)就業(yè)。策勒縣易地扶貧搬遷安置點同“兩居工程”安置點，統(tǒng)一布局在天津工業(yè)園周圍，距離縣城中心2—3千米，其中一些配套了設施農(nóng)業(yè)項目。四是實行分批次興建、分批次入住。因為資金投入規(guī)模大，建設周期長，因此各安置點建設實行按規(guī)劃分步驟建設、分批次入住。民豐縣計劃新建住房240套，第一期建設并搬遷入住80戶，剩余部分仍在持續(xù)建設中。

（二）搬遷類扶貧措施的條件、意義及問題

易地扶貧搬遷項目是“十三五”期間我國實施的重要扶貧專項措施，也是天津援疆的規(guī)定項目之一，其顯著特點是投資大、周期長，對于幫扶特定貧困人群具有根本性的影響。和田地區(qū)搬遷類扶貧措施比較成功實施的條件有多項，一是各級政府發(fā)揮著主導作用，從規(guī)劃動員、財政出資及產(chǎn)業(yè)配套，各級政府都直接參與，發(fā)揮了關鍵作用，為搬遷實施提供了物質基礎和可能。二是當?shù)厝罕娪袛[脫貧困的迫切需求。由于搬遷工程是脫貧的關鍵步驟，所以當?shù)刎毨巳耗軌蚩朔鹘y(tǒng)的安土重遷觀念及背負背井離鄉(xiāng)的情感成本，比較積極地配合搬遷工程的實施。三是各有關安置工程都較全面的考慮了搬遷對象的后續(xù)發(fā)展，相應配套了設施農(nóng)業(yè)或其他非農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，解決了增加就業(yè)和收入的持續(xù)脫貧減貧的疑慮。四是和田地區(qū)土地資源充裕，地廣人稀，具有充沛的土地資源供建設各種搬遷類扶貧項目使用。

和田地區(qū)的搬遷扶貧項目，比較廣泛動員了社會各方參與，也有效解決了資金問題。搬遷類項目投資巨大，僅靠財政資金壓力較大，動員各方引入社會資本，使其在獲得適當利潤前提下投資于基礎設施項目或配套項目的運營，是緩解資金緊張的重要措施。例如和田地區(qū)產(chǎn)業(yè)園的主體項目，都是天津援疆干部從天津幫助引進，既解決了資金問題也增加了貧困人口的就業(yè)機會。其次，各搬遷安置項目均較好實現(xiàn)了人口、產(chǎn)業(yè)的適度集聚，嘗試了新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。人口集聚有利于社會提供各類公共產(chǎn)品和服務，有助于實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)部公共服務均等化，是彌合城鄉(xiāng)差距、解決“大城市病”的有效途徑。最后，和田地區(qū)的搬遷扶貧項目較好實現(xiàn)了少數(shù)民族間及與漢民族間的融合發(fā)展，有利于安定團結。各搬遷項目的房屋分配均采取維漢混合居住的方式，這有利于加強民族間的交往，便于民族間技術、文化交流，實現(xiàn)經(jīng)濟增長收益提高及民族融合。另外在推進易地扶貧搬遷的配套開發(fā)時，注重招標社會企業(yè)對具有維吾爾民族特色的艾提卡爾清真寺進行投資、建設、運營，既解決了開發(fā)資金短缺問題，也結合少數(shù)民族特色為貧困的維族人口提供了就業(yè)機會，有利于不同民族交流和維護社會穩(wěn)定。

當然，和田地區(qū)的搬遷扶貧項目也有一些需要改進的方面。調研中發(fā)現(xiàn)，相當多的貧困戶已經(jīng)安置入住到新安置點上，但同時仍保留原有住房，未實現(xiàn)原有住房的復墾工作?？赡艿脑蚴钱?shù)赝恋刭Y源豐富且地力貧瘠、貧乏，復墾成本又高，結果導致土地復墾效率低。因此，如何處理好原居住地復墾與保留之間的關系值得認真研究。另一問題是，易地扶貧搬遷政策是在脫貧攻堅階段實施的特定扶貧政策，幾乎完全是政府直接推動的項目，在實現(xiàn)貧困人口住房安全有保障之后，如何保證各級政府不因扶貧而負債，如何切實實現(xiàn)貧困人群的脫貧減貧內(nèi)生化，以及減貧效果的長期持續(xù)性都是值得研究的。

三、產(chǎn)城融合型扶貧新模式的做法及意義

產(chǎn)城融合示范區(qū)項目的實施方案，最早是由天津援疆第九批干部提出的，旨在解決“兩居工程”存在的居住分散、規(guī)劃凌亂且占用大量援疆資金等問題。產(chǎn)城融合模式的核心是以聚焦精準扶貧為主線，圍繞社會穩(wěn)定和長治久安的目標，將多個扶貧減貧項目和多項扶貧資金進行整合，借鑒天津市將產(chǎn)業(yè)與城市化發(fā)展相融合的成熟理念，推動易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設相結合的綜合新模式。

（一）產(chǎn)城融合模式的做法

策勒縣是天津援疆實施產(chǎn)城融合模式的試點縣。策勒縣選擇在距縣城東面3千米、距策勒天津工業(yè)園北面2千米的區(qū)域內(nèi)，集中建設了產(chǎn)城融合示范區(qū)，名稱為策勒縣新城區(qū)。新城區(qū)項目總投資1.4億元，由天津市規(guī)劃設計院提出規(guī)劃方案，由天津援疆干部與策勒縣政府進行協(xié)調，通過招投標進行施工建設。新城區(qū)內(nèi)定居點、縣城和工業(yè)園連成一片，將生活區(qū)、休閑娛樂區(qū)及工作區(qū)連成一片，形成了人口、產(chǎn)業(yè)集聚，提高了城市交通設施、管網(wǎng)設備、公共文化休閑廣場及娛樂設施等公共基礎設施的使用效率。新城區(qū)搬遷安置房按貧困人口免費配給，并從三個方面對其發(fā)展產(chǎn)業(yè)及就業(yè)進行了配套安排：一是為各遷移安置貧困戶免費配套了設施農(nóng)業(yè)大棚，并對大棚蔬菜種植給予技術指導，體現(xiàn)了人才援疆、技術援疆與創(chuàng)新設施農(nóng)業(yè)相結合；二是鼓勵農(nóng)戶發(fā)展庭院經(jīng)濟，包括支持貧困戶在預留庭院土地上種植蔬菜、農(nóng)作物及養(yǎng)殖家禽；三是在臨近的策勒縣天津工業(yè)園區(qū)內(nèi)，為有就業(yè)意愿和就業(yè)能力的遷移人口，提供適宜工作崗位。

（二）產(chǎn)城融合扶貧模式的條件及意義

作為易地搬遷類扶貧措施的創(chuàng)新模式，產(chǎn)城融合發(fā)展模式除了具備搬遷類扶貧措施的通常條件外，其更加強調各種扶貧減貧措施的配套結合、整體性和統(tǒng)一性，對于資金需求也更大，不僅涉及到住房與就業(yè)，還涉及到公共設施和城市發(fā)展的方方面面，是一種更加具體和明確的小城鎮(zhèn)化模式。

首先是將產(chǎn)業(yè)扶貧與小城鎮(zhèn)融合發(fā)展。產(chǎn)城融合模式將“兩居工程”等遷移扶貧或住房保障等扶貧措施，同設施農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)建設等產(chǎn)業(yè)扶貧項目相結合，即將“兩居工程”、庭院經(jīng)濟、設施農(nóng)業(yè)、旅游開發(fā)、物流經(jīng)濟、工業(yè)園建設、小城鎮(zhèn)建設相融合，嵌入一個整體進行發(fā)展，從而提高了公共基礎設施和公共服務效率，有利于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等服務業(yè)；多種功能建筑物的集中、人口的集聚及公共服務設施的完善，都有力地推動了新型小城鎮(zhèn)化，有助于推進城市化進程；通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)配套，擴展了貧困群體及全部人口在內(nèi)的就業(yè)選擇，提升貧困農(nóng)戶的生活水平，使農(nóng)戶實現(xiàn)或增加了工資性收入，人均工資收入達到2萬元，脫貧減貧效果顯著?？偟膩碚f，是一種扶貧脫貧與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設相融合的新模式，是新型小城鎮(zhèn)化模式。

其次，整合項目資金，引入社會資本。產(chǎn)城融合示范區(qū)能夠解決原有援疆資金分散、安置點缺少規(guī)劃、配套產(chǎn)業(yè)不足的缺點。但該模式無異于一個小型城市的建造，往往需要大量資金投入，僅靠政府財政投入難以全部完成，因此天津援疆干部整合各種幫扶資金，用以引導并撬動各種社會資本進入，結果緩解了當?shù)刎斦鲐氋Y金的不足，也為盈利性社會資本進入新領域開辟了通道，是一種政府與社會資本合作的新模式。

誠然，產(chǎn)城融合示范區(qū)是將天津援疆干部將天津城市化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗在和田地區(qū)的推廣應用，因此可能存在一些仍需改進的地方：該模式需要資金規(guī)模大，因此資金短缺及如何解決可能是長期存在的問題；另外作為一個新型城鎮(zhèn)的建設，其選址規(guī)劃、城市建設、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等多個方面，都需要及時整合與協(xié)調，唯此才能真正實現(xiàn)“扶貧資金真扶貧”。

四、和田地區(qū)扶貧勞務輸出的做法及意義

和田地區(qū)是簡單勞動過剩地區(qū)，簡單過剩既是和田這類少數(shù)民族地區(qū)貧困的原因，也是其脫貧減貧的重要抓手。如何使用這些過剩勞動，既涉及脫貧任務的完成，也涉及社會政治安定。因此，除了通過產(chǎn)業(yè)扶貧增加當?shù)鼐蜆I(yè)外，面對緊迫的脫貧攻堅任務，采取向外省市的扶貧勞務輸出是一個重要途徑。尤其是在少數(shù)民族地區(qū)，通過勞務輸出而實現(xiàn)脫貧減貧，可能是既有利于社會安定又能夠比較快地實現(xiàn)脫貧的一項值得考慮的措施。

在天津援疆方案中計劃2018年從和田地區(qū)向外輸出勞動力3000余名。該項目已經(jīng)在2018年初啟動，首批102人和第二批150人于田縣少數(shù)民族群眾已經(jīng)輸往山東青島相關區(qū)縣，后續(xù)批次也在安排中。安徽省計劃2017年安排和田地區(qū)向安徽各地輸出勞動力1000人，截至8月分已經(jīng)成功輸出勞動力500余人，積累了一定的經(jīng)驗，形成了雙語干部駐廠配合集中管理清真餐飲模式，在勞務輸出過程中，每50人以上就配備一名副科級干部駐廠同吃同住，白天配合廠方管理并兼做翻譯，晚上則組織培訓漢語普通話。目前這些維吾爾族貧困人群主要安排在安徽省巢湖市、淮北市及銅陵市的多個企業(yè)，多為紡織類企業(yè)，包括雅戈爾這樣的著名服裝企業(yè)，這些人的主要輸出地集中在和田地區(qū)皮山縣（即安徽省對口援建地區(qū)）。具體做法包括：安徽援疆工作人員首先對安徽企業(yè)（其中多為服裝生產(chǎn)企業(yè)）等進行用工需求調研，調研信息包括年齡、性別、學歷、待遇、用工人數(shù)等；然后聯(lián)合和田當?shù)氐娜肆Y源與社會保障局、扶貧辦等部門，將收集到的用工需求信息在皮山縣進行發(fā)布和宣傳，宣傳方式包括在各村設立專門招工點、村集體動員、干部入戶宣傳、外出成功人員現(xiàn)身說法等；進而對于有意向且符合條件的勞動力進行集中培訓，在疆培訓內(nèi)容主要包括安全生產(chǎn)基本知識、日常生活用語、公司規(guī)章制度等；培訓合格后，根據(jù)勞務輸出人數(shù)選派若干名干部陪同，共同前往安徽用人單位，在企業(yè)進行專業(yè)技能培訓，合格后入職。用人單位考慮到少數(shù)民族群眾的實際情況，在廠區(qū)開建清真餐廳、允許夫妻同時輸出等。為鼓勵外出勞動力能夠實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，安徽援疆及和田當?shù)卣诩毠?jié)上進行創(chuàng)新，比如若能實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，則由政府部門提供從用人地區(qū)到戶籍地的一次性往返車票，并對實現(xiàn)一定期限穩(wěn)定就業(yè)的勞動力提供額外獎金等。對于勞務輸出的使用者也可采取較為靈活的方式，比如，對于用工需求較大且不易一次性足額招聘的企業(yè)，可分批次進行招聘、培訓和輸出等；而對于報名超標的批次，可做好記錄，下次招聘同等條件下優(yōu)先考慮等。

扶貧勞務輸出工程，將主動啟動南疆地區(qū)有組織大規(guī)模的向東部沿海漢族集中居住地區(qū)轉移就業(yè)的序幕，這對于新疆少數(shù)民族貧困人口和家庭都將產(chǎn)生積極影響，對其收入增加、思想觀念都是一個重大沖擊、改變從而提升，大有利于促進各民族各地區(qū)的長期穩(wěn)定，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟與社會目標的統(tǒng)一。當然，在進行勞動力轉移就業(yè)的同時，短期內(nèi)也可能給接受勞務轉移的地區(qū)帶來一些不穩(wěn)定，各地要務必做好一些必要的應對措施。

勞務輸出是涉及到少數(shù)民族困難群眾的長距離遷移，是一項變動較大的、效果明顯的扶貧減貧措施，必須謹慎作出決策并進行細致嚴謹?shù)脑u估。另外，在當前情況下，勞務輸出對接收地區(qū)的經(jīng)濟及社會安定等方面的具體影響，也有待于進一步通過科學的方法和手段進行有效的評估和研究。

五、扶貧工作做法的簡單總結及建議

和田地區(qū)是南疆三地州之一，該地區(qū)是全國集中連片特困地區(qū)，是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。2017年經(jīng)國務院扶貧辦委托第三方檢查，全國首批26個貧困縣摘帽（其中江西省井岡山市、河南省蘭考縣于2017年2月率先摘帽），和田地區(qū)民豐縣位列其中，是全疆首批5個摘帽縣之一，也是南疆三地州24個重點縣中唯一一個摘帽縣，這是對民豐縣及援建單位脫貧攻堅工作的充分肯定，也是對和田地區(qū)和援疆單位扶貧減貧經(jīng)驗的肯定。

我們的考察發(fā)現(xiàn)，和田地區(qū)的扶貧脫貧工作注重結合地區(qū)實際情況，尤其是結合其少數(shù)民族情況和深度貧困現(xiàn)實，改變以往“輸血式”扶貧方式，充分利用援疆這一外來沖擊，打破貧困循環(huán)，尤其重視多種扶貧方式結合，重視發(fā)揮社會資本在扶貧中的作用，扶貧成效比較顯著。在脫貧攻堅階段，當?shù)卣疤旖蛟刹恐鲃映鰮?，敢于?chuàng)新“造血式”扶貧思路和扶貧方式，優(yōu)化勞動力、土地、資金等資源配置，更加注重多種扶貧方式的結合，比如易地搬遷扶貧、配套產(chǎn)業(yè)扶貧和設施農(nóng)業(yè)扶貧項目等，提高貧困主體的參與性，激發(fā)脫貧自主性，培育和提高了貧困主體的自身能力，保障了脫貧的持續(xù)性和穩(wěn)定性，將脫貧、發(fā)展同社會穩(wěn)定結合在一起，有助于實現(xiàn)經(jīng)濟、政治與社會目標。

因此，天津援疆工作及和田地區(qū)脫貧攻堅工作，取得了比較顯著的效果，從而對于少數(shù)民族和深度貧困地區(qū)的脫貧減貧工作具有借鑒意義和推廣價值。其成功做法主要如下：

一是充分發(fā)揮當?shù)卣块T及天津等地援疆單位在扶貧減貧工作中主導性、支持性作用。在產(chǎn)業(yè)扶貧和搬遷類扶貧過程中，各級政府提供了多方面的支持，體現(xiàn)在脫貧攻堅工作的各個環(huán)節(jié)和方面，包括具體的政策制定、資金支持、產(chǎn)業(yè)配套、就業(yè)引導、技術支撐等等。可以說，當?shù)卣块T及天津援建單位，尤其是基層組織和干部在這一輪的扶貧脫貧工作中積極努力，為脫貧攻堅工作做出了重要貢獻。

二是充分結合當?shù)厣贁?shù)民族集聚區(qū)的實際情況開展卓有成效的扶貧工作。和田地區(qū)是少數(shù)民族聚居區(qū)，由于特殊文化傳統(tǒng)和習俗，當?shù)貏趧恿蜆I(yè)比例低，維族女性較少參加工作，漢語普及程度低等等成為普遍現(xiàn)象。天津等扶貧援疆單位針對這些少數(shù)民族特點，采取了一系列有效措施，如借助維族寺廟修建開辟適合維族就業(yè)的旅游產(chǎn)業(yè)；引導少數(shù)民族貧困勞動力走向東部漢族社會工作就業(yè)；有目的的招商引資紡織企業(yè)進疆為增加當?shù)鼐S族婦女就業(yè)創(chuàng)造條件；強化技能培訓特別是正規(guī)漢語言教育等。這些頗具少數(shù)民族特色地區(qū)的針對性措施的效果，看來還是很明顯的（可參見另一專門報告）。

三是敢于創(chuàng)新產(chǎn)城融合扶貧減貧工作思路，注重引入社會資本，實現(xiàn)多方共贏。天津援疆第九批干部從以往扶貧減貧工作中總結經(jīng)驗，將天津的成熟經(jīng)驗用于和田地區(qū)扶貧脫貧實際，嘗試將貧困人口的生活、生產(chǎn)和發(fā)展在空間上實現(xiàn)一體化的產(chǎn)城融合新模式，為此注重整合并優(yōu)化各種援疆資金使用，同時引入社會資本和天津企業(yè)，既解決了扶貧基礎設施資金不足問題，又引導社會資本等多方參與扶貧工作，使扶貧攻堅的近期任務能夠在長期內(nèi)對少數(shù)民族地區(qū)的徹底脫貧，產(chǎn)生更加深遠的經(jīng)濟社會效應。

四是面對和田地區(qū)存在的多維貧困和深度貧困，多措施聯(lián)合施策，注重脫貧工作的內(nèi)生性、可持續(xù)性和穩(wěn)定性。天津援疆隊伍及和田地區(qū)近些年推動的扶貧工作已不再是簡單的“輸血式”扶貧，包括產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷類扶貧及扶貧勞務輸出，已經(jīng)都更關注扶貧“造血機制”的建立，是一種立體的、綜合的且有針對性的扶貧減貧措施，旨在針對深度貧困地區(qū)的多維致貧原因施策，分別解決了就業(yè)崗位、工資性收入、住房問題、思想觀念問題等，從更加基礎和根本的層面上解決多維貧困，緩解深度貧困。

五是注重將脫貧扶貧工作同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會政治穩(wěn)定相結合。新疆地區(qū)近些年社會治安狀況較差，宗教極端思想流行，一個重要原因是維族與漢族及其他少數(shù)民族交流不暢，維吾爾族群體貧困率較高，經(jīng)濟不發(fā)達，就業(yè)率低。天津等援助扶貧單位與和田地區(qū)政府認識到這一點，便將扶貧脫貧工作與保持社會安定和諧結合起來，將減貧扶貧、促進發(fā)展作為維護社會穩(wěn)定的措施，進行了較好的探索。比如在移民搬遷安置點上有意識地安排維漢及其他少數(shù)民族混合居住，加強了民族交流。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)提高當?shù)鼐蜆I(yè)率的同時，有管理有組織、有紀律地向東部先進地區(qū)輸出勞務等，增加了貧困人口的收入，生活居住有了保障，有助于促進民族融合和政治社會穩(wěn)定。

總的來看，和田地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧及勞務輸出扶貧工作做法和經(jīng)驗，有利于提高少數(shù)民族群眾的收入，有助于改善少數(shù)民族地區(qū)及深度貧困地區(qū)的居住環(huán)境，減小地區(qū)間特別是不同民族之間的收入差距，從而更多地吸引貧困人群參與到當?shù)匕l(fā)展和自身生活改善中去，增強少數(shù)民族與漢民族間的交流和文化認同，使少數(shù)民族貧困群眾擺脫貧困并實現(xiàn)發(fā)展。因此，這些做法和經(jīng)驗有著重要價值和意義，值得在具備類似條件的地區(qū)推廣和試行。