山西省營商環(huán)境優(yōu)化研究
——基于新時代下政府與市場關(guān)系的視角

□張麗麗

一、引言

伴隨著“逆全球化”背景下國際政治經(jīng)濟格局的變動，新一輪的國際競爭已悄然拉開帷幕。英國脫歐、美國制造業(yè)回流等不斷釋放的貿(mào)易保護信號對我國的戰(zhàn)略選擇提出挑戰(zhàn)。自2013年在中央關(guān)于全面深化改革的決定中首次提出“建設法制化營商環(huán)境”目標，2015年李克強總理于達沃斯論壇講話中進一步提出要打造“國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境”，中共十九大報告則進一步明確要全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅放寬市場準入，推動形成對外開放新格局。當前，全國各地都在推動商事制度改革以優(yōu)化營商環(huán)境，毫無疑問，這將釋放巨大市場活力，助推經(jīng)濟更好發(fā)展。

二、理論背景及經(jīng)驗研究框架

營商環(huán)境包括影響企業(yè)活動的社會要素、經(jīng)濟要素、政治要素和法律要素等方面（董彪、李仁玉，2016），涉及企業(yè)從開辦、營運到結(jié)束的各環(huán)節(jié)。營商環(huán)境的優(yōu)化，其一，將通過制度軟環(huán)境的改變，降低制度性交易成本，提高資源的利用效率，減少貿(mào)易摩擦，對產(chǎn)權(quán)的保護也將推動形成合理的激勵機制，促進競爭與合作的有序進行。其二，軌道交通、航空運輸及移動互聯(lián)網(wǎng)等硬環(huán)境的改變，也將使得對外貿(mào)易與合作更為便利化。而軟、硬兩方面營商環(huán)境的優(yōu)化，都將通過吸引投資、增加創(chuàng)業(yè)等路徑進一步促進經(jīng)濟發(fā)展。

丁夢（2013）研究發(fā)現(xiàn)市場規(guī)模、對外開放程度、產(chǎn)權(quán)保護與外商直接投資呈顯著正相關(guān)，而環(huán)境規(guī)制則與外商直接投資呈顯著負相關(guān)。進一步分析外商投資對經(jīng)濟增長的影響，姚樹潔，馮根福（2006）實證表明外商投資將通過推動生產(chǎn)效率和技術(shù)進步兩方面帶動國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，另一方面，姚樹潔、韋開蕾（2007）發(fā)現(xiàn)外商投資會帶來國際水準的商業(yè)管理經(jīng)驗，這對于發(fā)展中國家和處于轉(zhuǎn)軌時期的經(jīng)濟顯得更為重要。營商環(huán)境的改變不僅會吸引外資，國內(nèi)投資的增加同樣不容小覷。世界銀行2004年研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國家營商環(huán)境優(yōu)化之后，國內(nèi)投資的增加都大幅度超過外商直接投資。營商環(huán)境的改善同樣還將增加創(chuàng)業(yè)活動。董志強、魏下海、湯燦晴（2012）提出良好的營商環(huán)境有助于企業(yè)更容易的進入和退出市場，更容易實現(xiàn)熊彼特所謂的“創(chuàng)造性破壞”，形成良好的市場競爭機制，進一步推動生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟發(fā)展。

從國家層面上來說，營商環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，那么國內(nèi)不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差異是否也可部分程度上從營商環(huán)境差異方面得到解釋呢？徐現(xiàn)祥，李娜（2005）以新民主主義時期私營工商業(yè)發(fā)展狀況來體現(xiàn)不同地區(qū)發(fā)展市場經(jīng)濟的軟環(huán)境，實證表明由制度、政策等導致的基礎設施差異是造成不同地區(qū)經(jīng)濟差距的重要原因。張淑芹（2015）研究發(fā)現(xiàn)國內(nèi)地方市場分割會造成經(jīng)濟損失，而導致市場分割的根源則在于制度瓶頸，主要體現(xiàn)在地方保護主義、行政體制障礙和區(qū)域間的協(xié)調(diào)障礙方面。武靖州（2017）關(guān)注到營商環(huán)境不佳導致的生產(chǎn)要素流失及配置低效率是東北地區(qū)經(jīng)濟下滑的根本原因，提出營商環(huán)境優(yōu)化本質(zhì)在于轉(zhuǎn)變政府職能以形成良好的政府管制環(huán)境。

進一步細化到省份層面營商環(huán)境的研究，則主要集中在營商環(huán)境對企業(yè)發(fā)展的影響。周瑞芳（2008）認為在中小企業(yè)發(fā)展困境中，以不公平的營商環(huán)境影響最為嚴重。許可、王瑛（2014）利用世界銀行2012年對中國2700家私營企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)證實金融準入困難、非正式部門競爭及稅負高是當前中國企業(yè)面臨的主要經(jīng)濟環(huán)境問題。唐磊磊（2012）對大連市200家中小企業(yè)進行了統(tǒng)計調(diào)查、楊濤（2015）對魯蘇浙粵民營企業(yè)高管發(fā)放300份調(diào)查問卷、于茜虹等（2018）對吉林省200家中小企業(yè)統(tǒng)計調(diào)查，均表明市場環(huán)境、政策政務環(huán)境、科技創(chuàng)新環(huán)境等對中小企業(yè)發(fā)展有顯著影響。

綜合來看，營商環(huán)境對于經(jīng)濟增長的積極作用已經(jīng)得到多數(shù)研究的證實，但國家和區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)驗，對于細化到省份層面的應用可能會因不同省份省情差異而導致操作性較差，因此，本文借鑒不同省份營商環(huán)境評價經(jīng)驗，在新時代發(fā)展背景下聚焦山西省情，通過剖析山西營商環(huán)境制約因素，為助推山西資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跨越提出建議。

三、山西省營商環(huán)境現(xiàn)狀分析

2017年山西省GDP增速達7%，實現(xiàn)了自2014年后經(jīng)濟增速首次超過全國平均水平。圖1數(shù)據(jù)顯示，2015年以來山西省經(jīng)濟總體呈現(xiàn)企穩(wěn)回升的態(tài)勢，營商環(huán)境逐漸向好。同時，企業(yè)作為營商環(huán)境的直接受影響者，其數(shù)量變化也是對營商環(huán)境的直觀體現(xiàn)。2017年山西省新登記市場主體387942戶，增長17.6%，市場環(huán)境整體較好。但是，從全國來看，山西省的營商環(huán)境并不突出，與發(fā)達地區(qū)相比仍有較大差距。

圖1 2013-2017年山西省地區(qū)生產(chǎn)總值構(gòu)成及其增長速度

在此，我們具體采用粵港澳大灣區(qū)研究院于2017年11月10日發(fā)布的《2017年中國城市營商環(huán)境報告》，以省會城市為代表，對山西和中部其他五個省份進行對比?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院中國城市營商環(huán)境課題組選取全國35個城市（包括直轄市、省會城市、副省級城市，西藏由于數(shù)據(jù)缺乏未進行排名），分六類二級指標進行具體測算。表1數(shù)據(jù)顯示，太原僅在全國后十位之列，在中部六省中也處于末位。

具體分析太原市在各二級指標下的表現(xiàn)。

1.軟環(huán)境主要與企業(yè)開辦成本、稅收負擔、財產(chǎn)登記成本、內(nèi)外資投資增速等密切相關(guān)。表1數(shù)據(jù)顯示，在總指標中所占權(quán)重較大的軟環(huán)境方面，太原市的營商環(huán)境完全沒有優(yōu)勢。太原市開辦一家企業(yè)需耗時55天（與銀川相同），是35個城市中耗時最長的，而財產(chǎn)登記也需要10道程序，35個城市中最少的僅需4道程序。稅收負擔與企業(yè)收益直接相關(guān)，同時影響企業(yè)間資源配置，以稅收收入在GDP中的占比來衡量各地稅收負擔，從表2中可以看出，山西省稅負相對較重。這些都在一定程度上增加了企業(yè)運營成本。

表1 中部六省省會城市的營商環(huán)境排名

表2 2016年中部六省稅收負擔對比

2.市場環(huán)境主要涉及地區(qū)生產(chǎn)總值、進出口水平、居民消費水平等。山西省無論是GDP總量，還是GDP增速均不具有優(yōu)勢，居民人均可支配收入水平較低，對消費的帶動力不強。同時地處內(nèi)陸，吸引外資能力有限，2016年各省進出口總額數(shù)據(jù)顯示，山西省進出口總額最低（1100億元）且與其他省份差距較大（河南4714億元、安徽2936億元、江西2638億元、湖北2600億元、湖南1741億元）。

3.商務成本環(huán)境主要是各生產(chǎn)要素的成本，包括房價、勞動力成本價格以及水、電、氣價。山西省由于資源稟賦優(yōu)勢，在水、電、氣方面價格較為優(yōu)惠。以城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資來衡量各省勞動力價格，2016年安徽省勞動力成本最高（61289元），其次，湖北?。?1113元）、湖南（60160元）、江西（57470元）、山西（54975元）、河南（50028元）1。山西省勞動力成本也相對較低，但是近年來房價的上漲則使得企業(yè)經(jīng)營成本有所增加，部分程度上減弱了山西省商務成本環(huán)境優(yōu)勢。

4.基礎設施環(huán)境主要與航空、公路、管道、貨運、移動互聯(lián)網(wǎng)、公交、出租車、軌道交通等設施相關(guān)。以總里程（包括鐵路、內(nèi)河航道和公路營運總里程）與各地區(qū)域面積進行比較計算路網(wǎng)密度，如表3所示，山西省從全國的角度來看并不是綜合交通樞紐，與臨近省份相比，其路網(wǎng)便利度并不突出，同時省內(nèi)交通便利度亦需要加強。

5.生態(tài)環(huán)境主要通過空氣質(zhì)量、建成區(qū)綠化覆蓋率、廢水等來體現(xiàn)，雖然對企業(yè)經(jīng)營來說并沒有軟環(huán)境、市場環(huán)境那樣重要，但是良好的生態(tài)環(huán)境可以吸引企業(yè)進駐，尤其是與養(yǎng)老生態(tài)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)。表1和表4數(shù)據(jù)顯示，山西省生態(tài)環(huán)境在中部六省中居于中等水平，但是在吸引旅游產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進駐方面仍需要多方配套措施的跟進。

6.社會服務環(huán)境方面，表1數(shù)據(jù)顯示太原市的表現(xiàn)十分亮眼。社會服務環(huán)境主要通過醫(yī)療、科技、融資、教育、養(yǎng)老等五方面的服務來測算。太原市科技研發(fā)投入占GDP的3.42%，研發(fā)投入強度僅次于北京、西安、武漢、上海，這與山西省深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。在關(guān)系企業(yè)持續(xù)發(fā)展的融資服務方面，山西省不斷優(yōu)化利用外資和社會資本的方式，提升了融資服務便利度，逐步破解企業(yè)融資難題。同時，山西省在教育人才方面投入巨大，但是表5中以學生人數(shù)占常住人口的比重來測算的教育服務指數(shù)優(yōu)勢并不明顯，人才流失現(xiàn)象應及時關(guān)注并著手解決。

總體來看，山西省的營商環(huán)境在中部地區(qū)并不具優(yōu)勢，其中以軟環(huán)境、市場環(huán)境、基礎設施環(huán)境的制約最為嚴重，商務成本環(huán)境、生態(tài)環(huán)境次之，而社會服務環(huán)境最具優(yōu)勢。

表3 2016年中部六省路網(wǎng)密度對比

表4 2016年中部六省城市綠地和園林對比

四、進一步優(yōu)化山西省營商環(huán)境的政策建議

構(gòu)建良好的營商環(huán)境本質(zhì)上是構(gòu)建良好的政府與市場關(guān)系。在新時代的發(fā)展背景下，2017年中央經(jīng)濟會議中習近平進一步提出要“堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅決掃除經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙”。以此為鑒，良好的營商環(huán)境并不是完全的新自由主義，并不是認為市場可以完全自發(fā)的實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，并不是只要市場、不要政府，而是強調(diào)政府如何構(gòu)建合適的監(jiān)管制度以及如何改革以營造更好的市場環(huán)境。

在民間投資逐漸發(fā)展以及國家積極改革以完善市場經(jīng)濟的大背景下，微觀經(jīng)濟主體對于制度創(chuàng)新以優(yōu)化營商環(huán)境的需求比任何時候都更加迫切。這對于長期面對資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展問題的山西來說是實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跨越的重要推動力。

表5 2016年中部六省教育服務指數(shù)對比

具體而言，山西省在2017年5月優(yōu)化營商環(huán)境會議上已經(jīng)提出全力打造“六最”營商環(huán)境，在全國率先試行企業(yè)承諾制等政策措施。2017年11月發(fā)布的《全省稅務系統(tǒng)優(yōu)化稅收營商環(huán)境服務經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展實施意見》推出28條核心措施定位于推動山西省挺進全國營商環(huán)境“第一方陣”。然而，根據(jù)干部入企活動梳理的企業(yè)反饋的問題來看，關(guān)于審批事項和政策“空轉(zhuǎn)”的問題仍然十分嚴重，這也是山西省在中國城市營商環(huán)境報告中的表現(xiàn)欠佳的重要原因。由此，綜合實證分析結(jié)果，為進一步優(yōu)化山西省營商環(huán)境提出以下建議：

第一，加快明顯制約因素的改革，繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢因素影響。勞動力成本、路網(wǎng)密度對經(jīng)濟增長有明顯制約作用，可以推進多領域引進PPP模式，加快路網(wǎng)建設。同時，在持續(xù)推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以及進一步擴大對外開放的同時，加強引導人才回流以及吸引省外高科技人才入晉發(fā)展以優(yōu)化我省營商社會服務環(huán)境。醫(yī)療服務、技術(shù)服務既對經(jīng)濟增長影響顯著，又表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢，應保持政策支持，同時大力推廣清潔能源使用，提高空氣質(zhì)量、綠化覆蓋率以優(yōu)化我省營商生態(tài)環(huán)境，吸引科技、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的進駐。

第二，加快政務改革，簡化行政審批流程，促進政府職能向服務型轉(zhuǎn)變。企業(yè)從創(chuàng)辦到營運到退出市場，每一個環(huán)節(jié)都離不開政府的審批和監(jiān)管。行政審批作為政府對企業(yè)和市場的前置管理，常?？梢云鸬桨芽仫L險、減少外部性、防止壟斷以及穩(wěn)定市場等作用，但是行政審批同時存在程序過多、流程過長等弊端，導致企業(yè)經(jīng)營制度性交易成本以及機會成本的增加。目前，山西省已試行投資項目承諾制，探索政府監(jiān)管新模式，在審批流程和體制機制上進行了轉(zhuǎn)變，更加注重信用在整個監(jiān)管中的重要性。進一步加快承諾制的規(guī)范推行，同時逐步實現(xiàn)政府相關(guān)服務的一站式推進，促進服務型政府的職能轉(zhuǎn)變，既有利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實現(xiàn)，也將在營商環(huán)境的優(yōu)化中起到事半功倍的效果。

第三，市場化管理激活民間資本。傳統(tǒng)投資方式增長乏力，同時山西省在引進外資方面缺乏優(yōu)勢，因此在經(jīng)濟增長動能轉(zhuǎn)換以及市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的體制機制下，民間投資對于帶動消費、活躍整個山西經(jīng)濟具有重要意義。推進市場化管理，讓民間資本在更為公平透明的環(huán)境中參與競爭、獲取收益，防止國有資本“一股獨大”的壟斷優(yōu)勢，將有利于發(fā)揮民間資本在公共設施建設領域以及解決中小企業(yè)融資問題等方面的優(yōu)勢。