源頭發(fā)力破解大氣污染防治難題

徐盈之

大氣環(huán)境是人類賴以生存的寶貴資源，但以可吸入顆粒物（PM10）和細(xì)顆粒物（PM2.5）為主要污染物的大氣污染問題給江蘇居民的健康生活、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)帶來了嚴(yán)重威脅，大氣污染防治成為未來一段時間內(nèi)江蘇省的重點工作之一。

大氣污染防治的現(xiàn)狀

污染程度總體得到改善。2017年江蘇省大氣質(zhì)量有所改善，PM2.5年均濃度較2016年下降3.9%，PM2.5濃度較“大氣十條”確定的2013年考核基準(zhǔn)數(shù)下降32.9%，13個設(shè)區(qū)市平均重污染天數(shù)為3天，同比減少3天，比2013年減少23天，總體處于基本合格狀態(tài)?！督K統(tǒng)計年鑒》顯示，我省二氧化硫排放量由2011年的105.38萬噸逐年下降到2016年的57.01萬噸，氮氧化物排放量由2011年的153.57萬噸逐年下降到2016年的93.03萬噸。

污染爆發(fā)呈現(xiàn)出季節(jié)性、跨區(qū)域擴(kuò)散特征。近年來江蘇省大氣污染（尤其是霧霾天氣）爆發(fā)的情況整體上呈現(xiàn)出季節(jié)性和跨區(qū)域擴(kuò)散特征。在季節(jié)性特征方面，每年的六七月份夏收以及十一月份秋冬為我省大氣污染最為嚴(yán)重的兩個時段，主要原因一是夏收時秸稈焚燒較為集中，二是秋冬時節(jié)氣壓較高、大氣污染物擴(kuò)散較慢。在跨區(qū)域擴(kuò)散特征方面，大氣污染呈現(xiàn)出由內(nèi)陸城市向沿海城市擴(kuò)散、由重工業(yè)城市向輕工業(yè)或旅游城市擴(kuò)散的特征。氣象部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年我省的大氣污染還主要集中在沿江八市，到2017年十三個設(shè)區(qū)市基本都出現(xiàn)了不同程度的大氣污染，且受污染區(qū)域存在向中小型城市蔓延的潛在風(fēng)險。

污染源表現(xiàn)為工業(yè)、交通和燃燒三大來源。作為全國重要的工業(yè)發(fā)達(dá)省份之一，江蘇省化工、鋼鐵、水泥等高污染高排放行業(yè)導(dǎo)致了大氣污染物排放總量和單位國土面積污染物排放量處于高位，2016年二氧化硫排放量、氮氧化物排放量和煙（粉）塵排放量分別占全國大氣污染物排放總量的5.2%、6.7%和4.7%。近年來，隨著我省機(jī)動車保有量的急劇增加（如2017年私人汽車擁有量為1408.7萬輛，相比2011年增長了近1.46倍）、城市改造的全面推進(jìn)，大氣污染已由傳統(tǒng)的煤煙型污染向工業(yè)廢氣排放、機(jī)動車尾氣排放、垃圾廢棄物燃燒、工地建設(shè)揚塵等疊加復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變，集中表現(xiàn)為工業(yè)污染源、交通污染源和燃燒污染源三大源頭。

大氣污染防治難點剖析

近年來我省能源消費結(jié)構(gòu)開始逐漸優(yōu)化，然而煤炭在一次性能源消費比重依然較高，以煤炭為主要能源消耗所產(chǎn)生的污染源點多、面廣、低空排放，且配套的除塵、脫硫、脫氮設(shè)施不健全，達(dá)標(biāo)排放存在諸多技術(shù)障礙，從而影響空氣質(zhì)量的改善。加之缺乏充分的發(fā)展新能源的資金和技術(shù)保障，清潔能源的供給存在較大缺口，能源消費結(jié)構(gòu)的合理化進(jìn)程受阻，遲滯了能源消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化的步伐，影響了大氣污染防治的成效。

江蘇近年來加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，并取得了一定的成效，然而重化工業(yè)占有相當(dāng)比重的工業(yè)結(jié)構(gòu)基本面在短時間內(nèi)尚難以根本改變。在支撐經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長以及城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，要把能源消耗和排污總量逐步控制在大氣環(huán)境可以承載的范圍內(nèi)，進(jìn)而徹底扭轉(zhuǎn)工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的基本面，尚任重而道遠(yuǎn)。

為有效防治大氣污染，江蘇相繼出臺了一系列政策性指導(dǎo)文件，但相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系等配套工具依然有待完善，十三個設(shè)區(qū)市的PM2.5源解析和大氣源清單編制工作能力尚待提高，大氣環(huán)境監(jiān)測特別是重污染天氣的預(yù)測預(yù)報能力仍需提升，城市間聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同治理大氣污染的能力有待進(jìn)一步磨合協(xié)調(diào)。推動大氣污染防治的激勵機(jī)制和政策尚不完善，大氣執(zhí)法監(jiān)管能力也相對薄弱。此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入全面開展。

促進(jìn)大氣污染防治取得實效的對策

推進(jìn)能源革命，深化能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。推動能源供給革命，確保能源生產(chǎn)、消費的行業(yè)平衡，避免能源“供需錯配”，變革能源供應(yīng)管理，培育并提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的能源新興需求和升級需求；推動能源技術(shù)革命，突顯能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新在減排中的作用，重點提升能源智能傳輸技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)能源智能消費技術(shù)創(chuàng)新，推動智慧能源管理與監(jiān)管手段創(chuàng)新，加強能源互聯(lián)網(wǎng)綜合集成技術(shù)創(chuàng)新；推動能源消費革命，遵循“先控增量，后減存量”的方針，將能源消費細(xì)分到各子行業(yè)類別，對新增的化石能源消費量進(jìn)行控制，再逐步減少既存化石燃料需求量；還原能源的商品屬性，創(chuàng)新能源科學(xué)管理模式，建立健全能源法治體系，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制。

秉承創(chuàng)新驅(qū)動，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型倒逼節(jié)能減排。實施“雙輪驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的融合滲透，破除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的“棘輪效應(yīng)”，引導(dǎo)制造業(yè)向信息化、智能化、綠色化和服務(wù)化方向升級，大力發(fā)展金融創(chuàng)新、現(xiàn)代物流業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的高端化與品牌化；推行以市場為導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，打造創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，提升創(chuàng)新濃度，強化創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈、資金鏈的有效對接；運用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、管理理念支撐傳統(tǒng)制造業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換，同時催生新的現(xiàn)代制造業(yè)業(yè)態(tài)，縱向構(gòu)建循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)，努力構(gòu)建高效、清潔、低碳、循環(huán)的發(fā)展模式。

完善政策法規(guī)體系，鼓勵多方參與治理。打造多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，發(fā)展“政府-企業(yè)-公眾”三方協(xié)調(diào)、互補的“環(huán)境利益共同體”，政府負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，公眾依法參與治理；將大氣污染防治納入政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，根據(jù)大氣污染的預(yù)警等級預(yù)備完善的應(yīng)急方案和響應(yīng)措施，頒布涉及環(huán)境稅、財政補貼、綠色金融等的節(jié)能減排政策，建立合理的大氣污染物排放收費標(biāo)準(zhǔn)和稅收管理制度；構(gòu)建包含產(chǎn)生源頭和傳播過程的全程檢測機(jī)制，健全環(huán)境監(jiān)督體系，從大氣污染物的產(chǎn)權(quán)和負(fù)外部性出發(fā)，確定責(zé)任主體和處罰標(biāo)準(zhǔn)；加強政府與社會環(huán)保組織及公眾的交流與合作，完善信息披露制度，保障信息公開和對等。

以三大源頭為突破口，對大氣污染進(jìn)行“釜底抽薪”式整治。針對燃燒源控制，制定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，對化石能源和可再生能源采取不同的政策引導(dǎo)，確定燃煤總量控制目標(biāo)，制定燃煤削減計劃，并推行使用優(yōu)質(zhì)煤，杜絕秸稈焚燒；針對工業(yè)源控制，對污染企業(yè)限產(chǎn)、限排，加快淘汰高能耗行業(yè)的落后產(chǎn)能，鼓勵競爭和兼并，整頓重點放在化工、火電、水泥、煤炭、有色金屬等大氣污染嚴(yán)重的企業(yè)，實施排污許可準(zhǔn)入制度，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型升級；針對交通源控制，完善公共交通系統(tǒng)，積極倡導(dǎo)低碳出行，推廣新能源汽車、共享單車，實施揚塵管控，同時依托“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)對閑置交通資源進(jìn)行配置，積極打造共享經(jīng)濟(jì)模式。

強化“共贏思維”，推動跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。以“共贏思維”取代“零和思維”，構(gòu)建大氣污染跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理機(jī)制，科學(xué)分配各區(qū)域的廢氣減排指標(biāo)，構(gòu)建行之有效的獎懲機(jī)制解決區(qū)域內(nèi)各成員的“搭便車”問題；根據(jù)區(qū)域重點污染源氣象、地貌、地勢、大氣流動的特點，設(shè)定“空氣域”范圍，組建專門的空氣質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)對大氣環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一管理，在短期內(nèi)及時治理，削弱大氣污染的動態(tài)累積效應(yīng)；加強大氣污染區(qū)域治理的法治協(xié)同，強化監(jiān)督檢查力度，打擊跨界污染違法行為，對違章違約的機(jī)構(gòu)、組織和企業(yè)采取有力的懲處措施。

（作者系東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，生態(tài)與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心主任）