分配型民主機(jī)制下農(nóng)村公共品供給模式研究

李元洪 桂華

摘 要：農(nóng)村公共品供給“最后一公里”是決定農(nóng)村公共品供給成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)中不僅需要完成各種工程建設(shè)，而且內(nèi)含著基層各部門與農(nóng)民群眾的溝通協(xié)調(diào)過程。因此，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”涉及的諸多關(guān)系問題、利益問題都屬于基層治理問題。資金來源與資金使用決策機(jī)制是影響農(nóng)村公共品供給效率和供給質(zhì)量的兩個重要因素。改革開放以來，農(nóng)村公共品供給模式不斷演變，農(nóng)村稅費改革前其主要受資金來源問題制約，農(nóng)村稅費改革后其主要受供給決策機(jī)制影響。成都市在農(nóng)村公共品供給過程中將資金投入與基層民主建設(shè)結(jié)合起來，并在村級治理中構(gòu)建分配型民主機(jī)制。實踐證明，分配型民主機(jī)制有利于較好解決“最后一公里”問題并提升基層治理能力，對于解決國內(nèi)其他農(nóng)村地區(qū)的相關(guān)問題具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共品；“最后一公里”；分配型民主；基層治理

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）07-0073-06

一、問題的提出

農(nóng)村公共品供給“最后一公里”是決定農(nóng)村公共品供給成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在這個環(huán)節(jié)中，不僅存在大型公共項目建設(shè)中的資金投入、工程實施和決策機(jī)制等一般性問題，而且內(nèi)含著基層各部門與千家萬戶農(nóng)民群眾打交道的溝通過程。在農(nóng)村公共品供給的整個過程中，供給主體與被供給主體之間的溝通程度和溝通效果直接影響公共品的項目建設(shè)及其效能發(fā)揮。公共品供給中出現(xiàn)的各種關(guān)系矛盾、利益矛盾是溝通過程中需要解決的關(guān)鍵問題，其解決難度有時甚至大于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)難度。因此，農(nóng)村公共品供給機(jī)制在農(nóng)村公共品供給“最后一公里”中具有不容忽視的重要作用。

從工程形態(tài)上看，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”主要包括田間機(jī)耕道、斗龍毛渠、小型泵站、小型堰塘等村組內(nèi)部公共基礎(chǔ)設(shè)施，其特點是工程規(guī)模小且與農(nóng)民日常生產(chǎn)生活聯(lián)系密切。長期以來，后期管護(hù)是困擾政府投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要問題，普遍存在的“重建輕管”現(xiàn)象本質(zhì)上反映了公共品供給“最后一公里”中的難點所在。從治理過程上看，“最后一公里”是國家權(quán)力滲入基層社會并與農(nóng)民群眾對接的重要環(huán)節(jié)。國家權(quán)力具有統(tǒng)一性、規(guī)范性特點，而農(nóng)戶及其需求多呈分散性與異質(zhì)性，因此自上而下的公共品供給在村莊層面較難實現(xiàn)與分散農(nóng)戶的有效對接，容易產(chǎn)生公共品的供給成本高、各方利益難以協(xié)調(diào)以及國家同質(zhì)性公共品供給與農(nóng)民差別化需求之間錯位等問題，即“最后一公里”問題。

既有研究發(fā)現(xiàn)，水利末端系統(tǒng)崩潰是當(dāng)前我國農(nóng)田水利建設(shè)中存在的主要問題，相關(guān)研究者進(jìn)一步指出此類問題屬于治理問題而非工程性問題。①該結(jié)論可上升為對農(nóng)村公共品供給的一般性認(rèn)識，即制約農(nóng)村公共品有效供給的“最后一公里”問題在本質(zhì)上屬于基層治理問題。本文擬在梳理農(nóng)村公共品供給方式演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合成都市創(chuàng)新公共品供給制度的實踐經(jīng)驗，從基層治理層面探尋農(nóng)村公共品供給的有效機(jī)制。

二、農(nóng)村公共品供給模式演變與比較

農(nóng)村地區(qū)以小型農(nóng)田水利、田間機(jī)耕道等為代表的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)公共設(shè)施末梢，主要在人民公社時期初步完成。人民公社時期依托農(nóng)村公社的高度動員體制，能夠在短期內(nèi)調(diào)動大量人力、物力資源改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)面貌。這一時期，家庭生產(chǎn)單元被取消，生產(chǎn)隊、大隊成為基本生產(chǎn)單元，農(nóng)村基層公共品供給主要遵循的分配機(jī)制是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”②的模式，在生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊范圍內(nèi)，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的所有、使用主體與管理主體、基本生產(chǎn)單元重合，不存在排他性與競爭性問題。由于基本生產(chǎn)單元較之小農(nóng)經(jīng)濟(jì)一家一戶的生產(chǎn)單元擴(kuò)大了很多倍，加之末端公共品供給的投資和收益都由基本生產(chǎn)單元內(nèi)部消化，所以人民公社時期“最后一公里”問題不突出。1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國普及推行，廣大農(nóng)戶承包集體的基本生產(chǎn)資料（主要是土地）自主經(jīng)營，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題開始逐漸顯現(xiàn)。家庭重新成為基本生產(chǎn)單元以后，由于農(nóng)戶的分散性、異質(zhì)性，農(nóng)田水利、機(jī)耕道等末端公共品在使用上出現(xiàn)了排他性與競爭性，同時公共品的投資、管理仍然需要依賴農(nóng)戶以外的國家力量，農(nóng)戶因此產(chǎn)生了普遍的“重用輕管”的搭便車心態(tài)。1986年中央一號文件明確提出，要認(rèn)真抓好一家一戶辦不好或不好辦的事，應(yīng)當(dāng)堅持統(tǒng)分結(jié)合，切實做好技術(shù)服務(wù)、經(jīng)營服務(wù)和必要的管理工作。③自此，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題進(jìn)入公眾視野。為了提高農(nóng)村公共品供給水平，國家逐步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，不斷改變農(nóng)村公共品的供給模式。自20世紀(jì)80年代以來，我國農(nóng)村公共品供給模式逐漸實現(xiàn)了從“制度外”供給向“制度內(nèi)”供給轉(zhuǎn)型，具體而言主要經(jīng)歷了四次比較大的調(diào)整變化。④

1.“制度外”自上而下供給模式

農(nóng)村稅費改革之前，我國城市和農(nóng)村的資源配置方式遵循兩種完全不同的配置制度。在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，國家公共財政支出范圍包括城市公共品供給而不包括農(nóng)村公共品供給。農(nóng)村公共品供給成本由鄉(xiāng)村內(nèi)部負(fù)擔(dān)，具體實現(xiàn)方式是農(nóng)民上繳“三提五統(tǒng)”。而且，這一時期農(nóng)村公共品的供給決策是由村莊外部的政府行政指令決定而非根據(jù)村莊內(nèi)部的實際需求決定，因此，農(nóng)村稅費改革以前農(nóng)村公共品供給的主要方式是“制度外”自上而下供給模式。⑤由于這一時期我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平還極為有限，依靠農(nóng)村內(nèi)部力量為占全國人口一半以上的農(nóng)民提供公共品，其結(jié)果必然是農(nóng)村公共品供給不足。除此之外，該模式存在兩個突出問題：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重，二是公共品供給與農(nóng)民實際需求往往不一致，二者是造成農(nóng)村稅費改革前農(nóng)村公共品供給低效的主要原因。

2.“一事一議、籌資籌勞”模式

2000年之后，經(jīng)過農(nóng)村稅費改革，“三提五統(tǒng)”被取消，農(nóng)村集體生產(chǎn)、公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)用工均通過“一事一議”制度以籌資籌勞方式解決?！耙皇乱蛔h”制度是為了應(yīng)對“制度外”自上而下供給模式造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等問題而設(shè)置的農(nóng)村公共品供給新模式。村級“一事一議、籌資籌勞”，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”的原則。在一段時間里，該模式對遏制面向農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的亂收費行為、提高農(nóng)民參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積極性起到了一定的積極作用。但是，村民意愿集中難、議定事項落實難、鄉(xiāng)村財力困難等諸多障礙導(dǎo)致“一事一議、籌資籌勞”模式在全面推行中沒有取得預(yù)期效果。其根本原因在于“一事一議、籌資籌勞”依舊延續(xù)城鄉(xiāng)二元的資源配置模式，農(nóng)民仍是承擔(dān)農(nóng)村公共品供給成本的主體，而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的剩余是極為有限的，僅僅依靠農(nóng)民自身力量很難從財力、技術(shù)、認(rèn)識上保證農(nóng)村公共品的現(xiàn)代化供給水平。因此，“制度外”的“一事一議、籌資籌勞”模式很難從根本上調(diào)動農(nóng)民參與公共品供給的長久積極性。⑥

3.“一事一議、財政獎補(bǔ)”模式

取消農(nóng)業(yè)稅之后，在“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略下，國家加大了對農(nóng)村公共品供給的公共財政支出力度。2008年國務(wù)院幾個部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展村級事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補(bǔ)試點工作的通知》，農(nóng)村公共品供給“財政獎補(bǔ)”模式正式啟動。該模式嘗試以國家財政資金獎勵的形式鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)村社會力量積極參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，由于該模式?jīng)]有從根本上改變農(nóng)村公共品的供給資金來源，籌資難依舊是農(nóng)村公共品供給過程中的突出難題，所以實施效果不顯著。

4.“制度內(nèi)”自上而下的項目制供給模式

隨著中央政府財力增強(qiáng)，近年來在支農(nóng)惠民轉(zhuǎn)移支付中，專項資金所占比重呈逐年上升趨勢。這既顯示了農(nóng)村公共品供給模式的重大變化，也體現(xiàn)了國家對農(nóng)村基層治理方式的巨大轉(zhuǎn)變，有學(xué)者稱之為“項目治國”。⑦當(dāng)前國土整治、產(chǎn)糧大縣獎補(bǔ)、小型農(nóng)田水利重點縣等建設(shè)資金都是通過項目管理方式運作。項目制的好處是專項資金管理辦法可避免地方政府挪用、借用上級財政投入等問題，保障中央政府改善農(nóng)村面貌的目標(biāo)實現(xiàn)，大幅度提高農(nóng)村公共品供給水平。但是，中央財政支持下的項目制運作通常是將項目資金的使用納入統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系中，基層組織和農(nóng)民往往被排除在項目運作體系之外。這在無形中強(qiáng)化了自上而下的決策體制，壓縮了農(nóng)村基層政府和基層組織的自主行動空間，降低了他們在工作中的積極性，從而極大影響到項目的順利落地并增加了解決農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題的難度。⑧

概括而言，長期以來制約我國農(nóng)村公共品供給的兩個突出問題是資金來源問題與資金使用決策機(jī)制問題。資金來源問題是公共品供給成本由誰負(fù)擔(dān)的問題，公共品供給主體是決定供給水平的根本因素。資金使用方式反映出公共品供給的決策特征，公共品供給決策機(jī)制直接影響到受眾滿意度和供給效率。上述四種農(nóng)村公共品供給模式反映了我國不同時期的農(nóng)村公共品供給方式在資金來源、資金使用方式、農(nóng)民參與機(jī)制等方面的顯著差異。

農(nóng)村公共品供給資金來源渠道經(jīng)歷了“三提五統(tǒng)”“一事一議、籌資籌勞”“財政補(bǔ)貼”“項目制”四個階段，政府資金支持力度越來越大，各種惠農(nóng)項目資金不斷流入農(nóng)村，政府自上而下的專項資金支持逐漸成為農(nóng)村公共品供給資金的主要來源。事實證明，政府自上而下的資金支持是實現(xiàn)農(nóng)村公共品高水平供給的根本力量，單純依靠農(nóng)村集體力量供給公共品既不能從根本上改變農(nóng)村公共品供給水平低的整體局面，又加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村公共品供給資金使用方式大致可劃分為集體統(tǒng)籌、集體統(tǒng)籌與政府引導(dǎo)相結(jié)合、政府主導(dǎo)三種類型。農(nóng)民參與農(nóng)村公共品供給的程度經(jīng)歷了由高到低的過程：在“制度外”自上而下供給模式情況下，農(nóng)民的參與程度最高；“一事一議、籌資籌勞”及“一事一議、財政獎補(bǔ)”模式下，農(nóng)民的參與程度較高；“制度內(nèi)”自上而下的項目制供給模式下，農(nóng)民的參與程度最低。

2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家以自上而下的項目制供給模式解決農(nóng)村公共品供給問題，這一方面極大地保障了農(nóng)村公共品供給資金來源，另一方面使農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制問題日益凸顯。在減輕甚至取消農(nóng)民支付農(nóng)村公共品供給成本的同時，農(nóng)村公共品供給被自上而下的決策機(jī)制主導(dǎo)，即政府包攬公共品供給的全部工作，農(nóng)民的參與性嚴(yán)重不足。以財政獎補(bǔ)資金與項目制專項資金的使用為例，為了保障資金有效使用，國家采取一套嚴(yán)格、規(guī)范的項目管理流程和制度，內(nèi)容包括公共品的形式和規(guī)格、建設(shè)資金使用細(xì)則以及項目驗收等一系列實施程序和標(biāo)準(zhǔn)，公共品供給日益標(biāo)準(zhǔn)化。無疑，公共品供給自上而下的決策機(jī)制有利于上級政府監(jiān)督、管理項目的具體實施過程，其消極后果是農(nóng)民千差萬別的現(xiàn)實需求很難得到充分的重視和考慮，容易造成供給與需求脫節(jié)。

三、農(nóng)村公共品供給模式創(chuàng)新的案例呈現(xiàn)

如何實現(xiàn)供給與需求的有效對接，已成為解決資金來源問題之后農(nóng)村公共品供給亟須解決的重要問題。農(nóng)民是農(nóng)村公共品供給的接受主體，要實現(xiàn)令農(nóng)民滿意的有效供給，就要重視農(nóng)民在公共品供給過程中的主體性、主動性。因此，農(nóng)村公共品供給不僅是民生問題，還是基層治理中如何凸顯農(nóng)民主體性、激發(fā)農(nóng)民主動性的民主建設(shè)問題。針對農(nóng)民在公共品供給過程中參與程度不高的問題，一些基層政府不斷探索村級公共服務(wù)和社會管理改革舉措，對當(dāng)前農(nóng)村公共品供給項目制進(jìn)行創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)過程中，成都市將民生工程與民主建設(shè)結(jié)合于農(nóng)村公共品供給過程的做法和實踐經(jīng)驗值得總結(jié)。2007年，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展和改革委員會批準(zhǔn)成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，試驗區(qū)進(jìn)行綜合改革試驗的目標(biāo)即為提高農(nóng)村公共服務(wù)水平、化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村公共品供給困境。經(jīng)過多年發(fā)展，成都市農(nóng)村公共品供給已走在全國前列。具體而言，成都市關(guān)于農(nóng)村公共品供給創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗可歸納為以下三點。

1.實施農(nóng)村公共品分類供給

基于公共品的性質(zhì)，成都市將農(nóng)村公共服務(wù)劃分為7大類59小類，對公共品實施分類供給，明確政府、市場與農(nóng)民在不同種類公共品供給中的地位。在公共品供給過程中，政府主要做好基本的公益性公共服務(wù)和社會管理，村級自治組織切實做好自治組織內(nèi)部的服務(wù)和管理，依托市場主體開展以市場化方式供給的村級公共服務(wù)和社會管理，引導(dǎo)和規(guī)范社會組織開展公共服務(wù)和社會管理。農(nóng)村公共品與公共服務(wù)分類供給，充分發(fā)揮了不同主體在不同類型公共品供給上的協(xié)同優(yōu)勢。

2.政府提供資金保障

成都市規(guī)定各級政府要將村級基本公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平制定對村級公共服務(wù)和社會管理投入的最低經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。如成都市溫江區(qū)規(guī)定，每年區(qū)、鎮(zhèn)（街）兩級用于村（社區(qū)）公共服務(wù)和社會管理的投入應(yīng)達(dá)到每村（社區(qū)）最低不少于20萬元的標(biāo)準(zhǔn)。此外，成都市專門出臺《成都市公共服務(wù)和公共管理村級融資建設(shè)項目管理辦法》，為村級公共建設(shè)搭建融資平臺。根據(jù)該辦法，由縣市財政擔(dān)保，各村（社區(qū)）可向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司申請獲得市、縣兩級財政核定的該村（社區(qū)）公共服務(wù)和公共管理年度專項資金的7倍以內(nèi)的貸款，貸款的年利率是6.18%，大部分由市縣兩級財政補(bǔ)貼，村一級按年利率2%承擔(dān)資金利息。

3.堅持農(nóng)民主體地位

農(nóng)民是農(nóng)村公共品供給的接受主體，切實滿足農(nóng)民基本公共服務(wù)需求是農(nóng)村公共品供給的根本目標(biāo)。在農(nóng)村公共品供給過程中，無論是政府直接或委托實施，還是村級組織實施，抑或政府支持市場主體實施，都需要傾聽農(nóng)民呼聲，堅持農(nóng)民廣泛參與，始終堅持農(nóng)民主體地位。為此，成都市將健全村級民主管理機(jī)制作為公共品供給體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容，并進(jìn)一步確定公共品供給過程中的民主決策、民主評議、民主監(jiān)督和民主管理制度。2008年成都市出臺《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見（試行）》文件，并要求全市相關(guān)部門認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹落實。成都市將政府的統(tǒng)籌功能、縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門的技術(shù)服務(wù)功能與村級組織的民主決策功能結(jié)合起來，有效破解了政府包攬公共品供給中農(nóng)民參與程度較低的問題，農(nóng)民主體地位得到了應(yīng)有的重視。隨著村級公共服務(wù)和社會管理改革在全市范圍全面推開，成都市建立了一套與資源自上而下輸入相匹配的自下而上決策機(jī)制，通過村級自治組織和民主制度建設(shè)積極動員、組織群眾參與公共品供給過程，較好實現(xiàn)了農(nóng)村公共品供給與需求之間的有效對接。

通過機(jī)制創(chuàng)新，成都市的做法在改善民生與促進(jìn)民主兩方面取得了較好效果。一些研究發(fā)現(xiàn)，其他地區(qū)普遍存在的小型農(nóng)田水利系統(tǒng)較多癱瘓的現(xiàn)象，在成都市沒有出現(xiàn)。⑨小型農(nóng)田水利設(shè)施具有“用進(jìn)廢退”特點，國家投資能夠解決前期建設(shè)問題，卻無法保障后期管護(hù)問題。成都農(nóng)村的小型農(nóng)田水利系統(tǒng)沒有在農(nóng)村稅費改革之后衰退，證明其公共品供給機(jī)制的有效性。此外，通過大規(guī)模的財政轉(zhuǎn)移支付和持續(xù)的村級公共服務(wù)、民主機(jī)制建設(shè)，成都市城鄉(xiāng)收入明顯縮小，農(nóng)民對公共服務(wù)的知曉度、滿意度顯著提高，農(nóng)民參與社會管理的積極性增強(qiáng)。⑩總體而言，成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革試驗達(dá)到了民生與民主共贏促進(jìn)的成效，其經(jīng)驗對其他地區(qū)農(nóng)村公共品供給改革具有重要借鑒價值。

四、農(nóng)村公共品供給中的分配型民主機(jī)制

前文已述，農(nóng)村公共品供給屬于村級民主化治理的實踐內(nèi)容，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題本質(zhì)上屬于治理問題?！白詈笠还铩眴栴}能否得到有效解決，取決于民主化村級治理工作成效。賀雪峰教授將民主化村級治理區(qū)分為動員型與分配型兩種，前者指村級治理需要從農(nóng)戶提取人力物力資源來建設(shè)公共工程與公益事業(yè)，后者指利用集體掌握的公共資源進(jìn)行村級治理。B11任何治理活動都必須基于一定物質(zhì)資源展開，在村民自治的整體框架下，村級組織獲得和擁有資源狀況決定基層民主運轉(zhuǎn)過程。在資源稀缺情況下，村民自治主要發(fā)揮從分散農(nóng)戶提取、整合資源的作用；在集體資源充裕的情況下，村民自治主要解決資源有效利用的問題?；诩w資源狀況，在實踐中村民自治可分為動員型民主機(jī)制與分配型民主機(jī)制兩種類型。

自20世紀(jì)80年代，我國開始在全國范圍內(nèi)推廣村民自治的村級治理模式，農(nóng)村公共品供給也屬于村民自治范疇。然而，直到農(nóng)村稅費改革時農(nóng)村公共品供給落后的局面也沒有得到根本改善，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益嚴(yán)峻，由此引發(fā)的社會矛盾一度比較尖銳。這表明該時期村民自治沒有實現(xiàn)基層有效治理目標(biāo)。民主機(jī)制最理想的形態(tài)是，在每個主體訴求得到有效表達(dá)的基礎(chǔ)上凝聚集體共識并達(dá)成治理方案。農(nóng)村稅費改革之前，以村民自治方式展開的基層治理活動主要是向農(nóng)民提取生產(chǎn)剩余，完成農(nóng)業(yè)稅費收取任務(wù)，屬于動員型民主機(jī)制。然而，在實際工作中村民自治組織無法成功動員所有農(nóng)民自愿自覺地上繳農(nóng)業(yè)稅費，面對拖欠和抵制稅費的釘子戶更是毫無辦法。在動員型民主機(jī)制失效的情況下，一些基層組織日益朝著去民主化方向發(fā)展，甚至一度出現(xiàn)通過強(qiáng)制力實現(xiàn)資源提取的情況。民主機(jī)制失效后，基層組織通過強(qiáng)制力獲取的資源并沒有被用于農(nóng)村公共品供給，而是被用于維持鄉(xiāng)、村兩級組織的自身運轉(zhuǎn)。因此，這一時期，基層民主萎縮與農(nóng)民負(fù)擔(dān)加劇的主要原因就在于農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)村公共品供給成本，但農(nóng)民意志在供給過程中無法體現(xiàn)。

取消農(nóng)業(yè)稅費之后，農(nóng)村公共品供給成本轉(zhuǎn)由國家承擔(dān)，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付政策解決了村級治理資源長期稀缺的問題。國家一個又一個的惠農(nóng)政策解除了村民自治向農(nóng)戶提取資源的負(fù)擔(dān)，但是村級民主化治理模式并沒有因此被激活。究其原因，是由于自上而下的資源輸入方式所帶來的自上而下的決策機(jī)制消解了基層組織民主化運轉(zhuǎn)的空間。當(dāng)前惠農(nóng)資金主要以“直補(bǔ)”和專項資金兩種方式輸入農(nóng)村，前者直接通過“一卡通”補(bǔ)貼到農(nóng)戶手中，嚴(yán)禁政府與基層組織截留；后者作為專項財政資金由水利局、農(nóng)業(yè)局、土地整治中心等垂直部門層層下?lián)?，并在支出使用上被?yán)格管理。兩種資源輸入方式要么對接到個體農(nóng)戶，要么直接轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化公共品，中間不需要與基層組織對接，也不需要農(nóng)民表達(dá)意見，基層民主機(jī)制沒有發(fā)揮作用的空間和機(jī)會。因此，國家財政獎補(bǔ)資金和項目資金從根本上解決了農(nóng)村公共品供給的成本問題，極大地提高了供給水平，但是自上而下的決策機(jī)制削弱了村級治理民主化，因此，國家與農(nóng)民對接的“最后一公里”問題仍然存在。

成都市農(nóng)村公共品供給模式的核心在于，將惠農(nóng)支農(nóng)財政支出與基層民主建設(shè)結(jié)合起來，在實踐中推進(jìn)分配型民主機(jī)制建設(shè)。具體而言，提升農(nóng)村公共品供給效率，需要充分發(fā)揮分配型民主機(jī)制在以下三個方面的功能優(yōu)勢。

第一，將分配型民主機(jī)制與財政體制改革對接。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要內(nèi)容之一是實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，其前提是通過財政體制改革使公共資源向農(nóng)村傾斜。這種傾斜可通過兩種方式實現(xiàn)：一是政府直接向農(nóng)村提供公共品和公共服務(wù)，二是國家加大支農(nóng)惠農(nóng)資金的投入力度。第一種方式主要應(yīng)用于大中型水庫除險加固類項目。這類與個體農(nóng)民基本不發(fā)生關(guān)系的大型工程類公共品，由政府直接提供可取得較好效果。但是，對于小型農(nóng)田水利等農(nóng)村末端公共品的供給，不宜采取上述辦法。因為農(nóng)村末端公共品供給往往牽扯到村組內(nèi)部復(fù)雜的利益關(guān)系而轉(zhuǎn)化為基層治理問題，需要發(fā)揮民主機(jī)制的群眾動員、組織功能才能提高供給效率。成都市將農(nóng)村末端公共品界定為村級組織實施的公共品，將財政資金打包投放到村級，以民主機(jī)制應(yīng)對“最后一公里”問題，獲得了較高的群眾滿意度。

第二，利用分配型民主機(jī)制彌補(bǔ)行政科層體制不足?，F(xiàn)行行政考核體制主要倚重GDP增長，這在一定程度上導(dǎo)致地方政府的行政工作重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市發(fā)展而忽視農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。國家加大對農(nóng)村資源輸入，必須依靠地方政府的行政力量，但是在實施過程中存在地方政府將支農(nóng)惠農(nóng)資金挪用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的情況。為了應(yīng)對地方政府的偏差行為，國家在投入資金的同時強(qiáng)化對基層政府監(jiān)督，在財政資金獎補(bǔ)與項目資金輸入的同時強(qiáng)化了行政科層體制，具體表現(xiàn)為垂直管理部門權(quán)力被強(qiáng)化，基層部門權(quán)力被壓縮。在實際基層治理工作中，尤其是在“最后一公里”環(huán)節(jié)，行政科層體制下程序化、制度化的治理方式很難實現(xiàn)國家供給有效對接農(nóng)民日常性、多樣化的需求。針對這種情況，成都市在農(nóng)村公共品供給過程中根據(jù)具體情況將部分惠農(nóng)資金投入到村級，充分發(fā)揮分配型民主機(jī)制的優(yōu)勢，激發(fā)農(nóng)民參與基層治理的積極性，開放農(nóng)民決策空間，積極彌補(bǔ)行政科層體制的不足。

第三，借助分配型民主機(jī)制搭建國家與小農(nóng)之間的連接紐帶。我國“人均一畝三分地、戶均不過十畝”的小農(nóng)生產(chǎn)基礎(chǔ)決定了基層治理對象“小”“散”“多”的特征。單個行政村耕地面積最多千余畝，卻有幾百個農(nóng)戶，又存在地塊高度交錯格局，治理成本高的問題很難解決。政府不可能為千家萬戶的小農(nóng)一對一地提供公共品，農(nóng)民必須將個體需求凝聚成集體需求，才有利于實現(xiàn)集體需求與國家供給的有效對接。這個凝聚共識的過程既不是財政投入能夠一步解決的，也不是行政科層體制能夠強(qiáng)制解決的，而是需要村民自治來完成。成都市為村級民主化治理提供財政和制度支撐，公共品需求經(jīng)過農(nóng)民充分討論、協(xié)商后再表達(dá)出來。分配型民主機(jī)制將分散的小農(nóng)整合成村組治理單元，顯著提高了國家治理基層社會的效率。

五、余論

一些學(xué)者研究農(nóng)村稅費取消以來基層治理情況發(fā)現(xiàn)，基層治理中出現(xiàn)治理合法性提高而治理能力下降的悖論。B12所謂治理合法性提高，是指國家取消農(nóng)業(yè)稅費以及實施農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付政策提高了農(nóng)民對國家政策和中央政府的認(rèn)同感，幾乎所有農(nóng)民都認(rèn)為“國家政策好”。與此同時，基層開展工作的難度卻在提升，農(nóng)村公共品供給狀況沒有隨著國家加大投資而實現(xiàn)同步同比例的提升，反而出現(xiàn)村級自治組織治理能力下降的情況。產(chǎn)生這個悖論的根本原因是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌被片面地理解為財政體制調(diào)整和加強(qiáng)農(nóng)村投入的問題，政府較少從投入方式和基層治理機(jī)制角度設(shè)計政策?，F(xiàn)實情況表明，受“最后一公里”問題制約，單純加大資金投入并不一定能夠提高農(nóng)村公共品供給效率。

成都市以改善農(nóng)村公共服務(wù)為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作中最具實踐創(chuàng)新價值和借鑒意義的做法是，利用政策力量將財政體制改革與治理機(jī)制建設(shè)結(jié)合起來，運用惠農(nóng)政策激活基層民主，以提升基層治理能力。在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略下，其他地區(qū)可借鑒的做法是，拿出部分支農(nóng)惠農(nóng)資金投放到村級組織，依托民主機(jī)制解決農(nóng)村末端公共品供給問題。實踐證明，分配型民主機(jī)制不僅在農(nóng)村公共品供給方面十分有效，而且可以培育農(nóng)民的民主意識、完善村級民主化治理機(jī)制，這對于創(chuàng)新基層治理體制、提升國家治理能力都具有重大意義。

注釋

①參見賀雪峰、羅興佐：《中國農(nóng)村農(nóng)田水利調(diào)查——以湖北省沙洋縣為例》，山東人民出版社，2012年，第1—20頁。

②“三級所有、隊為基礎(chǔ)”是1958年在社會主義建設(shè)總路線的指導(dǎo)下農(nóng)村人民公社的管理體制。“三級所有”是指生產(chǎn)資料和產(chǎn)品分別歸公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三級所有；“隊為基礎(chǔ)”是指在人民公社的三級集體所有制中，生產(chǎn)隊一級是基本核算單位。

③參見《1986年中央一號文件〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署〉》，中共河南省委農(nóng)村工作辦公室網(wǎng)站，http：//www.hnswnb.gov.cn/index.php？a=show&c;=index&catid;=20&id;=12197&m;=content，2012年5月23日。

④這里的“制度外”供給意指農(nóng)村公共品供給主要通過國家公共財政之外的籌資籌勞方式解決；“制度內(nèi)”供給意指農(nóng)村公共品供給正式列入國家公共財政支付范圍，由政府公共財政負(fù)擔(dān)。

⑤參見葉興慶：《論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第6期。

⑥參見趙曉峰：《論“一事一議”政策的合理性及推進(jìn)策略——基于政策實踐悖論的反思》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》2009年第6期。

⑦參見周飛舟：《財政資金的專項化及其問題兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期。

⑧參見桂華：《項目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

⑨參見呂德文：《慎思農(nóng)田水利建設(shè)方向》，《水利發(fā)展研究》2010年第4期。

⑩參見王健、徐睿：《基層社會管理創(chuàng)新中的民生與自治互促共贏策略——成都村級公共服務(wù)和社會管理政策的實踐與啟示》，《社會科學(xué)研究》2011年第1期。

B11參見賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的型態(tài)——嘗試一種理解鄉(xiāng)土中國的政治理論框架》，《江海學(xué)刊》2002年第6期。

B12參見賀雪峰：《組織起來：取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村基層組織建設(shè)研究》，山東人民出版社，2012年，第1—10頁。

責(zé)任編輯：翊 明