2009-2017年我國(guó)檔案開放研究綜述

■馬思敏 張玉蓉 卞昭玲

隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)與人工智能等新一代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會(huì)正全方位地進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代。為推進(jìn)真實(shí)可信的數(shù)據(jù)更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)在理論探討的同時(shí)，也進(jìn)行了實(shí)踐的探索。2013年，為促進(jìn)世界各國(guó)數(shù)據(jù)開放，互聯(lián)網(wǎng)之父蒂姆·伯納斯·李發(fā)布《開放數(shù)據(jù)晴雨表：2013年開放數(shù)據(jù)全球報(bào)告》，報(bào)告主要從準(zhǔn)備度、執(zhí)行力、影響力三個(gè)維度評(píng)估各個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)開放情況。我國(guó)于2017年、2018年陸續(xù)發(fā)布了《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告》，2018年的報(bào)告在數(shù)據(jù)層和平臺(tái)層的評(píng)估基礎(chǔ)上新增了準(zhǔn)備度衡量尺度，準(zhǔn)備度主要從法規(guī)與政策、領(lǐng)導(dǎo)力、組織保障三方面進(jìn)行評(píng)估。在此背景下，為更好地支持我國(guó)社會(huì)各項(xiàng)科學(xué)決策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，更好促進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代下我國(guó)檔案的開放，筆者認(rèn)為我們首先應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，了解我國(guó)檔案開放的研究現(xiàn)狀。此前已有學(xué)者對(duì)1999年至2008年的國(guó)內(nèi)檔案開放現(xiàn)狀進(jìn)行過研究，故本文擬對(duì)2009年至2017年國(guó)內(nèi)檔案開放研究成果進(jìn)行歸納、總結(jié)和評(píng)價(jià)。筆者通過Citespace軟件和知網(wǎng)可視化分析功能對(duì)檢索出的文章進(jìn)行可視化分析，在此基礎(chǔ)上，通過內(nèi)容分析的方法對(duì)作者們?cè)谖闹嘘P(guān)于檔案開放所提出的觀點(diǎn)、研究方向進(jìn)行了分類、整理。

圖1 139篇數(shù)據(jù)開放論文數(shù)量總體趨勢(shì)圖

一、論文統(tǒng)計(jì)與分析

（一）時(shí)間分布特征

在CNKI期刊庫(kù)以高級(jí)檢索方式精確檢索2009-2017年度核心期刊和CSSCI期刊上篇名或者關(guān)鍵詞為檔案開放的文章，共檢索到158篇期刊文章記錄，去除新聞等無效信息，得到139篇期刊文章，對(duì)這139篇文章進(jìn)行分析。首先利用CNKI可視化文獻(xiàn)分析得到圖1。根據(jù)圖1可以看到，與1999年至2008年，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)檔案開放研究的文章數(shù)量呈階梯狀遞增趨勢(shì)不同的是，關(guān)于檔案開放方面的文章自2009年開始，整體趨勢(shì)逐年降低，在2011年、2013年、2016年數(shù)量都比上一年增加。將檢索年度設(shè)置為“不限”，得到圖2，根據(jù)圖2顯示，我們可以清晰的看出雖然自09年后文章數(shù)量有所變化，但每一年的數(shù)量水平仍高于往年水平。國(guó)內(nèi)關(guān)于檔案開放文章的數(shù)量在2009年達(dá)到巔峰?？紤]到一般發(fā)刊都需要審核數(shù)月時(shí)間，筆者認(rèn)為這與2008年5月1日起國(guó)務(wù)院通過實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》有關(guān)聯(lián)。

圖2 文獻(xiàn)年度分布

圖3 2009-2017年檔案開放論文的高頻關(guān)鍵詞

圖4 2009-2017年檔案開放論文的高頻關(guān)鍵詞詳表

（二） 關(guān)鍵詞分布特征

利用Citespace軟件可將關(guān)鍵詞在139篇文章中出現(xiàn)的次數(shù)通過圖形的大小、顏色直觀的展現(xiàn)出來。在Citespace軟件界面，設(shè)置“Time Scaling”的值為l，即將2009～2017年分成9個(gè)時(shí)段進(jìn)行處理，網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)選擇Keyword，數(shù)據(jù)抽取對(duì)象為top50。運(yùn)行Citespace，最終得到我國(guó)2009-2017年檔案開放研究的關(guān)鍵詞圖譜，如圖3。而利用Citespace分析得到圖譜的同時(shí)，我們還會(huì)得到一個(gè)詳細(xì)列舉關(guān)鍵詞出現(xiàn)次數(shù)、中心度的圖，如圖4。圖3、圖4表示，檔案開放是出現(xiàn)次數(shù)最多的關(guān)鍵詞，共出現(xiàn)79次。接下來是政府信息公開、檔案利用、檔案館、檔案開放鑒定等。

（三）主題分布特征

筆者對(duì)139篇文章進(jìn)行歸類整理，主要分為四類：信息公開與檔案開放關(guān)系、檔案開放鑒定、檔案開放中的法與權(quán)、檔案館的檔案開放工作。其中，信息公開與檔案開放關(guān)系的文章占17.27%，檔案開放鑒定類占12.95%，檔案開放中的法與權(quán)類占15.11%，檔案館開放工作占9.35%。這四部分，信息公開與檔案開放關(guān)系、檔案開放中的法與權(quán)占比較多，這與《信息公開條例》的頒布、《檔案法》的修改等關(guān)系密切。其余文章大部分集中在檔案開放鑒定、檔案館的檔案開放工作上，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)數(shù)字環(huán)境下檔案開放的文章僅占比5.04%，這說明我國(guó)對(duì)新技術(shù)環(huán)境下檔案開放的研究還較為欠缺。

二、2009-2017年我國(guó)檔案開放研究的主要內(nèi)容

（一）信息公開與檔案開放

我國(guó)檔案開放始于1980年提出的“開放歷史檔案”，這要早于20世紀(jì)90年代推行的有關(guān)信息公開的實(shí)踐——政務(wù)公開制度。但是由于檔案的特殊地位，與發(fā)展態(tài)勢(shì)十分迅速的信息公開相比，檔案開放實(shí)踐仍處處受制?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》，自2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，由中華人民共和國(guó)2007年4月5日發(fā)布，自2008年5月1日起施行以來，至今已接近十個(gè)年頭，《信息公開條例》自通過后，就引起了檔案學(xué)界廣泛的討論。這其中，包括《信息公開條例》與《中華人民共和國(guó)檔案法》的沖突與矛盾。以開放時(shí)間為例，《條例》規(guī)定除了不公開之外的信息都需要主動(dòng)公開或者依申請(qǐng)公開。按照現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，具有保存價(jià)值的政府信息在履行一定程序后轉(zhuǎn)換成檔案并進(jìn)入檔案機(jī)構(gòu)，通常在30年后才能對(duì)外開放?！吨腥A人民共和國(guó)檔案法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放?！币簿褪钦f，檔案無論保密與否，從進(jìn)館之日起算，直至檔案形成滿三十年一般不開放利用?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十八條規(guī)定：“屬于主動(dòng)公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作內(nèi)予以公開。”可見，這兩個(gè)法律法規(guī)對(duì)檔案或文件的開放時(shí)間規(guī)定有很大的沖突。由于《檔案法》規(guī)定的封閉期的限制，《政府信息公開條例》中依法主動(dòng)公開的信息成為檔案后反而存在被封閉保存的可能性。許多學(xué)者在此基礎(chǔ)上都提出了相應(yīng)改進(jìn)措施。如將政府公開信息的審核納入公文的起草審核程序之中，使之制度化、規(guī)范化，在文件形成的源頭就對(duì)文件能否公開作一界定，并在文件上統(tǒng)一標(biāo)識(shí)，避免在政府信息進(jìn)入檔案館后仍要進(jìn)行二次鑒定。盡管《條例》的立法層級(jí)較低,但其作出的一系列制度安排是長(zhǎng)期的實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新的成果, 因此, 這些符合時(shí)代要求的實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新的成果完全能為修改《檔案法》有關(guān)條款所吸收。在修改的條款中明文規(guī)定, 凡《條例》中規(guī)定的“必須公開的信息”,即使經(jīng)過歸檔程序亦可以列入隨時(shí)對(duì)外開放的范圍。另外，眾多學(xué)者一致認(rèn)為，應(yīng)對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》進(jìn)行調(diào)整開放時(shí)限、開放范圍的修訂，以更加合理地與《政府信息公開條例》相銜接。有意思的是，在這些一致認(rèn)為兩者互相矛盾的論述中，有學(xué)者卻認(rèn)為這些觀點(diǎn)的分歧，主要是對(duì)政府信息公開是否等于檔案信息公開的理解不同，而“以公開為原則，不公開為例外”的政府信息公開原則將挑戰(zhàn)檔案開放鑒定的傳統(tǒng)做法。

（二）檔案開放鑒定

檔案開放鑒定工作，是指檔案館根據(jù)國(guó)家法律和檔案部門的有關(guān)規(guī)定，對(duì)已滿封閉期限的檔案加以分析，判定檔案能否對(duì)社會(huì)開放的一項(xiàng)工作。錢海峰將檔案開放鑒定工作特點(diǎn)總結(jié)成了四個(gè)特性，分別為：政治性、法律性、專業(yè)性、政策性。四個(gè)特性表明檔案鑒定開放在檔案工作中有著不可忽視的影響，檔案開放鑒定是一項(xiàng)與國(guó)家政治利益、人民財(cái)產(chǎn)糾紛息息相關(guān)的工作，它依照國(guó)家、地方、行業(yè)相關(guān)法律政策嚴(yán)格執(zhí)行。有學(xué)者將檔案開放鑒定工作的對(duì)象分為三類，第一類是由已經(jīng)公開的現(xiàn)行文件轉(zhuǎn)化過來的，自然可以直接提供給利用者進(jìn)行利用；第二類是移交之時(shí)仍屬于保密文件，這類文件已經(jīng)劃定了密級(jí)和保密期限，保密期內(nèi)不能對(duì)外公開利用；第三類是現(xiàn)行不屬于保密但又不宜公開的，即內(nèi)部級(jí)文件轉(zhuǎn)化而來的，這類文件需由檔案形成單位（部門）提出明確限制利用的意見與標(biāo)識(shí)，以便檔案部門安全、及時(shí)、有效地提供利用。檔案開放鑒定一般分為三個(gè)工作步驟：初審、復(fù)審、終審。三個(gè)環(huán)節(jié)的具體承擔(dān)者各地均有不同。在學(xué)者們的討論中，從鑒定主體出發(fā)，有建議將離退休人員加入到檔案鑒定工作小組中的，把離退休人員中工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人員請(qǐng)回來，可以大大補(bǔ)充檔案開放鑒定人員上的不足，加快鑒定工作的步伐；也有建議將文件原形成單位加入到鑒定工作小組中的，認(rèn)為他們對(duì)所移交的檔案內(nèi)容比較熟悉，尤其是專業(yè)性較強(qiáng)的檔案，對(duì)檔案機(jī)密程度把控能力更加準(zhǔn)確；部分學(xué)者認(rèn)為，完全可以利用人工智能、批量處理技術(shù)支持檔案開放鑒定工作。

（三）檔案開放中的法與權(quán)

在我國(guó)檔案開放利用中，涉及到的權(quán)利包括公民隱私權(quán)、公民知情權(quán)、檔案公布權(quán)、自由裁量權(quán)。檔案開放利用中的隱私權(quán)除具有一般意義上隱私權(quán)具有的固有性、專屬性、對(duì)世性、支配性等特征外，還具有獨(dú)立性、歷史性、處分性等檔案開放利用隱私權(quán)的特殊屬性。檔案隱私不同于現(xiàn)代社會(huì)活動(dòng)中權(quán)利人的隱私，它在很多情況下為隱私權(quán)人在具有歷史意義的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中以不同形式保存起來的個(gè)人信息、私有領(lǐng)域等資訊的記錄，因此具有歷史性這一特點(diǎn)。目前在我國(guó)的檔案法律法規(guī)體系中，并沒有明確的法律條款對(duì)公民的隱私權(quán)予以規(guī)定。相比于國(guó)外，我國(guó)《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》（2005）是特殊領(lǐng)域個(gè)人信息保護(hù)立法，《侵權(quán)責(zé)任法》（2009）首次將隱私權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利。檔案法規(guī)中限制開放利用主要為保護(hù)信息安全、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，對(duì)隱私保護(hù)與限制并未作直接規(guī)定?！稒n案法》第三章規(guī)定了特殊檔案的管理權(quán)限和利用制度，但未涉及隱私檔案，在第五章中更未明確法律責(zé)任；在《檔案法》立法原則指導(dǎo)下，《檔案法實(shí)施辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》《政府信息公開條例》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《檔案工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案暫行辦法》等部分條款對(duì)隱私問題有所涉及。但總體而言，目前檔案隱私立法有四點(diǎn)缺陷：原則性強(qiáng)，不易執(zhí)行；系統(tǒng)性弱，支持性立法少；缺乏對(duì)檔案隱私主體權(quán)利的合法保障；對(duì)隱私權(quán)的范圍和實(shí)施以及豁免情況未做清晰定義。有學(xué)者提出，鑒于目前不能進(jìn)行獨(dú)立立法，當(dāng)前更為重要的是做好已有法律法規(guī)的修改完善，以真正實(shí)現(xiàn)檔案開放利用中公民隱私權(quán)的保護(hù)與合理限制。在檔案學(xué)范疇，保護(hù)個(gè)人隱私是通過特定時(shí)期禁止使用文件或檔案實(shí)現(xiàn)的，而其實(shí)現(xiàn)途徑正是檔案的開放鑒定。伴隨隱私權(quán)的討論，檔案開放利用中的知情權(quán)是不容忽視的一部分，二者相輔相成，卻也對(duì)立沖突。在解決二者矛盾統(tǒng)一問題上，學(xué)者們也提出了很多建議。二者沖突的平衡應(yīng)選擇公共利益優(yōu)先、權(quán)利協(xié)調(diào)的原則，還應(yīng)在具體制度設(shè)計(jì)上明確隱私與知情的邊界。檔案公布權(quán)的取消與設(shè)定并不是絕對(duì)的，應(yīng)對(duì)開放范圍內(nèi)取消廢止，而對(duì)于未開放范圍內(nèi)，檔案公布權(quán)仍需保留。有學(xué)者提出綜合檔案館有關(guān)檔案開放利用與公布權(quán)限過大，應(yīng)予適度收縮，相對(duì)擴(kuò)大檔案形成機(jī)構(gòu)的檔案開放利用的判定權(quán)以及檔案利用者的自由獲取、公布、開發(fā)、傳播權(quán)，以便綜合檔案館更有效履行檔案信息服務(wù)的公共職能。此外，自由裁量權(quán)在檔案開放時(shí)間和開放范圍方面的使用上限度過大，檔案開放救濟(jì)制度的待完善，也是現(xiàn)今存在的問題。權(quán)利的有效行使，離不開法律條文層面的保障。我們?cè)趯?duì)檔案開放利用中各項(xiàng)權(quán)利相關(guān)問題探討時(shí)，也在對(duì)保障其實(shí)施的法律間接地評(píng)判、討論。

（四）檔案館的檔案開放工作

對(duì)于檔案開放相關(guān)問題，前文已經(jīng)闡釋了2009-2017年間檔案界同仁重點(diǎn)關(guān)注、討論的三個(gè)部分，搜索結(jié)果中也有相當(dāng)一部分文章在對(duì)檔案開放實(shí)際工作的進(jìn)行深入研究，本專題將對(duì)這部分內(nèi)容進(jìn)行簡(jiǎn)要提煉。很多學(xué)者都對(duì)目前我國(guó)綜合檔案局館的檔案開放工作進(jìn)行評(píng)述。有學(xué)者從責(zé)任機(jī)制的角度談起，認(rèn)為檔案館在對(duì)一份檔案是否開放進(jìn)行判斷時(shí)常常面臨著兩種價(jià)值選擇，承擔(dān)著雙重責(zé)任——保密責(zé)任和開放責(zé)任。檔案開放政策應(yīng)區(qū)分開放工作中的檔案解密和提供公共利用責(zé)任，使檔案館在開放中的責(zé)任邊界更為清晰。不少文章都介紹了本地區(qū)的區(qū)縣檔案館檔案開放工作，如對(duì)《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》的解讀，對(duì)遼寧省檔案館2006- 2015年檔案的利用情況的梳理等，都是檔案同仁在對(duì)檔案開放工作實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)其存在的問題及解決對(duì)策提出了見解。除此之外，有關(guān)人事檔案、外交檔案、科技檔案等專門檔案開放的特點(diǎn)研究文章也出現(xiàn)在了我們視野之中。少數(shù)學(xué)者還對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下檔案開放工作進(jìn)行了初步探討，如對(duì)檔案開放目錄建設(shè)、對(duì)微博等新媒體和檔案開放有機(jī)結(jié)合等問題的探討。

三 結(jié)語

通過對(duì)2009-2017年檔案開放文章定量與定性的分析，我們可以看出，目前，檔案開放研究主要仍停留在對(duì)保障檔案開放的法律、制度、權(quán)利的探討，對(duì)于新時(shí)代、新技術(shù)、新環(huán)境下檔案開放的發(fā)展態(tài)勢(shì)等問題探討的較少。我國(guó)檔案開放現(xiàn)狀與目前國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)開放要求相距甚遠(yuǎn)，日后，檔案開放工作更應(yīng)借鑒數(shù)據(jù)開放工作的開展經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑“政產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新體系，以更好地支持復(fù)雜性社會(huì)化活動(dòng)的科學(xué)決策與業(yè)務(wù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新。