公共圖書館編外用T現(xiàn)狀及管理對(duì)策

胡煒

關(guān)鍵詞：圖書館；編制外用工；問題；對(duì)策

摘要：文章通過對(duì)基層公共圖書館編外用工的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行研究分析，對(duì)如何規(guī)范公共圖書館編外用工提出了意見和建議，對(duì)激發(fā)公共圖書館編外人員的積極性，促進(jìn)編外用工的和諧穩(wěn)定具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

中圖分類號(hào)：G258.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2018）07-0020-03

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，人民群眾的生活水平得到極大改善，他們對(duì)公共文化服務(wù)的需求不斷提高。但是，圖書館現(xiàn)行的編制標(biāo)準(zhǔn)是20世紀(jì)七八十年代核定的，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，雖然社會(huì)進(jìn)步了，事業(yè)發(fā)展了，但編制數(shù)量并沒有相應(yīng)的增長(zhǎng)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足圖書館的實(shí)際發(fā)展需要。進(jìn)入21世紀(jì)，公共圖書館事業(yè)發(fā)展迅速，圖書館服務(wù)品種不斷增多，業(yè)務(wù)覆蓋面不斷擴(kuò)大，服務(wù)效能不斷提高。特別是2011年公共圖書館免費(fèi)開放全面實(shí)施后，越來越多的圖書館延長(zhǎng)開放時(shí)間，增加服務(wù)窗口，擴(kuò)大借閱范圍，開展各種讀者活動(dòng)，提高服務(wù)質(zhì)量，滿足讀者日益增長(zhǎng)的閱讀需求。隨著開放時(shí)間的延長(zhǎng)和服務(wù)窗口的增加，圖書館的工作量不斷加大，同時(shí)，受機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員精減等政策的影響，事業(yè)單位嚴(yán)格控制人員編制，各級(jí)編辦給圖書館擴(kuò)編的可能性很小，因此，許多圖書館空崗現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，人手不足問題越來越突出。

為了保證業(yè)務(wù)工作的正常開展，許多公共圖書館開始聘用編外人員，編外人員已成為圖書館事業(yè)發(fā)展中不可缺少的新生力量，在公共圖書館發(fā)展中發(fā)揮了越來越重要的作用。但是，對(duì)于編外人員來說，公共圖書館普遍缺乏有效的管理機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的管理辦法，由此造成編外人員的待遇普遍偏低、人員流動(dòng)性大、隊(duì)伍不穩(wěn)定等問題，嚴(yán)重阻礙了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

1公共圖書館編制外用工現(xiàn)狀

筆者對(duì)所在地區(qū)公共圖書館進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前各館編外人員構(gòu)成復(fù)雜，主要來源為高校畢業(yè)生、離退休返聘人員、外來務(wù)工人員、城鎮(zhèn)失業(yè)人員等。

1.1編外自主招聘人員

一般來說，正規(guī)的公共圖書館編外自聘人員應(yīng)該由人社部門組織招聘，在核定的編制以外，由圖書館自主聘用。但目前的情況是編外自聘人員大多數(shù)是由圖書館自行招聘，且進(jìn)人渠道多樣，有的通過人才市場(chǎng)或勞務(wù)市場(chǎng)招聘，有的是通過熟人介紹或其他途徑被圖書館聘用。根據(jù)不同需要，公共圖書館一般都選擇與編外人員簽訂一至三年的固定期限勞動(dòng)合同。合同期滿后，雙方再根據(jù)需要進(jìn)行續(xù)聘或解聘。目前，公共圖書館使用編制外自聘人員現(xiàn)象較為普遍，且數(shù)量呈逐年增多趨勢(shì)。這部分人員的薪酬福利費(fèi)用都未列入財(cái)政資金預(yù)算范圍，由圖書館自行解決。

1.2計(jì)劃內(nèi)編外聘用人員

計(jì)劃內(nèi)編外聘用人員也稱編制外長(zhǎng)期聘用人員，是由人事部門和財(cái)政部門聯(lián)合批準(zhǔn)的編制外長(zhǎng)期聘用人員，編制外長(zhǎng)期聘用人員的工資按一定標(biāo)準(zhǔn)列入圖書館的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。這部分人員由圖書館提出用人計(jì)劃申請(qǐng)，經(jīng)主管部門審核同意報(bào)同級(jí)編制部門批準(zhǔn)后，再按有關(guān)用人條件向社會(huì)公開招聘，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政列入圖書館年度綜合預(yù)算。計(jì)劃內(nèi)編外聘用人員主要存在于公安、城管等執(zhí)法部門，公共圖書館申請(qǐng)指標(biāo)較困難，有些館偶爾會(huì)有這種編外人員存在。

1.3退休返聘人員

退休返聘指工作人員達(dá)到法定年齡退休后，被返聘到原單位或其他單位繼續(xù)工作。退休返聘人員一般經(jīng)驗(yàn)豐富，能力較強(qiáng)，而且因?yàn)橛型诵萁鸨Ｕ?，圖書館支付給他們的聘用工資也偏低。圖書館使用退休返聘人員不需要購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)，也不涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，大大降低了圖書館的用工成本，因此公共圖書館使用退休返聘人員現(xiàn)象普遍存在。

1.4納入公益性崗位的“4050人員”

公益性崗位是指由政府主導(dǎo)開發(fā)的，以安置就業(yè)困難群體為主要目的的社會(huì)公益性工作崗位，是我國(guó)近幾年實(shí)行的一項(xiàng)重要的就業(yè)援助政策?！?050人員”是指女40歲以上、男50歲以上的就業(yè)困難群體。我國(guó)對(duì)“4050人員”實(shí)行優(yōu)惠政策并予以特殊扶持。公益性崗位安排“4050”人員就業(yè)，用人單位可享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。圖書館的后勤服務(wù)等崗位列入公益性崗位并安排“4050”人員就業(yè)后，可為圖書館節(jié)省大量資金，因此受到圖書館特別是人手少、經(jīng)費(fèi)緊張的基層圖書館的普遍歡迎。

1.5大學(xué)生見習(xí)生

大學(xué)生見習(xí)崗位是由政府出資購(gòu)買的，為應(yīng)屆畢業(yè)生提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加他們的社會(huì)閱歷和工作經(jīng)驗(yàn)的崗位。見習(xí)崗位無需為見習(xí)生繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)，用人單位只需要支付見習(xí)生每月600元的工資（其余部分由財(cái)政補(bǔ)貼），大大降低了圖書館的用人成本。目前，很多基層圖書館都已經(jīng)申報(bào)了“大學(xué)生見習(xí)基地”，接收大學(xué)生見習(xí)生已成常態(tài)化。

2目前存在的幾大問題

2.1缺少經(jīng)費(fèi)保障

除人事部門和財(cái)政部門聯(lián)合批準(zhǔn)的編制外長(zhǎng)期聘用人員的工資按一定標(biāo)準(zhǔn)列入圖書館的人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算外（圖書館很難申請(qǐng)到指標(biāo)，這部分人員比例很低），所有編外聘用人員工資都不納入財(cái)政預(yù)算管理，由公共圖書館自籌資金解決。圖書館是公益性事業(yè)單位，面向社會(huì)實(shí)施免費(fèi)開放，不允許也沒有創(chuàng)收渠道，編外用工費(fèi)用只能通過擠占免費(fèi)開放補(bǔ)助資金、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的辦法列支解決。高額的人員用工成本已經(jīng)成為公共圖書館的沉重負(fù)擔(dān)。隨著編外人員的增加和工資水平的提高，公共圖書館的壓力會(huì)越來越大。

2.2管理混亂

目前，圖書館編外用工大部分都是各館自行招聘，缺少統(tǒng)一的招錄標(biāo)準(zhǔn)，招錄方式也不公開透明，有的館未履行正常的招聘程序，只有口頭協(xié)議，有的館不簽勞動(dòng)合同或合同文本不規(guī)范，有的館沒有嚴(yán)格按照《勞動(dòng)合同法》的要求給編外聘用人員購(gòu)買五險(xiǎn)等，給后期編外聘用人員的使用和管理埋下隱患。由于圖書館缺少資金來源，再加上圖書館經(jīng)費(fèi)的使用管理越來越嚴(yán)格、規(guī)范，許多圖書館難以擠出更多的經(jīng)費(fèi)保障編外聘用人員的工資福利。因此，勞動(dòng)用工報(bào)酬低、不按規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)、不發(fā)放加班工資等問題，造成雙方產(chǎn)生勞資糾紛，如發(fā)生事故后的賠償問題、人員清退困難問題等。公共圖書館編外人員構(gòu)成復(fù)雜，用人形式的多樣化，招錄方式的不完善，客觀上造成了編外聘用人員管理的混亂。

2.3編內(nèi)編外福利待遇差別大

公共圖書館經(jīng)費(fèi)有限，編外聘用人員的工資待遇總體偏低。編外和編內(nèi)人員存在同工不同酬現(xiàn)象，編外聘用人員工資待遇低，各項(xiàng)福利待遇也大大低于正式員工的標(biāo)準(zhǔn)。編外聘用人員即使比正式員工干得更好，也不可能與正式員工享受同等待遇。同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重挫傷了編外人員的工作積極性。同時(shí)，編外人員政治待遇低，不能加入工會(huì)，不能享受工會(huì)福利，沒有培訓(xùn)提升的機(jī)會(huì)，考核、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等也與他們無緣，編外人員普遍缺乏主人翁意識(shí)，工作積極性不高。

2.4人員素質(zhì)普遍不高

由于缺乏資金來源，導(dǎo)致編外人員工資福利待遇低、社會(huì)保障水平低，公共圖書館很難招到高素質(zhì)人才，即使招到了也留不住。目前，公共圖書館編外人員整體文化程度偏低，學(xué)歷普遍不高，難以從事圖書館專業(yè)性強(qiáng)的工作，只能從事非核心業(yè)務(wù)和后勤服務(wù)工作，如書刊借閱、圖書整理、辦公室后勤、安全保衛(wèi)等。很多基層館本來人手就不足，也不可能對(duì)編外人員進(jìn)行專門的培訓(xùn)，基本上都是人招來了就用，忽視了對(duì)編外人員的崗前培訓(xùn)。

2.5人員流動(dòng)性強(qiáng)

針對(duì)編外聘用人員，一般的公共圖書館都缺少嚴(yán)格的進(jìn)出約束機(jī)制，加上管理混亂，導(dǎo)致部分編外人員不安心工作，缺少敬業(yè)精神和工作主動(dòng)性，對(duì)圖書館缺乏歸屬感和認(rèn)同感。這些編外人員往往沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，不能安心本職工作，總是嫌圖書館待遇低，一旦有更高工資待遇的崗位時(shí)就會(huì)很快離職，影響圖書館內(nèi)正常工作的開展。

3規(guī)范公共圖書館編外用工的對(duì)策建議

3.1改善工資福利待遇

公共圖書館應(yīng)該按照相關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，為編外聘用人員提供合理的勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇，確保編外聘用人員的合法權(quán)益。編外聘用人員大多工作在第一線，工作辛苦，圖書館要嚴(yán)格按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定，為他們繳納養(yǎng)老、工傷、生育、失業(yè)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)等，并讓他們享受各種福利待遇，如發(fā)放加班工資，參照編內(nèi)人員標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)金，享受帶薪婚假、產(chǎn)假、探親假、年休假等。條件好的公共圖書館還可為編外聘用人員繳納住房公積金，解決他們的后顧之憂，增強(qiáng)圖書館的凝聚力。

3.2提高政治待遇

圖書館要在政治上對(duì)編外聘用人員給予關(guān)懷，鼓勵(lì)他們積極要求進(jìn)步，吸收他們加入工會(huì)和職工代表大會(huì)，讓他們參與館內(nèi)重大事項(xiàng)的討論決策，使他們真正感受到自己是圖書館的一分子，融入單位大家庭；鼓勵(lì)聘用人員積極參加圖書館的黨團(tuán)組織活動(dòng)，對(duì)積極要求進(jìn)步的人員，可培養(yǎng)、吸收他們加入黨、團(tuán)組織，并及時(shí)將編外人員的黨、團(tuán)員關(guān)系轉(zhuǎn)入圖書館黨、團(tuán)組織，讓他們參加正常的組織生活；將編外聘用人員納入圖書館年度考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)范圍，對(duì)考核優(yōu)秀者給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)。

3.3將編外人員納入職工隊(duì)伍建設(shè)

圖書館應(yīng)將編外人員看作干部職工隊(duì)伍不可或缺的一部分，從思想、工作、生活上關(guān)心他們，解決好他們的實(shí)際困難，充分調(diào)動(dòng)他們的工作積極性和創(chuàng)造性。公共圖書館要積極探索有自身特色的編外人員教育培訓(xùn)模式，堅(jiān)持以崗位培訓(xùn)為主，做到干中學(xué)、學(xué)中干，不斷提高編外人員的業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)。公共圖書館要注重在編外人員中培養(yǎng)、發(fā)掘先進(jìn)典型，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用，引導(dǎo)編外人員不斷提高自身職業(yè)素養(yǎng)和精神境界，并盡快建立業(yè)績(jī)與待遇掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)編外人員挖掘潛能，多勞多得，為圖書館的發(fā)展盡心盡力。

3.4規(guī)范編外聘用人員管理制度

公共圖書館必須面向社會(huì)公開招聘編外聘用人員，按照公平公正公開的原則，經(jīng)筆試、面試后擇優(yōu)錄用。圖書館必須與編外聘用人員簽訂正規(guī)聘用合同，期滿考核合格后雙方可直接續(xù)聘。公共圖書館應(yīng)逐步建立科學(xué)的編外人員管理機(jī)制，參照在編人員相關(guān)辦法和規(guī)定，對(duì)編外人員實(shí)行按崗定責(zé)、按崗定薪、按崗聘用，編外聘用人員的考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、培訓(xùn)等也應(yīng)參照在編人員相關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。

3.5多方爭(zhēng)取支持，將表現(xiàn)優(yōu)秀的編外人員納入事業(yè)編制管理

對(duì)于在公共圖書館工作時(shí)間較長(zhǎng)、專業(yè)技能表現(xiàn)突出的骨干編外人員，圖書館應(yīng)多方爭(zhēng)取支持，通過一定的程序，將他們選聘到編制體制內(nèi)。圖書館還可以在招聘編制內(nèi)人員時(shí)將“具有圖書館工作經(jīng)歷者優(yōu)先錄用”列入招聘公告，鼓勵(lì)職業(yè)素養(yǎng)好的編外人員報(bào)考，充分調(diào)動(dòng)編外人員的積極性。

3.6利用國(guó)家優(yōu)惠政策，探索用工新渠道

3.6.1業(yè)務(wù)外包。隨著我國(guó)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，業(yè)務(wù)外包這種管理模式也逐漸被引入公共圖書館的各項(xiàng)工作中。實(shí)行業(yè)務(wù)外包，圖書館可以借助社會(huì)力量彌補(bǔ)自身不足，將非核心業(yè)務(wù)分離出去，把主要精力放在圖書館的核心業(yè)務(wù)上，形成自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前，公共圖書館外包的多為非核心的、輔助性的業(yè)務(wù)，如圖書館后勤管理、保潔、設(shè)備維護(hù)和安全保衛(wèi)等工作。采用業(yè)務(wù)外包可以使一些規(guī)模較小的公共圖書館克服人手少、綜合素質(zhì)低的困難，彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)人員的不足，有利于圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。

3.6.2勞務(wù)派遣。勞務(wù)派遣是指派遣機(jī)構(gòu)根據(jù)圖書館的要求招聘相關(guān)人員，再把招聘到的人員派遣到圖書館工作的用工方式。圖書館與勞務(wù)派遣公司簽訂用工協(xié)議，向派遣公司支付服務(wù)費(fèi)用，由派遣公司與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同并支付報(bào)酬，勞務(wù)派遣公司全權(quán)負(fù)責(zé)員工的招聘、建檔、培訓(xùn)、工資福利發(fā)放、辦理社會(huì)保險(xiǎn)、處理勞動(dòng)爭(zhēng)議等業(yè)務(wù)。勞務(wù)派遣是目前非常值得嘗試的一種用工手段。圖書館實(shí)行勞務(wù)派遣有三大好處：一是讓圖書館突破用工編制的限制。在目前編制難以增加的情況下，圖書館實(shí)行勞務(wù)派遣，人員進(jìn)出靈活，不受編制限制。二是為圖書館在勞動(dòng)合同管理、社會(huì)保險(xiǎn)辦理等方面提供專業(yè)服務(wù)，大大簡(jiǎn)化了圖書館的人事管理工作，圖書館可以專注于核心業(yè)務(wù)工作，提升圖書館的競(jìng)爭(zhēng)力。三是圖書館與被派遣人沒有勞務(wù)關(guān)系，可以避免勞動(dòng)糾紛，降低用人風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)省公共圖書館的管理成本。

近年來，我國(guó)大力倡導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)，積極推進(jìn)后勤服務(wù)社會(huì)化。業(yè)務(wù)外包和勞務(wù)派遣可以減少圖書館編外人員的使用，降低圖書館管理成本。對(duì)于非核心的、可替代的崗位和工作，公共圖書館應(yīng)積極推進(jìn)實(shí)施這兩種用工方式。

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（編校：崔萌）