日本首都圈建設(shè)及啟示

史艷玲 劉子軒

[提要] 京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃是國(guó)家重大戰(zhàn)略，核心是有序疏散北京非首都功能。日本的首都圈建設(shè)在規(guī)劃的制定與調(diào)整、統(tǒng)籌和實(shí)施上為我國(guó)提供了借鑒，主要包括城市功能的分散、法律法規(guī)的制定、交通網(wǎng)絡(luò)一體化的建設(shè)。在未來(lái)京津冀協(xié)同發(fā)展中，加強(qiáng)協(xié)同發(fā)展、弱化行政區(qū)域意識(shí)、加強(qiáng)市場(chǎng)功能是關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：日本；首都圈建設(shè)；京津冀協(xié)同發(fā)展；協(xié)同

基金項(xiàng)目：2017年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題：“日本首都圈建設(shè)視野下的河北省深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展對(duì)策研究”（課題編號(hào)：201703020219）

中圖分類號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年8月20日

2015年4月30日中共中央政治局審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。而我們的鄰國(guó)日本自20世紀(jì)50年代開始以疏散東京城市功能為目的的首都圈建設(shè)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

一、日本首都圈建設(shè)規(guī)劃的演變

（一）《首都圈整備法》的制定與第一次首都圈基本計(jì)劃。隨著20世紀(jì)50年代開始的日本經(jīng)濟(jì)復(fù)興，以東京為中心的首都圈的人口集中、產(chǎn)業(yè)聚集現(xiàn)象嚴(yán)重。城市無(wú)秩序擴(kuò)大、居住環(huán)境惡化、交通擁擠、公共設(shè)施不完善、住宅不足等大城市弊端越發(fā)嚴(yán)峻。針對(duì)這種現(xiàn)象，1956年4月日本頒布了《首都圈整備法》，開始了以東京為中心、包括周邊7縣在內(nèi)的綜合性首都圈建設(shè)。其基本方針是控制東京都內(nèi)街區(qū)的過(guò)密化，將人口、產(chǎn)業(yè)疏散轉(zhuǎn)移到周邊的衛(wèi)星城。同時(shí)，成立了首都圈整備委員會(huì)，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行推動(dòng)和調(diào)整。

1958年7月日本制定了《第一次首都圈基本計(jì)劃》。該計(jì)劃預(yù)計(jì)1965年首都圈人口為2，660萬(wàn)人。該計(jì)劃的建設(shè)方針是：第一，將現(xiàn)有城市街道的周圍10公里設(shè)為綠色帶，以此來(lái)控制現(xiàn)有城市街道的擴(kuò)張；第二，在周邊地區(qū)指定了多處城市街道開發(fā)區(qū)（衛(wèi)星城），將其打造成工業(yè)城市，吸收中心城市的人口及產(chǎn)業(yè)；第三，限制東京都城市內(nèi)工廠和大學(xué)的新增。

（二）《首都圈整備法》的修訂與第二次首都圈基本計(jì)劃。1965年6月對(duì)《首都圈整備法》進(jìn)行了修訂。在修訂方案中提出：第一，將現(xiàn)有城市街道周圍半徑50公里的地區(qū)設(shè)定為近郊整備地帶，以此來(lái)控制城市的無(wú)秩序擴(kuò)張，同時(shí)，有計(jì)劃地建成綠地保護(hù)區(qū)；第二，將原來(lái)的城市街道開發(fā)區(qū)改成都市開發(fā)區(qū)，附加工業(yè)城市與住宅城市的功能，努力將其建設(shè)成研究學(xué)園、流通以及多功能城市。

在法案修訂的影響下，1968年10月出臺(tái)了《第二次首都圈基本計(jì)劃》。該計(jì)劃預(yù)計(jì)首都圈的人口在1975年將增加到3，310萬(wàn)人（1965年2，696萬(wàn)人），為了應(yīng)對(duì)隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)持續(xù)產(chǎn)生的各種城市功能、人口的集中，把首都圈建成更大范圍內(nèi)的復(fù)合體。作為區(qū)域建設(shè)的方針，首先是對(duì)已有城市街道的都市空間進(jìn)行改組，讓城市職能簡(jiǎn)單化，只具備中樞職能即可，對(duì)近郊整備地帶強(qiáng)烈的都市化趨勢(shì)，要注意城市街道的建設(shè)與綠地空間的協(xié)調(diào)。在周邊的都市開發(fā)區(qū)繼續(xù)推行衛(wèi)星城的開發(fā)。

（三）第三次首都圈基本計(jì)劃。1976年制定的《第三次首都圈基本計(jì)劃》，沿襲了第二次計(jì)劃的基本方向，鑒于國(guó)民價(jià)值觀和社會(huì)形勢(shì)的變化，對(duì)首都圈建設(shè)整體上采取控制基調(diào)，從長(zhǎng)期觀點(diǎn)上來(lái)積極改善首都圈的地區(qū)結(jié)構(gòu)。計(jì)劃目標(biāo)年1986年首都圈人口為3，800萬(wàn)人（1975年3，362萬(wàn)人）。作為城市職能，和第二次首都圈基本計(jì)劃有所不同，對(duì)城市的中樞職能進(jìn)行選擇性的分散，控制大學(xué)向首都圈的聚集，將大學(xué)疏散到老街區(qū)以外的地域，將工業(yè)疏散到東京大都市圈以外。

（四）第四次首都圈基本計(jì)劃。1986年制定了《第四次首都圈基本計(jì)劃》。該計(jì)劃以整體首都圈為對(duì)象，制定了在人口緩慢增加以及國(guó)際化、高齡化、信息化、技術(shù)革新的發(fā)展等社會(huì)變化的大潮流下，到2000年大概15年間的首都圈建設(shè)的基本方向。預(yù)計(jì)目標(biāo)年首都圈的人口為4，090萬(wàn)人（1985年3，760萬(wàn)人）。建設(shè)的基本方向是：改變東京都區(qū)的一極依存結(jié)構(gòu)，以業(yè)務(wù)核心城市為中心，形成自立都市圈，重新構(gòu)建多核多圈域的地區(qū)結(jié)構(gòu)。在此思路下，將橫濱、川崎、浦和、大宮、八王子·立川等城市定為業(yè)務(wù)核心城市，又推進(jìn)了橫濱的港未來(lái)地區(qū)、千葉的幕張新都心地區(qū)、埼玉新都心地區(qū)的建設(shè)與行政機(jī)關(guān)等的搬遷。

（五）第五次首都圈基本計(jì)劃。1999年3月制定《第五次首都圈基本計(jì)劃》。該計(jì)劃是根據(jù)上一年制定的第五次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃《21世紀(jì)國(guó)土綠色規(guī)劃》基礎(chǔ)上制定的。預(yù)計(jì)首都圈人口到2011年增加到4，190萬(wàn)人，之后人口減少，到目標(biāo)年2015年為4，180萬(wàn)人。建設(shè)的方向是把業(yè)務(wù)核心城市、核心都市圈定位為基地城市，以這些基地城市為中心形成自立性高的地區(qū)，構(gòu)建能夠相互進(jìn)行職能分擔(dān)和合作交流的“分散性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”。另外，把町田·相模原、柏等追加為業(yè)務(wù)核心城市，在原來(lái)分散都心業(yè)務(wù)能力的功能上，又增加了促進(jìn)女性、高齡人員就業(yè)的城市功能。

二、日本首都圈建設(shè)的特點(diǎn)及借鑒

日本首都圈建設(shè)歷經(jīng)五次規(guī)劃，經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：

（一）政府有序規(guī)劃、推動(dòng)并不斷調(diào)整。日本首都圈建設(shè)跨越了好幾個(gè)行政區(qū)域，為了協(xié)調(diào)各行政機(jī)構(gòu)，成立了三大都市圈整備特別委員會(huì)，由各地市長(zhǎng)、教授組成，體現(xiàn)了政府重視，有利于政府與民間的合作，實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了首都圈建設(shè)。

（二）首都圈基本計(jì)劃產(chǎn)生前后，都有相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，促進(jìn)基本計(jì)劃的推進(jìn)與實(shí)施。例如第一次首都圈計(jì)劃出臺(tái)之前的1956年4月制定了《首都圈整備法》，在第一次首都圈計(jì)劃執(zhí)行期間，先后出臺(tái)了《首都圈城市街道開發(fā)區(qū)整備法》（1958年4月）、《關(guān)于限制首都圈已有城市街道的工業(yè)等的法律（工業(yè)等限制法）》（1959年3月）。第二次首都圈計(jì)劃出臺(tái)之前，先對(duì)《首都圈整備法》（1965年6月）的修改，后來(lái)又有《首都圈近郊整備地帶以及都市開發(fā)區(qū)整備相關(guān)法律》（1965年6月）、《首都圈近郊綠地保全法》（1966年6月）的出臺(tái)。這些法律法規(guī)的頒布與首都圈計(jì)劃的出臺(tái)相輔相成，共同促進(jìn)首都圈建設(shè)。

（三）建設(shè)副都心和新都心，疏散中心城市功能。在第四次首都圈基本計(jì)劃提到的業(yè)務(wù)核心城市和新都心之外，為疏散東京的非首都功能，還設(shè)立了七座副都心。其中，新宿、池袋、澀谷被稱為“三大副都心”，是1958年為了分散東京的城市功能而設(shè)立的，在充分發(fā)揮本地區(qū)特色的基礎(chǔ)上，努力打造成商業(yè)、文化、娛樂(lè)、交流、居住的多功能經(jīng)濟(jì)文化中心。上野、淺草、錦系町、龜戶是1982年為了平衡首都圈內(nèi)各城市的均衡發(fā)展，充分發(fā)揮地區(qū)文化設(shè)施聚集的特點(diǎn)，打造的文化、產(chǎn)業(yè)、娛樂(lè)中心。1995年臨海又被追加為副都心，吸引知識(shí)、技術(shù)集約型產(chǎn)業(yè)的加入，成為都市型研究開發(fā)基地。

（四）高效發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。副都心和新城等經(jīng)濟(jì)文化中心得以建立并正常運(yùn)行的前提就是東京圈內(nèi)發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系。目前，東京都內(nèi)已經(jīng)形成了由新干線、輕軌和地鐵構(gòu)成的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，還有內(nèi)環(huán)、外環(huán)和中央聯(lián)絡(luò)公路三條高級(jí)別的環(huán)線公路，以及以東京外環(huán)為起點(diǎn)對(duì)外建成的六條放射狀高速公路。在首都圈內(nèi)，有一些城市因?yàn)槭墙煌屑~而得到了快速發(fā)展，如山手線上的新宿和上野。

三、對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的幾點(diǎn)建議

（一）京津冀發(fā)展協(xié)同是關(guān)鍵。京津冀三地之間在人口、交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等很多領(lǐng)域存在著明顯的地區(qū)性差異。并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，三地都有各自的利益訴求，很難形成有效的統(tǒng)一意見。但是京津冀協(xié)同發(fā)展的中心戰(zhàn)略是緩解北京的非首都功能，這就需要各地區(qū)結(jié)合本地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，有效配合京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略部署，利用本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有效推進(jìn)各地區(qū)的均衡發(fā)展。

（二）要弱化京津冀行政區(qū)域觀念，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)功能。在城市群建設(shè)過(guò)程中，影響因素最大的就是行政區(qū)域的劃分。日本在首都圈建設(shè)之初就解決了行政區(qū)域分割所產(chǎn)生的問(wèn)題，建立了很好的區(qū)域協(xié)調(diào)和處理機(jī)制。經(jīng)濟(jì)及協(xié)同發(fā)展要求各地區(qū)按照市場(chǎng)的資源配置寫作分工，緊密聯(lián)系。這就是要打破行政區(qū)域的限制，建立協(xié)作機(jī)制，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)作方式，強(qiáng)化市場(chǎng)功能，促進(jìn)京津冀的市場(chǎng)化進(jìn)程，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）注重政策及規(guī)劃的科學(xué)性和連續(xù)性。日本在首都圈建設(shè)過(guò)程中經(jīng)歷五次規(guī)劃，而每次規(guī)劃都是在面臨不同的發(fā)展階段產(chǎn)生的各種問(wèn)題做出的調(diào)整與布局，并制定相關(guān)的法律法規(guī)，以保障規(guī)劃的順利推行和實(shí)施。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略同樣具備戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和可操縱性。接下來(lái)就是可持續(xù)性如何進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施。

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