綜合管廊PPP項(xiàng)目的柔性政府補(bǔ)貼機(jī)制建議

舒亞玲

摘要：在動(dòng)態(tài)多變的內(nèi)、外環(huán)境因素的誘導(dǎo)下，政府和社會(huì)資本的利益沖突影響綜合管廊PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)的順利運(yùn)行。為緩解雙方利益沖突，并保證項(xiàng)目順利運(yùn)行，政府將自己利益的一部分轉(zhuǎn)移給私人投資者，通過(guò)設(shè)計(jì)柔性的建設(shè)期補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與建設(shè)綜合管廊PPP項(xiàng)目。

Abstract： Under the influence of dynamic and variable internal and external environmental factors， the conflict of interest between government and social capital affects the smooth operation of the integrated pipe gallery PPP project throughout its life cycle. In order to alleviate the conflict of interests between the two parties and ensure the smooth operation of the project， the government transfers part of its own interests to private investors， and encourages social capital to actively participate in the construction of the integrated pipe gallery PPP project by designing flexible construction period subsidies and operating period subsidy mechanisms.

關(guān)鍵詞：綜合管廊；PPP項(xiàng)目；柔性政府補(bǔ)貼

Key words： underground integrated pipe gallery；PPP project；flexible government subsidy mechanism

中圖分類(lèi)號(hào)：F283；F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）33-0011-03

1 綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的必要性

1.1 采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊項(xiàng)目

為實(shí)現(xiàn)新型城市市政管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)代化，政府采取建設(shè)地下綜合管廊來(lái)協(xié)調(diào)各市政管線(xiàn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理過(guò)程，綜合管廊較傳統(tǒng)的管線(xiàn)直埋方式更利于城市的可持續(xù)發(fā)展，可以解決道路反復(fù)開(kāi)挖、空中線(xiàn)網(wǎng)密集、管道事故頻繁等問(wèn)題，既可以改善城市功能，還可以美化城市。然而管廊規(guī)劃滯后，投資額巨大，投資回收期長(zhǎng)，維護(hù)成本高，缺乏地下綜合管廊產(chǎn)權(quán)登記制度等問(wèn)題成為目前建設(shè)城市地下綜合管廊面臨的困境。針對(duì)投資額巨大、投資回收期長(zhǎng)和維護(hù)成本高等主要問(wèn)題，政府開(kāi)始引入社會(huì)資本，采用PPP模式進(jìn)行城市地下綜合管廊建設(shè)，可以緩解地方政府短期的財(cái)政壓力，有效的推進(jìn)綜合管廊的建設(shè)。推行PPP模式，引入社會(huì)資本，將成為解決地下綜合管廊建設(shè)資金問(wèn)題的優(yōu)選方案。

1.2 政府和社會(huì)資本的利益沖突

采用PPP模式使得地下綜合管廊項(xiàng)目利益關(guān)系更加復(fù)雜，涉及三大利益主體：政府部門(mén)、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)。政府部門(mén)發(fā)起綜合管廊項(xiàng)目最主要的目的是保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益性，以及地方財(cái)政收入的最大化，社會(huì)資本天性逐利，索取最大剩余價(jià)值獲取最高利潤(rùn)是其最終目的，金融機(jī)構(gòu)的目的則是追求資金的保值增值。三大利益主體的利益需求差異是利益沖突和矛盾的根源所在，也是綜合管廊PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定的原因，加之外環(huán)境的動(dòng)態(tài)多變性，所以地下綜合管廊PPP項(xiàng)目全生命周期中充滿(mǎn)不確定性，政府和社會(huì)資本的合作面臨挑戰(zhàn)是常態(tài)。其中投資回收期長(zhǎng)、維護(hù)成本高等問(wèn)題是影響政府和社會(huì)資本合作的主要因素。

1.3 政府補(bǔ)貼的必要性

PPP項(xiàng)目大都投資規(guī)模巨大，成本的回收期長(zhǎng)，再加上自身的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性，使得僅靠項(xiàng)目未來(lái)收益難以彌補(bǔ)最初的所有投入的成本，政府的補(bǔ)貼對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行效率有著很大的影響，補(bǔ)貼機(jī)制能實(shí)現(xiàn)公私雙方利益的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的合作關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。

綜合管廊項(xiàng)目投資額巨大，雖然其在特許經(jīng)營(yíng)期具備收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)機(jī)制不完善，又由于服務(wù)面向社會(huì)公眾，收費(fèi)價(jià)格很受限，導(dǎo)致其成本回收時(shí)間長(zhǎng)，所以項(xiàng)目未來(lái)收益不足以彌補(bǔ)前期成本，即其外部性大于其經(jīng)濟(jì)效益。綜合管廊項(xiàng)目很難吸引社會(huì)資金投入進(jìn)來(lái)，政府為維持項(xiàng)目正常運(yùn)行且保證社會(huì)效益，采取補(bǔ)貼政策，其本質(zhì)是政府出讓部分利益給社會(huì)資本。考慮到綜合管廊項(xiàng)目的公益性，可能出現(xiàn)成本無(wú)法完全收回的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資金需要政府補(bǔ)貼的激勵(lì)才有積極性參與進(jìn)來(lái)，很大程度上，此類(lèi)項(xiàng)目的運(yùn)行效率高低由政府的補(bǔ)償對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)作用大小決定。

綜上所述，采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊能解決管廊建設(shè)投資額巨大問(wèn)題，緩解政府財(cái)政壓力，但PPP模式使得項(xiàng)目利益關(guān)系復(fù)雜化，政府和社會(huì)資本的利益沖突成為主要矛盾，為促使項(xiàng)目順利運(yùn)行，政府通過(guò)補(bǔ)貼的形式出讓部分利益給社會(huì)資本，補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)尤為重要，本文在對(duì)現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出建議，旨在提高社會(huì)資本參與綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)的積極性，促進(jìn)政府和社會(huì)資本的合作。

2 綜合管廊PPP項(xiàng)目柔性化和補(bǔ)貼機(jī)制的結(jié)合

政府和社會(huì)資本通常簽訂的剛性合同，剛性合同和柔性合同的根本區(qū)別在于其具有強(qiáng)制性、嚴(yán)格性和不可抗拒性，相比之下，柔性合同能更好的應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)多變的外環(huán)境和不確定因素。Mandelbaum將柔性定義為系統(tǒng)有效地響應(yīng)環(huán)境變化的能力，即應(yīng)對(duì)外部環(huán)境不確定性的工具[1]。Carlos將柔性的概念引入工程項(xiàng)目管理領(lǐng)域，提出合同柔性能對(duì)不確定性進(jìn)行快速反應(yīng)并拓展項(xiàng)目的策略空間[2]。

因?yàn)檎c社會(huì)資本的合作處于一個(gè)動(dòng)態(tài)多變和不確定的外部環(huán)境下，外部環(huán)境的變化必然導(dǎo)致內(nèi)部利益結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，即政府與社會(huì)資本雙方的利益沖突。政府基于自身利益需求可能產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為，一種是信用風(fēng)險(xiǎn)，另一種是尋租行為，社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)為動(dòng)機(jī)不純和實(shí)力不足等，機(jī)會(huì)主義行為都將加劇雙方的利益沖突。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠彌補(bǔ)成本的問(wèn)題，與社會(huì)資本的逐利性沖突，為緩解這一沖突，國(guó)辦發(fā)[2015]61號(hào)文中指出“在地下綜合管廊運(yùn)營(yíng)初期不能通過(guò)收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，地方人民政府視情給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼”。

為促進(jìn)政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作關(guān)系和諧發(fā)展，向政府和社會(huì)資本合作綜合管廊項(xiàng)目的合同中注入柔性，給項(xiàng)目留出事后調(diào)整的余地，同時(shí)加入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到綜合管廊建設(shè)中來(lái)，政府應(yīng)該注重設(shè)計(jì)柔性的政府補(bǔ)貼機(jī)制。

3 綜合管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)行政府補(bǔ)貼機(jī)制柔性不足

綜合管廊PPP項(xiàng)目采取可行性缺口補(bǔ)助模式，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，政府通過(guò)補(bǔ)貼的形式承擔(dān)部分費(fèi)用。財(cái)金[2015] 21號(hào)文指出了政府補(bǔ)貼的計(jì)算公式，如式（1）

公式中將項(xiàng)目全部建設(shè)成本在考慮合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率后折算成各年度現(xiàn)值，即把全部建設(shè)成本均攤至財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期中的各年。財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期可理解為特許經(jīng)營(yíng)期，合理利潤(rùn)率的基準(zhǔn)是商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率，年度折現(xiàn)率的確定可結(jié)合不同付費(fèi)方式和風(fēng)險(xiǎn)確定，并參照補(bǔ)貼發(fā)生年份同期地方政府債券收益率。

在公式的設(shè)定中，將綜合管廊的建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用視為一項(xiàng)整體待補(bǔ)貼費(fèi)用在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)逐年補(bǔ)貼，回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)，過(guò)長(zhǎng)的建設(shè)投資回報(bào)周期將影響社會(huì)資本的積極性并增加項(xiàng)目的不確定性，達(dá)不到鼓勵(lì)社會(huì)資本參與綜合管廊建設(shè)的效果。其次，公式中雖然設(shè)置了合理利潤(rùn)率，滿(mǎn)足社會(huì)資本合理的利益需求，但其本質(zhì)卻類(lèi)似于成本加成合同，對(duì)社會(huì)資本缺乏必要的激勵(lì)性?，F(xiàn)行的地下綜合管廊PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼方式剛性有余而柔性不足。

4 柔性的政府補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)建議

在綜合管廊項(xiàng)目中理想的政府補(bǔ)貼方式應(yīng)將建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行分開(kāi)補(bǔ)貼，在較短的時(shí)間內(nèi)完成對(duì)項(xiàng)目全部建設(shè)成本的補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)成本則在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)逐年補(bǔ)貼。

根據(jù)政府在不同時(shí)期對(duì)私營(yíng)投資者的補(bǔ)貼分為建設(shè)期補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼。建設(shè)期補(bǔ)貼是政府拿出一部分錢(qián)給私人部門(mén)讓其用于建設(shè)期的投資，而這部分投資一般是政府無(wú)償給私營(yíng)部門(mén)的，對(duì)投資回報(bào)不作要求或者僅要求得到微薄回報(bào)。運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼就是建設(shè)期的投資由私人部分負(fù)責(zé)，而政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的綜合管廊或服務(wù)的需求量的實(shí)際變化對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的方式主要有免除稅費(fèi)，對(duì)相關(guān)投入品價(jià)格的優(yōu)惠等。無(wú)論在哪種補(bǔ)貼方式，政府補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)是采用不同方式讓私營(yíng)投資者能從中獲得一定的收益。其本質(zhì)上是政府將自己利益的一部分轉(zhuǎn)移給私人投資者，激勵(lì)私人投資者參與管廊項(xiàng)目建設(shè)并實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營(yíng)，從而保證項(xiàng)目在生命周期內(nèi)能順利運(yùn)行。

4.1 建設(shè)成本補(bǔ)貼方式建議

地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)投資大，建立多元化的投融資機(jī)制是目前解決政府財(cái)政資金不足的唯一有效方法。在建設(shè)階段，政府作為綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)起人進(jìn)行融資，政府為鼓勵(lì)社會(huì)資本投資，可約定在一段時(shí)間內(nèi)完成對(duì)建設(shè)成本的補(bǔ)貼，該時(shí)段（社會(huì)資本投資回收期）的長(zhǎng)短依據(jù)社會(huì)資本的出資比例而定。社會(huì)資本出資比例越高，完成建設(shè)成本的補(bǔ)貼時(shí)間越短，即社會(huì)資本前期投資比例越大，建設(shè)成本的投資回收期越短，并獲得合理的利潤(rùn)。補(bǔ)貼公式如式（2）：

假設(shè)政府給的當(dāng)年建設(shè)成本補(bǔ)貼額隨著社會(huì)資本投資額增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，社會(huì)資本投資額增長(zhǎng)系數(shù)α，當(dāng)年建設(shè)成本補(bǔ)貼額增長(zhǎng)系數(shù)β，當(dāng)β/α>1時(shí)，那么由公式中當(dāng)年建設(shè)成本補(bǔ)貼額、社會(huì)資本投資額、建設(shè)投資回收期三者之間的關(guān)系可得，社會(huì)資本建設(shè)投資回收期將隨著社會(huì)資本投資額的增加而減小。即政府補(bǔ)貼的增長(zhǎng)系數(shù)可根據(jù)社會(huì)資本投資額增長(zhǎng)系數(shù)來(lái)取值，達(dá)到鼓勵(lì)社會(huì)資本出資，減小其投資回收期的目的。

政府在鼓勵(lì)社會(huì)資本出資的同時(shí)應(yīng)該對(duì)實(shí)際建設(shè)成本實(shí)施監(jiān)督，約定實(shí)際建設(shè)成本與中標(biāo)合同建設(shè)成本差額在一定百分比內(nèi)，超出百分比部分，合同應(yīng)進(jìn)一步說(shuō)明超出部分的分擔(dān)方式。

4.2 運(yùn)營(yíng)成本補(bǔ)貼方式建議

科學(xué)的投資回報(bào)機(jī)制是綜合管廊PPP項(xiàng)目公私雙方順利簽約的關(guān)鍵影響因素，綜合管廊運(yùn)營(yíng)階段日常維護(hù)費(fèi)高，收費(fèi)不足以彌補(bǔ)成本，為保證社會(huì)資本合理的利潤(rùn)需求，政府給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼公式如式（3）：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額=當(dāng)年運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本×（1+合理利潤(rùn)率）-使用者付費(fèi) （3）

由公式可知，運(yùn)營(yíng)階段關(guān)鍵是要把控運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，調(diào)控合理利潤(rùn)率的范圍。可在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期做好目標(biāo)成本規(guī)劃，政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)督，分期考核，當(dāng)年實(shí)際發(fā)生的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本與目標(biāo)成本對(duì)比，若當(dāng)年實(shí)際發(fā)生運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本小于目標(biāo)成本，合理利潤(rùn)率等于商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率，并給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。補(bǔ)貼公式如式（4）：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額=當(dāng)年運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本×（1+商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率）+定額獎(jiǎng)勵(lì)-使用者付費(fèi)

若當(dāng)年實(shí)際發(fā)生運(yùn)營(yíng)成本高于目標(biāo)成本，小于目標(biāo)成本部分，合理利潤(rùn)率等于商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款，高出目標(biāo)成本部分，利潤(rùn)率小于商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款。補(bǔ)貼公式如式（5）：

當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額=目標(biāo)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本×（1+商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率）+（當(dāng)年實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本-目標(biāo)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本）×（1+合理利潤(rùn)率）-使用者付費(fèi) （5）

公式中合理利潤(rùn)率小于商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率。

綜合管廊的使用者主要是管線(xiàn)單位，由入廊的管線(xiàn)單位支付部分運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。合理的付費(fèi)方式應(yīng)該充分考慮管線(xiàn)單位的承受能力和使用面積，以及社會(huì)資本的合理預(yù)期收益，最后綜合考慮政府的財(cái)政能力確定當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額。

5 結(jié)語(yǔ)

采用PPP模式解決綜合管廊建設(shè)資金問(wèn)題，政府和社會(huì)資本之間維持良好的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系至關(guān)重要。政府和社會(huì)資本的合作在內(nèi)部因素和外界環(huán)境的影響下產(chǎn)生的利益沖突，貫穿整個(gè)綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期，針對(duì)這種不確定性，在政府和社會(huì)資本的合作合同中注入柔性，重點(diǎn)把握柔性的政府補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)。針對(duì)現(xiàn)行的政府補(bǔ)貼機(jī)制的柔性不足，即過(guò)長(zhǎng)的建設(shè)投資回報(bào)周期、對(duì)社會(huì)資本的激勵(lì)不足等問(wèn)題，提出柔性政府補(bǔ)貼機(jī)制的建議，將建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本分開(kāi)補(bǔ)貼。建設(shè)成本的補(bǔ)貼，根據(jù)社會(huì)資本的出資比例大小決定建設(shè)成本的補(bǔ)貼周期的長(zhǎng)短，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)加大投資比例縮小建設(shè)成本投資回收期。運(yùn)營(yíng)階段則注重運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)控和考核，設(shè)置目標(biāo)成本，與當(dāng)年實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本對(duì)比。為達(dá)到鼓勵(lì)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段控制運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本目的，當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼額公式中利潤(rùn)率隨著當(dāng)年實(shí)際運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的增加而減小。通過(guò)以上柔性政府補(bǔ)貼機(jī)制彌補(bǔ)現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制過(guò)于剛性的不足，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與到綜合管廊PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資并實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)營(yíng)，從而保證項(xiàng)目在生命周期內(nèi)能順利運(yùn)行。本文針對(duì)現(xiàn)行政府補(bǔ)貼機(jī)制的柔性不足問(wèn)題，提出以上補(bǔ)貼機(jī)制建議，供綜合管廊補(bǔ)貼政策參考。

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