國家治理視角下的稅務(wù)文化建設(shè)與構(gòu)想

李納珂

摘 要：稅務(wù)文化與稅收文化稍有區(qū)別，是個綜合性的系統(tǒng)工程，可分為物態(tài)文化、行為文化、制度文化和精神文化建設(shè)四個層次。以四個層次為重點，對當前稅務(wù)文化建設(shè)中存在的問題與不足進行考察分析，并結(jié)合稅收征管工作的實際，指出硬件文化建設(shè)和軟件文化建設(shè)的思路和構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)文化；現(xiàn)狀；構(gòu)想；國家治理

中圖分類號：F062.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）05-0103-03

稅務(wù)文化是一種價值體系，是文化在稅收領(lǐng)域的反映和體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧稅收的必要手段，很多專家學(xué)者對此早有較多的專門論述，按照前國家稅務(wù)總局局長謝旭人的闡釋，稅務(wù)文化是“稅務(wù)部門在長期的稅收實踐活動中積累的各種物質(zhì)形式、行為規(guī)范、管理制度、價值觀念、職業(yè)道德等的總和，包括物態(tài)文化、行為文化、制度文化和精神文化四個層面”[1]。這一標準化的官方解釋事實上將稅收文化簡化為稅收管理文化，而參與稅收活動的三大主體——征、納、用三方在稅收文化體系中因角色的不同，征稅文化、納稅文化和用稅文化自然也有很大的不同[2]，在這一解釋中有著明顯的缺失部分。由于稅收文化至今沒有一個完整系統(tǒng)的論述，學(xué)者們的定義也不統(tǒng)一，但較為接近的看法大致是指“政府和公民構(gòu)成的特殊社會群體在公共產(chǎn)品再生產(chǎn)中所形成的具有穩(wěn)定的信念、價值觀和行為規(guī)范及其引導(dǎo)的稅收行為系統(tǒng)等正式和非正式制度的總和?！毖芯康膶ο?、主體明確界定為“社會各界”，既包括稅務(wù)從業(yè)人員，也包括與稅收相關(guān)的其他非稅務(wù)從業(yè)人員，如納稅人、政府官員及研究學(xué)者等。納瑞認為稅收文化是“一國特定的稅收文化是與國家稅收制度和稅收執(zhí)法活動聯(lián)系在一起的正式制度和非正式制度的總和”，在這種理論框架下，有學(xué)者將其定義為“人類在社會發(fā)展過程中圍繞稅收實踐活動所發(fā)展的稅收法律制度和稅收管理所形成的習(xí)俗行為以及所積淀的意識形態(tài)的總和?！盵3]兩者的意義差別不大，但其共同指向是稅收文化要比稅務(wù)文化寬泛。

無論是稅收文化還是稅務(wù)文化，從國家治理的角度看，這種文化體系的建設(shè)，其根本要義在于引導(dǎo)公民在法制的框架內(nèi)實現(xiàn)稅收的財政原則，因此，文化與稅收的結(jié)合，其功能主義是第一位的，這種文化建設(shè)便又有了戰(zhàn)略意義和工具意義。

在前述的稅收文化概念里，征、納、用三方形成了不同的文化表征，但歸根結(jié)底是因稅而生，毫無疑問，一種和諧的稅收文化理應(yīng)促進三方的和諧發(fā)展。因本文更關(guān)注的是國家治理視角下的稅收文化建設(shè)，立足于稅務(wù)部門的征稅文化分析，納稅文化與用稅文化另文述及，故行文以“稅務(wù)文化”為分析對象。

按照謝旭人的解釋，稅務(wù)文化的四個層面包括：物態(tài)文化——稅收實踐活動的物質(zhì)形式，如辦稅機構(gòu)、場所、工具等；行為文化——稅務(wù)人員的言行舉止；制度文化——稅收法律法規(guī)、工作制度章程等；精神文化——治稅理念、價值觀念、道德情操等，四個層面相互聯(lián)系，相互促進而成一體[1]。這也成為近十幾年來稅務(wù)文化建設(shè)的基本思路和標準，但一種優(yōu)秀文化的建設(shè)并不因文本的形成而完成，倡導(dǎo)與現(xiàn)實總有一段路要走。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，黨的十九大報告指出：文化是一個國家、一個民族的靈魂。沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興。要堅持中國特色社會主義文化發(fā)展道路，建設(shè)優(yōu)秀的稅務(wù)文化已成為一種必然。

一、稅務(wù)文化建設(shè)現(xiàn)狀考察

稅務(wù)文化從結(jié)構(gòu)上看，由表層的物態(tài)文化、行為文化、深層的制度文化和更深層次的精神文化四個主要組成部分構(gòu)成，四者互為因果、相互影響。四者依據(jù)其特質(zhì)屬性，又可簡化為硬件和軟件兩大類，其中，硬件文化大致包括物態(tài)文化和制度文化中的法律法規(guī)等內(nèi)容，軟件文化大致包括行為文化、精神文化以及部門工作規(guī)范等內(nèi)容。

（一）硬件文化建設(shè)——物的因素

1.物態(tài)文化

稅務(wù)文化中的物態(tài)文化是指稅務(wù)機關(guān)為實現(xiàn)其職能，按照國家有關(guān)的法律、法規(guī)，在工作、生活、文化娛樂等諸方面創(chuàng)造的物質(zhì)要素的總和，表達的基本信息是文化“是什么”，是稅收文化的有型外殼，主要包括：有統(tǒng)—的符號標識，如統(tǒng)一的服裝、稅徽標志等；有為納稅人服務(wù)的場所、設(shè)備和手段等物質(zhì)條件，如辦稅服務(wù)廳的建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的應(yīng)用和服務(wù)納稅人的技術(shù)手段等，也就是為納稅人服務(wù)的硬件建設(shè)。物態(tài)文化的建設(shè)，可以使稅務(wù)干部產(chǎn)生安全感、榮譽感和成就感，進而萌發(fā)對稅務(wù)機關(guān)的歸屬感和依存感。

按照我國《稅收征收管理法》的規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當依法加強對本行政區(qū)域內(nèi)稅收征收管理工作的領(lǐng)導(dǎo)或者協(xié)調(diào)，支持稅務(wù)機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)”，也正是在各級政府的大力支持和配合下，稅收物態(tài)文化的建設(shè)得到了較大的發(fā)展，已為社會各界所公認。但是，良好的辦公環(huán)境應(yīng)飽含一個單位的文化底蘊，許多稅務(wù)機關(guān)辦公環(huán)境不錯，但漂亮的背后缺乏一種文化氣息，與一些企業(yè)文化相比，少了許多溫情，甚至連“依法誠信納稅，共建小康社會”的宣傳口號，也透露出有對納稅人的不信任，真的需要斟酌。物態(tài)文化建設(shè)的未來趨向應(yīng)該是讓每堵墻都會說話，每塊展板都會發(fā)聲。

2.制度文化

制度文化主要是指稅收法律制度建設(shè)和稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的管理機制，它重視的是法的因素，要建立健全法律體系，完善各種規(guī)章制度及管理方式方法等，它是協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，達到團結(jié)協(xié)作、調(diào)動各方面積極性和創(chuàng)造性的必要手段，是稅務(wù)干部和廣大納稅人所必須遵循的行為規(guī)范和準則。

我國古來以農(nóng)立國，法制的缺失遮蔽了依法治稅的概念，新中國成立后，特別是20世紀80年代以來，我國的稅法體系才逐步得以完善和確立，為依法治稅的實現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)行的稅收法律法規(guī)還有許多不完備的地方，法律層次低，條例、辦法類比較多，有的暫行條例暫行幾十年不變，具有明顯的滯后性；政府部門依法治稅意識仍有待提高，以言代法、以權(quán)壓法、越權(quán)濫權(quán)處置涉稅問題、收人情稅、關(guān)系稅的現(xiàn)象屢有發(fā)生[4]；依法治稅只強調(diào)納稅人依法繳稅，依法用稅管理不到位，稅款使用上存在鋪張浪費、透明度低；稅務(wù)機關(guān)只重收稅而不重服務(wù)，執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不公等現(xiàn)象依然存在。

從上述情況看，稅務(wù)部門征稅硬件建設(shè)雖然并不弱，但其中的文化意蘊依然薄弱，廉政文化亟待加強。

（二）軟件文化建設(shè)——人的因素

無論是行為文化、精神文化還是制度文化建設(shè)，其終極關(guān)懷是對稅務(wù)人員思想狀況、精神風(fēng)貌和工作規(guī)范的指引和建構(gòu)，為依法完成稅收任務(wù)提供精神食糧。隨著近年來不斷推行的學(xué)習(xí)型機關(guān)、服務(wù)型機關(guān)創(chuàng)建活動的展開，稅務(wù)部門及其工作人員呈現(xiàn)出了良好的精神狀態(tài)，他們的言行舉止、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量得到了較大的提升，也得到了社會各界的認可。需要改進之處在于以下幾個方面。

一是用人體制上尚有改進的空間。近年來，各級稅務(wù)機關(guān)在考核任用干部時，不斷增大選賢任能的透明度，把一批有真才實干能力的人提拔到了更重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，樹立了良好的用人導(dǎo)向。但受各種潛意識及社會背景的影響，能者上、庸者下的機制沒有真正形成。

二是對內(nèi)的教育培訓(xùn)力度有待提高。稅務(wù)工作者面臨的工作壓力較大，而稅收政策又需要依據(jù)現(xiàn)實的變化而不斷調(diào)整，這就需要不斷地更新稅收知識，因此，為他們提供外出學(xué)習(xí)、進行中短期培訓(xùn)的機會尤為重要。但是，目前較多的教育培訓(xùn)常脫離實際，不能學(xué)而時習(xí)，致使并不多的教育培訓(xùn)流于形式。教育培訓(xùn)要從實際需要出發(fā)，突出實用性和針對性，確保全員素質(zhì)不斷提高，知識不斷更新，服務(wù)不斷優(yōu)化。

三是對外公開辦稅制度，進行稅收宣傳的辦法單一，存在應(yīng)付、走過場現(xiàn)象。開展稅收文化宣傳往往是重形式、輕本質(zhì)，從而導(dǎo)致稅收宣傳口號化、公式化[5]。

四是稅務(wù)文化建設(shè)不能等同于稅務(wù)工作的思想政治工作。稅務(wù)文化建設(shè)本質(zhì)上并不完全是基層稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部的事情，它需要高層的設(shè)計和技術(shù)供給，才能實現(xiàn)稅務(wù)文化建設(shè)的系統(tǒng)化、理論化和常態(tài)化，以達到塑造靈魂、凝聚人心、增強團結(jié)、服務(wù)社會的目標。

五是稅務(wù)文化建設(shè)的壟斷現(xiàn)象和習(xí)慣影響了稅務(wù)文化建設(shè)的成效。稅務(wù)部門習(xí)慣于按照自己的理解，在未經(jīng)充分論證或征求民意的情況下，制定某項文化活動方案或策劃，然后自上而下在全系統(tǒng)推廣進行，以壯大聲勢、規(guī)模和影響為目標。這種做法其實是不科學(xué)的。其結(jié)果一方面是重復(fù)建設(shè)且勞民傷財，另一方面下級被動應(yīng)付而缺乏創(chuàng)新與活力，甚至?xí)兄赂刹咳罕姷囊庖娕c怨言，影響其工作積極性，這些都是與稅務(wù)文化建設(shè)的初衷相違背的[6]。

二、稅務(wù)文化建設(shè)的路徑

從上述情況看，稅務(wù)文化建設(shè)經(jīng)過長期的實踐，取得了一定的成效，但也存在著相應(yīng)的薄弱環(huán)節(jié)。由于理論的缺乏和認識的局限，“當前稅務(wù)文化建設(shè)整體上仍存在物態(tài)形象化、文體活動化、工作任務(wù)化等傾向和問題”[7]。稅務(wù)文化建設(shè)歸根結(jié)底在于教育稅務(wù)人員如何公正、盡職、廉潔從稅，稅務(wù)機關(guān)的清正廉明是稅務(wù)文化的一面旗幟[5]。因此，稅務(wù)文化建設(shè)應(yīng)注重把握以下幾點。

（一）夯實硬件建設(shè)，豐富稅務(wù)文化符號

物態(tài)文化處于稅務(wù)文化建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，是形成精神文化和行為文化的物質(zhì)條件，它是外在的和有形的，也最直觀地反映出稅務(wù)文化建設(shè)的深度和廣度，已如前述，物態(tài)文化建設(shè)的目標應(yīng)該是讓每堵墻都會說話，每塊展板都會發(fā)聲，這就要求稅務(wù)部門在加強基礎(chǔ)建設(shè)、改善辦公條件的同時，一是要有意識有目的地建設(shè)標準化的圖書閱覽室、文體活動室等公用設(shè)施，以滿足稅務(wù)人員的工作生活需要。二是要與時俱進地用現(xiàn)代形象美化辦公環(huán)境，用凸顯稅務(wù)特征的卡通、文字形象地描繪稅務(wù)工作的職責內(nèi)涵。三是要充分利用科技為納稅人提供便捷服務(wù)，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)，努力營造濃厚的文化氛圍，促進稅務(wù)文化的傳播[8]。

在稅收政策供給方面，一是要牢固樹立依法治稅理念，稅收立法也要依法，稅收立法必須要遵循憲法和立法法的要求[2]。二是要盡快完善稅收立法工作，提高稅法級次，杜絕以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)。三是稅收立法要廣泛征求民意，要通過論證、聽證等程序以彰顯稅法的嚴肅性。四是稅法的制定要充分考慮到中國稅收傳統(tǒng)，不能超越現(xiàn)階段納稅人的稅收道德和修養(yǎng)，不能因為房價高了就急忙開征房產(chǎn)稅、有余錢了就迅速開征遺產(chǎn)稅。

（二）加強軟件建設(shè)，優(yōu)化精神文明家園

稅務(wù)文化建設(shè)是對稅務(wù)人員洗心革面、脫胎換骨的思想改造過程，是一個漫長而又艱難的過程，它能夠起到加強基層稅務(wù)干部的文化品格修養(yǎng)的作用，具有深刻的影響力、感染力和滲透力[9]，其核心是塑造稅務(wù)人員的人生觀和價值觀，進而形成一種文化認同，促進稅收征納關(guān)系的和諧發(fā)展。

1.樹立教育為本的科學(xué)理念

一是加強隊伍成員的政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要建立完善的輪訓(xùn)機制，不斷更新業(yè)務(wù)知識，提升業(yè)務(wù)技能。二是完善選人用人制度，真正實現(xiàn)能上能下的人才選拔機制。三是樹立先進典型，強化引導(dǎo)，形成爭學(xué)先進、爭當先進的良好輿論氛圍。四是建立員工關(guān)愛機制，尤其要對老干部和年輕干部給予更多的關(guān)照，讓他們充分感受到集體的力量和溫暖。

2.強化服務(wù)意識

文明優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從稅務(wù)機關(guān)角度講，就是要完善內(nèi)部運行機制，充分運用現(xiàn)代化稅收征管手段，全方位地為納稅人服務(wù)。但由于服務(wù)概念不清，界限不明，許多納稅服務(wù)不到位。在一些稅務(wù)人員的觀念中，往往把依法治稅與稅收服務(wù)對立起來，把依法治稅片面地理解為“治理”“整頓”“處罰”；把稅收服務(wù)簡單地看作為“笑臉相迎”“熱情接待”。甚至在有的地方，一提依法治稅，就是“拉網(wǎng)檢查”“嚴查重罰”，一提優(yōu)質(zhì)服務(wù)，就縮手縮腳，不敢從嚴執(zhí)法，出現(xiàn)了納稅服務(wù)的缺位、錯位和越位的問題。所謂缺位，主要是指由于稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法不到位或程序不規(guī)范、手續(xù)繁雜，致使納稅人合法權(quán)益不能得到切實保障或承受不應(yīng)有的人力、物力和精神上的負擔；所謂錯位，就是將納稅服務(wù)簡單地等同于商業(yè)服務(wù)，把納稅人的滿意程度作為評價納稅服務(wù)質(zhì)量的唯一標準，一味地去討好納稅人；所謂越位，就是越權(quán)提供不合法的“服務(wù)”，將不屬于納稅服務(wù)范疇的內(nèi)容作為納稅服務(wù)提供給納稅人。要防止這類問題的出現(xiàn)，就必須轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，嚴格依法辦事。

事實上，現(xiàn)代稅收管理方法的基點是將納稅人假定為接受服務(wù)的顧客，而不是被抓捕的竊賊。對納稅人行為的研究結(jié)果表明，為納稅人提供更為便利的申報、納稅等服務(wù)，并使納稅人了解有關(guān)自身依法履行納稅義務(wù)的信息，在保障遵從方面通常要比直接用于治理不遵從的措施更有效[10]。也有學(xué)者明確提出，納稅服務(wù)不僅可以視為公共管理行為，還可以視為一種產(chǎn)業(yè)行為，并且“是一種高端服務(wù)產(chǎn)業(yè)，尤其是納稅咨詢服務(wù)”[11]。這就再次印證了稅務(wù)部門和稅務(wù)人員轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念的重要性和緊迫性。

3.加強精神文化建設(shè)

按照國家稅務(wù)總局的解釋：精神文化是稅務(wù)部門長期實踐形成的理想信念、價值目標、稅務(wù)精神、稅務(wù)道德、稅務(wù)形象等，屬于稅務(wù)文化的中心內(nèi)容。精神文化是稅務(wù)文化發(fā)展的內(nèi)在活力和精神支柱，也是稅務(wù)文化凝聚力之所在[12]。精神文化建設(shè)的重點是：建立共同的組織目標，引導(dǎo)稅務(wù)干部建立個人目標，制定單位愿景，培養(yǎng)稅務(wù)干部的職能意識和稅收理念以及團結(jié)協(xié)作、開拓創(chuàng)新的精神風(fēng)貌和良好的杜會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德等。

建設(shè)精神文化就是要樹立稅務(wù)部門整體的、有高度認同感和幸福感的稅務(wù)價值理念，通過日常教育活動、各種技能競賽活動、文明創(chuàng)建活動等，提高全員的精神修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其把個人價值追求同稅收事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，并形成良性循環(huán)。

4.加強稅收宣傳

稅收宣傳文化網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建對于規(guī)范稅收征納行為具有不可替代的作用，然而，當前的稅收宣傳，僅限于每年四月份的宣傳月活動，且多是走上街頭，散發(fā)些花花綠綠的傳單，搞些街頭歌舞小表演之類的低級形式，個別地方舉辦的稅企懇談會、政策宣講會等似有作秀之嫌，效果并不明顯，深層次的稅收宣傳形式亟待開發(fā)。

稅收宣傳是個長期復(fù)雜的工作，既不能企求一蹴而就，也忌形式單一。令人欣慰的是，有些地方已邁出了可喜的一步，“稅亭春曉早，稅橋古韻濃”的江蘇泰州“稅務(wù)橋”和稅務(wù)一條街的挖掘和保護，形成了一個集稅收宣傳、法制教育、旅游觀賞三位一體的稅文化基地；杭州市、北京市、安徽省黃山市分別建成了財稅博物館；南京市地稅局建立的稅收教育基地也具有相當規(guī)模，內(nèi)容也相當豐富；北京市等地相繼發(fā)行的地方版印花稅票，使印花稅票完成了由國標向地標的華麗變身，也使這個小小稅票更具有了獨特的使用價值和收藏價值；稅務(wù)工作開始“觸電”，《稅務(wù)局長》《馬斌說稅》《稅務(wù)所的故事》等影視作品不斷出現(xiàn)[13]。這些對于貫徹依法治稅、推進誠信納稅、提高納稅遵從度無疑具有十分重要的作用，這種宣傳形式應(yīng)得到重視和大力推廣。

三、結(jié)語

從國家治理的角度看，稅務(wù)文化建設(shè)對于規(guī)范稅務(wù)部門和稅務(wù)人員依法治稅具有重要意義，既然樹立稅務(wù)機關(guān)清正廉明的社會形象離不開稅務(wù)文化這面旗幟，加強稅務(wù)文化建設(shè)就勢必顯得日益必要和迫切。

轉(zhuǎn)變納稅服務(wù)理念，構(gòu)建和諧便捷的服務(wù)體系，加大稅法宣傳力度，拓展稅法宣傳途徑將是新時代賦予稅務(wù)部門的歷史重任，也是豐富稅收文化的重要途徑。

稅務(wù)文化建設(shè)離不開歷史傳統(tǒng)，從傳統(tǒng)文化中吸取更多營養(yǎng)以豐富稅務(wù)文化的內(nèi)涵是最直接最省力的借鑒方法。

專家的建議很有見地：“用稅收文化意識引導(dǎo)稅務(wù)官員的行為和價值觀、深化納稅服務(wù)以及總結(jié)并在更大范圍內(nèi)應(yīng)用大企業(yè)稅收管理經(jīng)驗是今后稅收管理的優(yōu)化方向”[10]。稅務(wù)文化建設(shè)的載體應(yīng)以“互聯(lián)網(wǎng)+”模式為重點，充分利用自媒體構(gòu)建文化建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，其內(nèi)容應(yīng)當不僅限于稅收管理文化。

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