論英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》及其對(duì)我國數(shù)據(jù)的立法啟示

[摘 要]英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》對(duì)保存通信數(shù)據(jù)的內(nèi)容、種類、期限等做了明確具體的規(guī)定，還規(guī)定了“保存通知書”制度，對(duì)權(quán)力的濫用起到了有效的制約，表現(xiàn)出高度的立法“精細(xì)化”特點(diǎn)。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)背景下，對(duì)我國數(shù)據(jù)保存與披露制度建設(shè)提供了有益的借鑒。

[關(guān)鍵詞]數(shù)據(jù)保存；通知書；隱私權(quán)；救濟(jì)途徑

[中圖分類號(hào)]D922.6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-3283（2018）06-0126-03

Abstract： The “Data Retention and Investigatory Powers Act 2014” in the UK makes clear and specific provisions on the contents， types， and deadlines of the preservation of communications data. It also stipulates a “preservation notice” system， which effectively restricts the abuse of power showing a high degree of “fine” characteristics of legislation. In the current context of big data， it provides a useful reference for Chinas data preservation and disclosure system.

Keywords： Data Preservation； Notice； Privacy； Relief

[作者簡介]王藝（1993-），男，江蘇沭陽人，碩士研究生，研究方向：刑事偵查學(xué)。

一、立法背景

《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》的出臺(tái)起因于《2009年歐盟數(shù)據(jù)（歐盟指令）保存法（Data Retention（EC Directive）Regulations 2009））》的廢止。2013年，律師Cruz Villalon向歐洲法院申請(qǐng)對(duì)“DRR”的合法性審查。經(jīng)審查，法院指出該法違反了《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲基本權(quán)利和自由憲章》相關(guān)規(guī)定，主要體現(xiàn)在：一是該法對(duì)所有人的通信數(shù)據(jù)不加區(qū)別的排除、限制和收集；二是對(duì)通信數(shù)據(jù)的收集沒有任何程序性條件的限制，即缺少司法審查或者行政專員的審查；三是對(duì)所有數(shù)據(jù)的保存期限不加區(qū)分的設(shè)定為6個(gè)月到2年，沒有相關(guān)縮短和延長的限制；四是缺少相關(guān)的救濟(jì)措施，不能有效防止通信數(shù)據(jù)不被濫用；五是對(duì)通信數(shù)據(jù)的保存區(qū)域沒有限制，即通信數(shù)據(jù)可以保存在歐盟以外的地區(qū)來規(guī)避歐盟的相關(guān)法律。最終歐洲法院判決該法無效。該判決一出，英國通信數(shù)據(jù)的收集和保存陷入法律真空，英國一些開放權(quán)利組織人士援引歐洲法院的判決，通信供應(yīng)商施加壓力，要求他們停止保存通信數(shù)據(jù)。他們給通信供應(yīng)商發(fā)送了大約1500份信件，威脅他們立即刪除所保持的通信數(shù)據(jù)。這些通信公司轉(zhuǎn)而督促政府盡快完善相關(guān)立法工作，政府也擔(dān)心通信數(shù)據(jù)的流失，會(huì)給英國的國家安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，同年啟動(dòng)緊急立法預(yù)案，緊急通過了《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》。

二、英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》的制度架構(gòu)

（一）保存通知書的內(nèi)容、期間及修正

英國《2009年數(shù)據(jù)保存及調(diào)查權(quán)力法》第1條規(guī)定了數(shù)據(jù)保存通知書（以下簡稱“通知書”）。該條規(guī)定國務(wù)大臣簽發(fā)通知書的權(quán)力及通知書的法定形式。通知書的內(nèi)容必須具有通信供應(yīng)商的名稱、地址；保存通信數(shù)據(jù)的類別和數(shù)量；保存期限或者時(shí)間段。同時(shí)也規(guī)定了其他一些要求或者限制，如對(duì)不同案件所保存的數(shù)據(jù)類型應(yīng)有所區(qū)別，通信供應(yīng)商保存數(shù)據(jù)的最長期限不得超過12個(gè)月，起算日期從相關(guān)通信數(shù)據(jù)被確定之日起。同時(shí)國務(wù)大臣可以對(duì)通知書發(fā)出的方式、內(nèi)容做一定的變更，也可以對(duì)通信數(shù)據(jù)的使用、披露和銷毀事項(xiàng)做一些其他細(xì)則方面的規(guī)定。

（二）保存數(shù)據(jù)的種類

對(duì)保存通信數(shù)據(jù)種類的規(guī)定，該法仍然沿用了《2009年歐盟數(shù)據(jù)（歐盟指令）保存法》的相關(guān)規(guī)定。究其原因，一是該法對(duì)數(shù)據(jù)分類較為全面；二是無論學(xué)理還是實(shí)務(wù)中，對(duì)數(shù)據(jù)分類不存在太大爭議，不影響司法實(shí)踐。具體分類如下：

第一，針對(duì)固定電話的數(shù)據(jù)保存。主要分為四個(gè)類別：一是追蹤和識(shí)別通信源：主呼叫的電話號(hào)碼；使用該電話的實(shí)際用戶或者注冊(cè)用戶姓名和地址。二是確定被呼叫者地址：被呼叫者或者呼叫轉(zhuǎn)移者的電話號(hào)碼；使用該電話的實(shí)際用戶或者注冊(cè)用戶的姓名和地址。三是確定通信日期和持續(xù)時(shí)間：電話開始和結(jié)束的時(shí)間。四是確定通信類型：所使用的通信服務(wù)的種類。[1]

第二，針對(duì)移動(dòng)電話的數(shù)據(jù)保存。所需保存的數(shù)據(jù)主要分為六個(gè)類別：除以以上四個(gè)類別還包括識(shí)別通信設(shè)備：國際移動(dòng)用戶識(shí)別碼或者國際移動(dòng)設(shè)備識(shí)別碼；設(shè)備激活的時(shí)間和設(shè)備的ID。確定移動(dòng)設(shè)備位置：電話設(shè)備的ID；通過電話ID所追蹤到的地理位置。[2]

第三，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)聊天軟件、電子郵件和網(wǎng)絡(luò)電話。主要分為四類：一是追蹤和識(shí)別通信源：用戶的手機(jī)ID；接入公共電話網(wǎng)絡(luò)的用戶ID及電話號(hào)碼；簽訂手機(jī)用戶協(xié)議的實(shí)際用戶或者注冊(cè)用戶的姓名和地址。二是確定被呼叫者地址（以網(wǎng)絡(luò)電話為例）：預(yù)約用戶的地址；網(wǎng)絡(luò)電話的實(shí)際用戶或者注冊(cè)用戶的地址或者姓名。三是確定通信日期和持續(xù)時(shí)間（以網(wǎng)絡(luò)軟件聊天工具）：登錄和注銷時(shí)間；標(biāo)記互聯(lián)網(wǎng)動(dòng)態(tài)或者靜態(tài)的IP地址；四是識(shí)別用戶的通信設(shè)備：撥號(hào)上網(wǎng)的電話號(hào)碼，DSL。

（三）通信數(shù)據(jù)保存、披露的條件

該法對(duì)保存通信數(shù)據(jù)的保存與披露做出一定的限制，具體有：為了國家安全；預(yù)防和偵破犯罪或者是為了預(yù)防國家發(fā)生暴亂；為了英國的國家經(jīng)濟(jì)利益；保護(hù)民眾安全；為了償付政府或者征收稅金、關(guān)稅；為了國民的人身及精神健康而采取防止和減緩傷亡事故的行為；其他類似的相關(guān)事項(xiàng)。意味著需滿足以上條件時(shí)，國務(wù)大臣才能夠簽發(fā)通知書，否則就不能簽發(fā)。

（四）域外效力

隨著全球化的發(fā)展及電信市場(chǎng)日益擴(kuò)大，越來越多企業(yè)向境外發(fā)展。為了迎合國際發(fā)展的需要和顯示司法主權(quán)，該部法律也呈現(xiàn)出了涉外性，但僅局限在文書的移送方面。該法規(guī)定通知書副本可以送給英國境外的人，可以以電子的方式送達(dá)也可以其他方式送達(dá)。但對(duì)文書的移送做出了一定的限制，即當(dāng)事人在英國境內(nèi)有工作單位的，送達(dá)給工作單位所在地；沒有工作單位的，可以送給其在英國境內(nèi)任何一處從事商業(yè)或者其他活動(dòng)的地方；也可以送給他在英國的代理人。不滿足以上條件的，就可以在境外送達(dá)。

（五）監(jiān)督

為了防止權(quán)力的濫用，該法規(guī)定了兩種權(quán)力的監(jiān)督方式，一個(gè)是獨(dú)立審查員（Reviewer），二是通信截收專員（Commissioner）。

獨(dú)立審查員由國務(wù)大臣任命，審查調(diào)查權(quán)的運(yùn)行情況。同時(shí)也需要對(duì)該法實(shí)施后國民隱私權(quán)、法律的運(yùn)行狀況、未來威脅國家安全的事項(xiàng)及技術(shù)創(chuàng)新所帶來的挑戰(zhàn)等問題進(jìn)行審議。同時(shí)需要向首相提交一份審查報(bào)告，交由議會(huì)審議。如果首相認(rèn)為該份報(bào)告的部分內(nèi)容可能會(huì)使國家經(jīng)濟(jì)狀況惡化、威脅國家安全或者妨礙對(duì)重大犯罪的預(yù)防和調(diào)查，可以在提交議會(huì)審議前，將該部分內(nèi)容刪除。同時(shí)規(guī)定國務(wù)大臣需向獨(dú)立審查員支付其因執(zhí)行職務(wù)行為時(shí)所產(chǎn)生的費(fèi)用和其他所確定的津貼。

通信截收專員是專門負(fù)責(zé)對(duì)通信截收實(shí)施法律監(jiān)督的官員，包括審查授予國務(wù)大臣的權(quán)限是否得到妥當(dāng)執(zhí)行以及所做的決定是否適當(dāng)。由英國首相任命，并從英國議會(huì)財(cái)政部領(lǐng)取規(guī)定的津貼，每半年都要向首相提交關(guān)于通信數(shù)據(jù)保存及截收情況的報(bào)告書。

三、英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》立法評(píng)價(jià)

在該法出臺(tái)前，英國對(duì)通信數(shù)據(jù)的保存并沒有專門的立法規(guī)定，英國對(duì)通信數(shù)據(jù)保存的規(guī)定散見于部分法律中。該法進(jìn)一步明確了通信數(shù)據(jù)保存在英國的合法地位，也維持了英國境內(nèi)通信數(shù)據(jù)保存的現(xiàn)狀，同時(shí)也對(duì)歐洲法院的判決作出了回應(yīng)。該法對(duì)數(shù)據(jù)保存的內(nèi)容、數(shù)據(jù)的種類、域外效力及權(quán)力的監(jiān)督方面做出了明確具體的規(guī)定，表現(xiàn)出高度的立法“精細(xì)化”，有效防止了執(zhí)法人員有意或者無意的篡改法律意識(shí)和精神，法律的可操作性增強(qiáng)。從英國近期一系列規(guī)制調(diào)查權(quán)的立法軌跡可以看出，該國逐漸由判例法模式向成文法規(guī)制模式的重大轉(zhuǎn)變，通過立法調(diào)整現(xiàn)行政府工作中的不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的部分，發(fā)揮了立法對(duì)政府工作的引領(lǐng)和推動(dòng)作用[3]，是英國通信數(shù)據(jù)保存法治化的重大革新，也對(duì)當(dāng)今有關(guān)國家或者地區(qū)通信數(shù)據(jù)保存制度提供了有益借鑒。

但是由于政府部門的倉促立法，該法的缺陷也較為明顯。一是缺少對(duì)隱私權(quán)方面的規(guī)定。隱私權(quán)是一種基本的人格權(quán)，權(quán)利主體是否允許他人對(duì)自己的隱私有何種程度的介入，對(duì)自己的隱私是否向他們公開以及公開人群的范圍和程度等具有決定權(quán)。當(dāng)今社會(huì)，民眾對(duì)個(gè)人隱私的要求越來越高，但英國政府對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)仍然采用一種比較保守的態(tài)度，對(duì)隱私權(quán)的成文法規(guī)制更是付之闕如[4]。該法沒有充分限制執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取個(gè)人信息的權(quán)利，包括網(wǎng)頁瀏覽記錄，對(duì)公民隱私權(quán)造成了一定的侵害。二是對(duì)通信數(shù)據(jù)的保存地點(diǎn)未做規(guī)定。執(zhí)法機(jī)關(guān)可能為了規(guī)避相關(guān)的法律規(guī)定，將公民的通信數(shù)據(jù)保存在國外，那么相關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)期限、監(jiān)督、披露及使用等問題的法律規(guī)定就形同虛設(shè)，這將對(duì)公民的基本權(quán)利造成極大的侵害。三是缺少對(duì)通信數(shù)據(jù)保護(hù)或數(shù)據(jù)安全方面的規(guī)定。通信數(shù)據(jù)的安全性可以說是最令人擔(dān)心的問題，但是該法中并沒有類似的相關(guān)規(guī)定。因此，必須對(duì)相關(guān)的數(shù)據(jù)采用技術(shù)性手段加以保護(hù)，防止數(shù)據(jù)被破壞、更改或者未經(jīng)授權(quán)的訪問，必須及時(shí)刪除保存期限屆滿的數(shù)據(jù)。

四、對(duì)我國數(shù)據(jù)的立法啟示及若干思考

（一）通信數(shù)據(jù)適用的案件類型

英國 《2014年數(shù)據(jù)保存及調(diào)查權(quán)力法》明確了通信數(shù)據(jù)使用的案件范圍，在其他情況下，國務(wù)大臣將不能夠簽發(fā)通知書。同樣，搜集和保存的數(shù)據(jù)也不能被利用在其他用途，一方面保證了政府打擊恐怖、有組織等嚴(yán)重犯罪和維護(hù)國家利益的需要，另一方面也有效的保護(hù)了公民的通信數(shù)據(jù)安全，一定程度上保障了公民的隱私權(quán)，因此通信數(shù)據(jù)的獲取便具有自身的正當(dāng)性與合法性。因此，我國的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控及通信數(shù)據(jù)的獲取也應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)，應(yīng)在相關(guān)的立法中明確所適用的案件類型，即可以通過刑期或者罪名列舉的形式加以闡明。

（二）通信數(shù)據(jù)進(jìn)行級(jí)別劃分

根據(jù)英國《2014年數(shù)據(jù)保存及調(diào)查權(quán)力法》，通信供應(yīng)商只能收集和保存固定電話、手機(jī)和電子郵件等不包括具體內(nèi)容的信息。因此，我國對(duì)公民通信數(shù)據(jù)進(jìn)行保存的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)公民的通信數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分和級(jí)別劃分。這可以參照我國的《人口健康信息管理辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)公民的通信信息建設(shè)三大數(shù)據(jù)庫和四級(jí)平臺(tái)（國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)）的總體規(guī)劃，責(zé)任單位負(fù)責(zé)存儲(chǔ)管理服務(wù)和管理工作中產(chǎn)生的相關(guān)人員的通信數(shù)據(jù)。不得托管、租賃在境外的服務(wù)器，同時(shí)也要最大限度保障民眾的隱私權(quán)和通信自由。

（三）通信數(shù)據(jù)的保護(hù)措施

英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》未對(duì)通信數(shù)據(jù)的保護(hù)作出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，如果通信數(shù)據(jù)得不到保護(hù)，那么公民的個(gè)人信息就時(shí)刻面臨泄露的危險(xiǎn)，這將對(duì)公民的隱私權(quán)造成極大威脅。因此，我國對(duì)數(shù)據(jù)保存的立法規(guī)定，可以借鑒我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》的相關(guān)規(guī)定，即制定內(nèi)部安全管理制度和操作規(guī)程，確定網(wǎng)絡(luò)安全負(fù)責(zé)人，落實(shí)網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)責(zé)任；采取防范計(jì)算機(jī)病毒和網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)侵入等危害網(wǎng)絡(luò)安全行為的技術(shù)措施；采取監(jiān)測(cè)、記錄網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行狀態(tài)、網(wǎng)絡(luò)安全事件的技術(shù)措施，并按照規(guī)定留存相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)日志不少于六個(gè)月等措施。同時(shí)也需規(guī)定數(shù)據(jù)的定期銷毀制度，對(duì)超過保存期限的通信數(shù)據(jù)進(jìn)行徹底銷毀處理，并由專人監(jiān)督[4]。

（四）引入第三方監(jiān)控

英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾指出： “權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》中設(shè)置了行政“令狀”制度和專門的通信數(shù)據(jù)審查專員，在遏制政府權(quán)力濫用方面發(fā)揮了積極的作用。通信數(shù)據(jù)的保存和披露過程中，一旦缺乏監(jiān)控，便會(huì)引發(fā)政府權(quán)力的濫用，公民的隱私權(quán)便難以得到有效保證，為此在我國的通信數(shù)據(jù)立法中必須引入第三方監(jiān)控，基于我國的司法體制，可以將監(jiān)督權(quán)交由檢察院監(jiān)督。

（五）救濟(jì)途徑

雖然英國在公民隱私保護(hù)方面進(jìn)行了許多積極的嘗試，但始終保持著一種保守的態(tài)度，因而該國的隱私權(quán)保護(hù)的法治進(jìn)展較為緩慢。同時(shí)，該法也沒有設(shè)置相關(guān)的救濟(jì)程序，法律格言強(qiáng)調(diào)： “無救濟(jì)則無權(quán)利”，因此沒有救濟(jì)的權(quán)利不能稱之為權(quán)利，同樣沒有設(shè)置救濟(jì)程序的法案也是不完整的法案。在政府通信數(shù)據(jù)的收集、保存及使用過程中，一旦政府對(duì)公民隱私權(quán)造成侵犯，公民的權(quán)利將不能得到及時(shí)救濟(jì)。因而，我國在該領(lǐng)域的立法應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的救濟(jì)，將行政機(jī)關(guān)侵害個(gè)人通信數(shù)據(jù)的行為納入行政案件的范圍，公民可以有針對(duì)性的提起行政復(fù)議、行政訴訟或者提起行政賠償。對(duì)于行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)或者個(gè)人侵害通信數(shù)據(jù)的案件，可以由受害人向相關(guān)主管部門舉報(bào)，經(jīng)主管部門調(diào)查核實(shí)后，確有侵害事實(shí)的，可以采用行政處罰或者行政強(qiáng)制手段進(jìn)行處理[5]。

綜上，英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》為我國的數(shù)據(jù)保存制度的發(fā)展提供了諸多啟示和參考。我們應(yīng)當(dāng)積極借鑒英國《2014年數(shù)據(jù)保存和調(diào)查權(quán)力法》的有益之處，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，盡快出臺(tái)相關(guān)的數(shù)據(jù)保護(hù)法案。其實(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)的保存方面的規(guī)定也不用僅僅局限在公民的通信數(shù)據(jù)上，如商業(yè)數(shù)據(jù)、生物數(shù)據(jù)及公共監(jiān)控信息都應(yīng)當(dāng)納入保存范圍?，F(xiàn)在的數(shù)據(jù)已成為各國的戰(zhàn)略資源，未來的世界是數(shù)據(jù)的時(shí)代，誰掌控了數(shù)據(jù)就把控住了時(shí)代發(fā)展的方向[6]。

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（責(zé)任編輯：顧曉濱 馬琳）