制度變遷中中央治國者的行動邏輯

侯靜祎

摘 要：強(qiáng)制性制度變遷是中央集權(quán)國家中制度變遷的主要類型。中央治國者推動的制度變遷，其制度變遷效用主要包括政治穩(wěn)定和社會效益最大化，而中央治國者的行動遵循著政治穩(wěn)定首位、社會效益最大化次位的邏輯。明太祖廢宰相制度是中央治國者在制度變遷中行動邏輯的生動體現(xiàn)，通過分析明太祖廢宰相制度的行為，可以看出中央治國者在制度變遷中的終極目的取向。

關(guān)鍵詞：中央治國者；制度變遷；行動邏輯

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）02-0060-02

在集權(quán)制國家中，中央治國者是制度變遷的主要行動者，他們往往能夠成為制度變遷的發(fā)起者和規(guī)劃者。制度變遷只有在現(xiàn)存制度格局無法滿足行動者利益且改變現(xiàn)行制度行動者的收益大于成本之時才會發(fā)生。中央治國者推動制度變遷有著復(fù)雜的利益考量，社會效益最大化并不一定是其實施制度變遷的目的，維護(hù)政治穩(wěn)定是對中央治國者更大的激勵。明朝開國皇帝朱元璋借胡惟庸之案廢除自秦以來的宰相制度，即是中央治國者出于維護(hù)皇權(quán)、維護(hù)政權(quán)而發(fā)起的制度變遷。因此，本文將以明朝廢宰相制度為例，分析中央治國者在制度變遷中的行動邏輯。

一、制度變遷與行動者

根據(jù)發(fā)起者或第一行動集團(tuán)，制度變遷可以分為“誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷”。誘致性制度變遷是“由個人或一群（個）人，在響應(yīng)獲利機(jī)會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行”[1]269。強(qiáng)制性制度變遷是“由政府命令和法律引入和實行”[1]269。實質(zhì)上，強(qiáng)制性制度變遷“是一種供給主導(dǎo)型制度變遷，即在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規(guī)范下，權(quán)力中心提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導(dǎo)因素，而這種能力和意愿（制度創(chuàng)新的供給）主要決定于一個社會的各既得利益集團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或力量對比”[2]45-52。在中央集權(quán)的國家中，社會力量薄弱，國家對社會控制較為嚴(yán)格，社會和個人力量不足以引起制度變遷，所以制度變遷多為政府推動下的強(qiáng)制性制度變遷。

制度變遷的第一個步驟是“形成推動制度變遷的第一行動集團(tuán)或初級行動集團(tuán)”[3]216，第一行動集團(tuán)是對制度變遷起決定性作用的團(tuán)體，也即熊彼特定義的“制度企業(yè)家”。在誘致性制度變遷中，個人或社會是制度變遷的第一行動集團(tuán)，然而他們常常缺少反映制度需求的途徑，所以往往難以推動制度變遷。在強(qiáng)制性制度變遷中，第一行動集團(tuán)是政府，而在中央集權(quán)的國家中，或者在由中央政府發(fā)起的制度變遷中，中央治國者即為第一行動集團(tuán)。中央治國者往往借助科層制官僚體系，利用各種政治工具，將制度變遷推展開來。

二、中央治國者在制度變遷中的利益博弈

諾斯認(rèn)為，制度變遷的內(nèi)在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”，即“外部利潤”。主體行動的動機(jī)是收益大于成本，收益包括社會總收益和個人收益。但是于統(tǒng)治者而言，他們在制度變遷中的利益考慮并非全為社會效益最大化，因為政府“并不是像一般習(xí)慣認(rèn)為的那樣總是代表社會和集體利益的”[4]78。這并非對統(tǒng)治者的詆毀和討伐，因為對于統(tǒng)治者來說，社會效益的提高，其目的也是為了鞏固政治統(tǒng)治的合法性。正如諾斯悖論所揭示的事實，“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[5]20，因為國家有兩個彼此之間持續(xù)存在沖突的目的，即“一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競爭與合作的基本規(guī)則，這能使統(tǒng)治者的租金最大化。二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產(chǎn)出最大，從而使國家稅收增加”[5]24。

也就是說，對于中央治國者而言，他們推動制度變遷的動機(jī)可以概括為“宏觀政治局勢的穩(wěn)定與社會總產(chǎn)出的最大化”[6]14-22。但是，政治局勢的穩(wěn)定永遠(yuǎn)是中央治國者的第一目的，如果制度變遷可能傷害統(tǒng)治者的權(quán)威或影響政治穩(wěn)定，那么統(tǒng)治者就會維護(hù)現(xiàn)存的無效率的制度安排。同樣，如果某項制度變遷的社會總產(chǎn)出為零甚至為負(fù)，但是政治收益大于零，那么統(tǒng)治者也可能會發(fā)起該項制度變遷。因此，中央治國者的政治利益最大化是其實行制度變遷的終極目的。

三、經(jīng)驗驗證：明朝廢宰相制度中的中央治國者行動邏輯

宰相制度是中國古代官制體系中重要一項制度，宰相上傳皇帝，下達(dá)百官，堪稱古代行政系統(tǒng)的樞紐。自秦始皇始，開始設(shè)置宰相以輔佐皇帝處理政務(wù)。秦朝在中央政府設(shè)置三公九卿，三公即宰相、太尉、御史大夫，宰相的職位和權(quán)力最為首要，這標(biāo)志著宰相制度在中央集權(quán)的古代中國正式設(shè)立。宰相是最高行政長官，不僅輔助皇帝處理全國政事，還負(fù)責(zé)對文武百官的管理。漢承秦制，宰相仍然是皇帝之下最高行政長官。及至漢武帝時，尚書開始受到重用。東漢光武帝設(shè)置尚書臺，逐漸剝奪宰相權(quán)力，尚書臺的權(quán)力不斷擴(kuò)大，取代了宰相。魏晉南北朝時期，三省制逐步形成，尚書、中書、門下三省長官皆為宰相。經(jīng)過隋朝的發(fā)展，三省制在唐朝發(fā)展成熟，三省分工明確化，中書起草，門下審議，尚書執(zhí)行，三省長官同為宰相。五代十國時期，各國宰相制度基本沿襲唐朝。宋朝承襲五代十國制度，宰相機(jī)構(gòu)和名稱卻是多次變更，前期實行二府三司制，二府為政事堂和樞密院，三司包括鹽鐵司、度支司和戶部司，政事堂掌管行政，長官為宰相。宋神宗時，廢除二府三司制而恢復(fù)三省制。元朝實行中書省制，設(shè)中書令、左、右丞相、平章政事四職，而右丞相為首席宰相。明朝初期，太祖承襲元制，中書省為管理國家行政事務(wù)的宰相機(jī)構(gòu)，中書省內(nèi)左、右丞相為宰相，宰相制度仍然是重要的制度安排。胡惟庸案成為中國古代宰相制度的終結(jié)點，太祖裁撤中書省，廢宰相，令六部分理宰相事務(wù)。明成祖朱棣時設(shè)立內(nèi)閣，內(nèi)閣逐漸成為統(tǒng)率六部的最高行政部門。清初仍以內(nèi)閣作為最高行政機(jī)構(gòu)。至雍正帝時，設(shè)立軍機(jī)處，以后軍機(jī)處逐漸成為核心機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣受到壓制，實際權(quán)力不斷縮小。因此，從秦朝設(shè)宰相直到明太祖前期，宰相作為輔弼皇帝的重要職位一直以各種形式存在。雖然明太祖之后，許多朝代存在著發(fā)揮宰相職能的機(jī)構(gòu)，但并不被認(rèn)為是嚴(yán)格意義上的宰相制。

明太祖朱元璋廢宰相制度起因于時任宰相胡惟庸的叛亂。然而，胡惟庸的叛亂只是太祖推動廢除宰相制度這一制度變遷的導(dǎo)火索，無論胡惟庸叛亂是否確有其事，太祖廢除宰相制度卻是不容置疑的事實。那么我們有必要分析太祖面對宰相叛亂事件，為何不是撤換宰相而是徹底廢除宰相制度。

在宰相制度的創(chuàng)設(shè)初始，宰相是作為輔弼皇帝處理政務(wù)和管理百官的，即“佐天子，總百官，治萬事，其任重矣”[7]。然而，隨著宰相制度的發(fā)展，宰相的權(quán)力越來越大，已經(jīng)對皇帝的權(quán)力造成一定的威脅。他們“雖是‘一人之下的宰相，但大權(quán)在握，其威可逼天子，皇帝見了他們也畏懼三分”[8]112-115。所以歷朝歷代的皇帝，無不想方設(shè)法采取各種措施削弱相權(quán)，擴(kuò)大皇權(quán)。明太祖朱元璋在滅亡元朝之后，在總結(jié)宰相制度時認(rèn)為，“設(shè)相之后，臣張君之威福，亂自秦起。宰相權(quán)重，指鹿為馬。自秦以下，人人君天下者，皆不鑒秦設(shè)相之患，相從而命之，往往病及于國君者，其故在擅專威福”[9]296-299。故而，太祖廢宰相制度并非一時興起，而是考慮到宰相之權(quán)對皇權(quán)的巨大威脅，所以廢宰相制度之心，早已有之。而太祖廢除宰相制度的根本考量，是徹底消除相權(quán)對皇權(quán)的制衡和威脅。歷朝對相權(quán)的控制在太祖之時達(dá)到頂峰，太祖廢宰相制度之后，即使存在各種形式的輔佐制度，但這些長官都成為皇帝的助手之一，全然不具有能夠與皇權(quán)進(jìn)行抗?fàn)幍南鄼?quán)。

從對明太祖廢除宰相制度的回顧與分析中，我們不難看出，胡惟庸叛亂只是太祖廢宰相制度的導(dǎo)火索，即使沒有胡惟庸叛亂事件，太祖也極有可能以其他某種理由廢除宰相制度。太祖作為核心治國者，其廢除宰相制度，于他個人并不是利益最大化，如太祖在廢除宰相之后，將宰相權(quán)力分至六部，各部設(shè)尚書一名，直接對皇帝負(fù)責(zé)。這樣一來，太祖處理全國政事的壓力隨之上升。太祖“昧爽臨朝，日宴忘餐”，仍然難以應(yīng)付日常政務(wù)。雖然太祖設(shè)立了大學(xué)士做顧問，但主要決策權(quán)仍在太祖手中。這也影響了太祖之后歷代皇帝的執(zhí)政。從整體而言，宰相制度的存續(xù)，不僅可以輔助皇帝處理政務(wù)，提高效率，而且相權(quán)對皇權(quán)的制衡，能夠在一定程度上避免皇帝犯錯誤，無論對皇帝個人還是對國家社稷而言都是存在巨大的正效益。然而，于皇帝而言，宰相的存在卻始終是一個巨大的威脅，是對至高無上的皇權(quán)的掣肘。且太祖還將元朝的滅亡歸結(jié)于“委任權(quán)臣，上下蒙蔽故也”，所以，太祖憂慮政治的穩(wěn)定要切于家國天下的繁榮。在中央治國者的行動邏輯中，社會效益最大化固然重要，但是若制度變遷會影響到政治的穩(wěn)定，則社會效益最大化就成為第二目的，制度變遷也就難以啟動，低效的制度將繼續(xù)存在。

四、結(jié)論

中央治國者的行為動機(jī)主要為政治穩(wěn)定和社會效益最大化，這兩個目標(biāo)追求之間存在著無法調(diào)和的矛盾。中央治國者只有在維護(hù)政治穩(wěn)定的前提下，才可能發(fā)起制度變遷。本文以明朝太祖朱元璋廢除宰相制度為例，分析了中央治國者在制度變遷中的行動邏輯。中央治國者的行為邏輯分析，可以部分解釋為何在某些歷史關(guān)頭，統(tǒng)治者寧愿選擇激進(jìn)的但并非最優(yōu)的策略而不愿選擇緩和的、社會效益最大的行動方案，恰如明太祖面對胡惟庸叛亂，選擇徹底廢除宰相制度而不是更換宰相人選。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]R·科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷：產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].劉守英，等，譯.上海：上海人民出版社，2014.

[2]楊瑞龍.論制度供給[J].經(jīng)濟(jì)研究，1993（8）.

[3]徐大偉.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2015.

[4]張維平.伍曉鷹.經(jīng)濟(jì)自由主義思潮的對話[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社，1989.

[5]道格拉斯·C·諾思.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].陳郁，羅華平，等，譯.上海：上海人民出版社，1994.

[6]沈榮華，王擴(kuò)建.制度變遷中地方核心行動者的行動空間拓展與行為異化[J].南京師范大學(xué)（社會科學(xué)版），2011（1）.

[7][宋]歐陽修，宋祁，撰.新唐書·百官志[M].北京：中華書局，1975，唐書卷四十六，志第三十六，百官一.

[8]陳遼.宰相論[J].徐州師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007（3）.

[9]譚平.論朱元璋廢除丞相制度對明朝治官的影響[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版），2005（8）.