農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下“兩權(quán)”抵押貸款的實踐探索

課題組

摘 要：本文在解讀農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與“兩權(quán)”抵押貸款關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合平利縣“兩權(quán)”抵押貸款實際開展情況，深入分析了“兩權(quán)”抵押貸款如何盤活農(nóng)地、農(nóng)村勞動力、助推農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這四個核心點，并就“兩權(quán)”抵押貸款推進(jìn)兩年來出現(xiàn)的抵押物處置、法律限制、試點時間不足等問題，提出對應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村供給側(cè)改革；兩權(quán)抵押貸款；農(nóng)村土地；勞動力

一、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與兩權(quán)抵押貸款的關(guān)系

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是從提高供給質(zhì)量和效率，用市場化改革辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，其核心是提高農(nóng)業(yè)要素生產(chǎn)率，提高農(nóng)村要素商品化、市場化，讓農(nóng)村要素流動起來。而勞動力、土地作為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的兩個基本要素，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的核心點和出發(fā)點。兩權(quán)抵押貸款作為盤活農(nóng)村資產(chǎn)的重要試點政策，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)為抵押物進(jìn)行資本流轉(zhuǎn)，盤活了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的“土地”核心；在土地集約化、資源化的同時，帶動勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，完成一、二、三產(chǎn)業(yè)的相互融合，進(jìn)一步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，將農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的“勞動力”核心盤活。

二、平利縣兩權(quán)抵押貸款助推當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

截至2017年12月末，平利縣農(nóng)房抵押貸款余額19923萬元，同比增長64%，正式試點以來累放287筆19157萬元，2017年當(dāng)年發(fā)放169筆12524萬元；農(nóng)地抵押貸款余額9697萬元，同比增長96%，正式試點以來累放28筆9857萬元，2017年當(dāng)年發(fā)放15筆6797萬元。兩權(quán)抵押貸款有效解決了金融機(jī)構(gòu)有錢“貸不出”、產(chǎn)業(yè)大戶缺錢“無抵押”的現(xiàn)實問題，金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有力有效。

（一）兩權(quán)抵押促進(jìn)平利縣農(nóng)業(yè)要素發(fā)展

一是盤活農(nóng)地資源。截至2017年12月末，平利縣土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到32.8%；新增規(guī)模經(jīng)營面積30畝以上的大戶達(dá)到785戶，流入土地面積9.54萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的69%。通過土地經(jīng)營權(quán)抵押促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，集中化經(jīng)營、暢通融資渠道、吸引外來資本投入，進(jìn)一步盤活農(nóng)地固有資源。

二是優(yōu)化土地規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)抵押賦予農(nóng)地金融屬性，使土地更容易集中化融資。平利縣近1/3的流轉(zhuǎn)土地說明資本市場對農(nóng)地關(guān)注度很高，更容易接受土地集約化的融資模式。農(nóng)地在保留所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營權(quán)作為橋梁連接不同農(nóng)戶之間離散性、間隔性的土地集中化發(fā)展，進(jìn)行統(tǒng)一融資、統(tǒng)一開發(fā)，將原有土地集中經(jīng)營帶來的轉(zhuǎn)讓糾紛、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)費用等問題交給市場處理，用融資模式驅(qū)動市場主動破解農(nóng)村居民點和空心村閑置導(dǎo)致的農(nóng)村土地閑置現(xiàn)狀。通過對土地經(jīng)營權(quán)的金融定義，有效激發(fā)了土地資源的流動性，發(fā)揮出土地應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)供給能力和社會效益，一定程度上滿足了土地資源化需求，提高了土地的利用率。

三是暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資。土地經(jīng)營權(quán)的可抵押性從國家、法律、金融市場等方面給予了區(qū)域性可行，這樣的權(quán)利賦予了土地最基本的資本性，讓固有的集體土地變得可以區(qū)域性市場化。從平利縣近兩年試點成效可以看出，取得了一定的融資成效，也提高了農(nóng)戶抵御資金風(fēng)險的能力。通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)融資，高效聚集資金、提高農(nóng)民收入，利用融資通道進(jìn)行資本的快速積累，轉(zhuǎn)型收入方式，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高整體收入，有效防范了不同情況的經(jīng)營風(fēng)險。土地經(jīng)營權(quán)抵押融資方式的展開，打通了“農(nóng)戶-企業(yè)-產(chǎn)業(yè)-政府-農(nóng)戶”的資金壁壘，讓農(nóng)民有資本、有能力參與到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之中，將地區(qū)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展與農(nóng)民從根本上聯(lián)系在一起，實現(xiàn)農(nóng)戶的實資入股，完成農(nóng)民到股民的轉(zhuǎn)變。

四是提高農(nóng)地固有價值。經(jīng)過金融屬性的附加值，農(nóng)地在原有價值的基礎(chǔ)上增加融資功能，固有價值已經(jīng)超出了生產(chǎn)資料的原始價值，在附加值增加的同時，農(nóng)地的絕對值也相應(yīng)改變。土地的集約化管理、整體性開發(fā)、資本注入的便利性，從根本上逐步改變農(nóng)地經(jīng)營管理模式，由以前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村勞動力

一是提高勞動生產(chǎn)率?！皟蓹?quán)”抵押的實現(xiàn)為三類農(nóng)戶提供了不同種選擇：對于土地生產(chǎn)效率低的農(nóng)戶，土地可以流轉(zhuǎn)到生產(chǎn)效率高的農(nóng)戶，從而使自身可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫，更加專心從事非農(nóng)工作，提高非農(nóng)生產(chǎn)效率；對于土地生產(chǎn)效率高的農(nóng)戶，由于獲得了更多的土地，在進(jìn)行規(guī)模化集約管理經(jīng)營的基礎(chǔ)上，可以利用所流轉(zhuǎn)的土地深度融資，進(jìn)行新技術(shù)的研發(fā)，使得農(nóng)地生產(chǎn)和管理更加高效，不斷提高該類家庭的生產(chǎn)效率；對土地成產(chǎn)效率中等的農(nóng)戶，由于“兩權(quán)”農(nóng)房和土地的抵押屬性，可以一定程度促進(jìn)此類農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)升級，但是效率提升也是一定的。綜合來看，不同階段的農(nóng)戶在生產(chǎn)效率方面都得到了相應(yīng)的增加，“兩權(quán)”抵押間接性的促進(jìn)了農(nóng)村勞動力生產(chǎn)效率的提高。

二是豐富勞動主體。平利有4.9萬青壯年常年在外務(wù)工，由于缺少原始積累和可以融資的資產(chǎn)，在家鄉(xiāng)干事創(chuàng)業(yè)的夢想難以實現(xiàn)。推出“兩權(quán)”抵押貸款試點政策后，極大地調(diào)動了全民創(chuàng)業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)積極性。近年來，全縣累計引導(dǎo)2100名在外創(chuàng)業(yè)人士返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，匯集資金20億元，新辦經(jīng)濟(jì)實體1663家，帶動就業(yè)2萬人。與2008年“兩權(quán)”試點前相比，茶飲專業(yè)大戶由53戶增至455戶，家庭農(nóng)場從1個增至58個，農(nóng)民專業(yè)合作社由5家增至121家，農(nóng)業(yè)企業(yè)由36家增至152家，其中19家成長為省級龍頭企業(yè)。2016年3月，平利縣被國家發(fā)改委確定為支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范縣。

三是打通勞動力市場。平利縣“兩權(quán)”抵押的實施為勞動力進(jìn)入二級市場提供了機(jī)會，“兩權(quán)”中土地經(jīng)營權(quán)的抵押屬性為從事非農(nóng)工作的農(nóng)民提供了轉(zhuǎn)移勞動力的可能。非農(nóng)工作農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地、轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)入依靠農(nóng)地融資功能吸引入村、入社區(qū)的企業(yè)，提高勞動力附加價值。同時，規(guī)模化經(jīng)營為進(jìn)一步提升非農(nóng)從業(yè)者自身技術(shù)、打破技術(shù)型勞動封鎖提供可能。非農(nóng)勞動力流轉(zhuǎn)至二、三產(chǎn)業(yè)，提高了勞動力的再分配與精細(xì)化生產(chǎn)帶動非農(nóng)工資性收入，反向促進(jìn)農(nóng)村勞動力走出農(nóng)村，打通城鄉(xiāng)勞動差異?！皟蓹?quán)”抵押的財產(chǎn)性收入不斷拉平家庭收入中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營收入與非農(nóng)化收入，成為了提高職業(yè)農(nóng)民生產(chǎn)力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移、打破城鄉(xiāng)二元化，促進(jìn)勞動力進(jìn)一步流動提供的有力支撐。

（三）助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是培育特色產(chǎn)業(yè)。平利縣現(xiàn)有耕地39.38萬畝、林地269.23萬畝，在壯大特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中，堅持茶飲行業(yè)率先突破。目前，全縣累計流轉(zhuǎn)土地13.8萬畝，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到32.8%；新增規(guī)模經(jīng)營面積30畝以上的大戶達(dá)到785戶，流入土地面積9.54萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的69%；其中茶飲產(chǎn)業(yè)累計流轉(zhuǎn)土地8.48萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的61.4%。土地、資金瓶頸的破解，使茶飲主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，全縣茶飲產(chǎn)業(yè)基地面積由2008年的 15萬畝發(fā)展到23萬畝，重點龍頭企業(yè)發(fā)展到58家、省市級農(nóng)業(yè)園區(qū)達(dá)到28個，3家獲得歐盟認(rèn)證、75家獲得有機(jī)認(rèn)證?！捌嚼畫z茶”、“平利絞股藍(lán)”先后獲得“陜西省名牌產(chǎn)品”、“中國馳名商標(biāo)”、“國家原產(chǎn)地保護(hù)產(chǎn)品”。

二是集中產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集中優(yōu)勢土地資源與農(nóng)房資源，全面規(guī)劃、同步推進(jìn)，突出茶飲產(chǎn)業(yè)、市場主體帶動，村、戶相互鏈接，形成片區(qū)型、集中化產(chǎn)業(yè)模式。在整合農(nóng)房、農(nóng)地資源的基礎(chǔ)上，平利縣興辦社區(qū)工廠41家，吸納就業(yè)3000余人。三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。在平利縣三產(chǎn)融合發(fā)展中，依托農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押與農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款作為啟動資金，引進(jìn)阿里巴巴農(nóng)村淘寶項目，培育了42家電商企業(yè)和796家網(wǎng)店微店，通過訂單生產(chǎn)、種養(yǎng)回購然后線上外銷的方式，帶動940戶搬遷群眾在電商產(chǎn)業(yè)鏈中增收。2016年全縣網(wǎng)銷平利農(nóng)產(chǎn)品1.8億元。

（四）加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

一是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。在“兩權(quán)”抵押背景下，土地增值主要體現(xiàn)在附屬金融屬性以及非農(nóng)收入中的租金收入，而不直接體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)過后的土地原有價值。土地加快流轉(zhuǎn)，給農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”帶來了較大的資金收益，并且在未來的一段時間內(nèi)不斷增強(qiáng)?？紤]到現(xiàn)有集體土地所有權(quán)問題的復(fù)雜性，“兩權(quán)”抵押帶來的土地流轉(zhuǎn)一定程度解決了當(dāng)前城鄉(xiāng)二元化、城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口社會保證和公共服務(wù)均等之間的問題。在堅持以人為本、土地利益市場化和土地增值收益共享，保障農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诤蟮耐恋亓糁?，解決好農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化后顧之憂的基礎(chǔ)上，兩權(quán)抵押推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高農(nóng)民家庭總收入，為新型城鎮(zhèn)化人口增長提供了有力支撐。

二是解決城鎮(zhèn)化矛盾。由于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中生存空間與發(fā)展空間與土地需求之間的矛盾日益增大，探索解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將從三方面解決城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地間的矛盾：一方面提高土地資源利用率。城鎮(zhèn)化過程中，大量的農(nóng)村人口將進(jìn)入城市，完成城鎮(zhèn)化的人力資源需求。但是人口增加對土地需求的壓力也隨之而來，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決這一問題的有效途徑。另一方面解決用地矛盾。在新型城鎮(zhèn)建設(shè)的背景下，農(nóng)村土地資源與城市土地資源矛盾突出，城市發(fā)展對土地資源的需求與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)慢、效率低無法有效協(xié)調(diào)，土地貿(mào)易的被動需求逆推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。同時，緩解城鎮(zhèn)化農(nóng)民收入矛盾。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的大量農(nóng)村人口涌入，對基本飽和的城市地區(qū)帶來了更大的壓力，對城市的用地資源等方面提出了更高的要求，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押帶來的土地流轉(zhuǎn)收入及其他非農(nóng)收入，共同構(gòu)成了農(nóng)村人口入城的收入來源，這對緩解人口城鎮(zhèn)化矛盾有很重要的意義。

三、政策建議

（一）落實三權(quán)分置，發(fā)揮市場資金調(diào)配功能

農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分置，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，農(nóng)村改革取得重大成果。現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。“三權(quán)”分置為開展“兩權(quán)”抵押貸款提供了政策支持，要加快政策落地，按照“誰確權(quán)、誰辦證、誰登記”的要求，明晰權(quán)屬、賦予權(quán)能，依法保障權(quán)屬主體的合法權(quán)益。同時，要健全完善區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場，讓生產(chǎn)要素合理流動，切實發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（二）完善擔(dān)保機(jī)制，推動抵押擔(dān)保的市場化建立

建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，豐富平臺功能，為流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息發(fā)布、信息咨詢、價值評估等專業(yè)服務(wù)，逐步引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)交易平臺更加市場化。同時，加快培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估的市場化中介機(jī)構(gòu)，研究制定專門的評估辦法和標(biāo)準(zhǔn)，探索建立與國有土地市場價格掛鉤的地價信息聯(lián)動和信息公布機(jī)制，逐步形成科學(xué)、公開、合理的農(nóng)村土地和住房價值評估體系。加大財政支持力度，設(shè)立政府性擔(dān)保公司，或依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立互助性質(zhì)的擔(dān)保公司，增加第三方擔(dān)保。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，減少自然災(zāi)害以及市場價格波動帶來的風(fēng)險。

（三）延長試點時限，摸索解決“兩權(quán)”核心問題

“兩權(quán)”抵押發(fā)展到目前階段，最核心的問題是抵押物處置，即如何解決金融機(jī)構(gòu)對待農(nóng)民土地不可轉(zhuǎn)做商業(yè)用途、不可市場交易的問題，如何解決農(nóng)村土地屬性，這需要時間。但從目前試點進(jìn)展情況看，農(nóng)村的一系列歷史遺留問題需要時間妥善解決，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、價值評估等市場的形成也需要一個時間的過程。在短短兩年時間內(nèi)，試點要形成典型經(jīng)驗并在全國推廣存在一定難度，建議適當(dāng)延長試點時間，允許試點地區(qū)對如何解決抵押物處置、風(fēng)險市場建立等問題做進(jìn)一步探索實踐。

參考文獻(xiàn)

[1]蔡海生，陳拾嬌.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀與對策——基于江西省7縣農(nóng)村調(diào)研分析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，

（11）：306-311。

[2]高海.土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的論爭與立法回應(yīng)[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016，（6）：135-142。

[3]高勇.我國農(nóng)村“兩權(quán)”抵押融資的試點經(jīng)驗及啟示[J].新疆財經(jīng)，2015，（3）：5-11。

[4]黃少青，王周鐵.農(nóng)村土地制度改革背景下兩權(quán)抵押貸款研究[J].農(nóng)村金融，2016，（2）：61-62。

[5]王濤.關(guān)于農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款改革的思考[J].區(qū)域金融研究，2016，（1）：34-37。

[6]楊萬森.金融創(chuàng)新支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2017，（6）：54-59。

The Practice of “Two Rights” Mortgage Loan under the Background of

Agricultural Supply-side Reform

——A Case of Pingli County in Shaanxi Province

Research Group

Abstract：Based on the interpretation of the relationship between the agricultural supply-side reform and “Two Rights” mortgage loan and considering the status quo of “Two Rights” mortgages in Pingli county， the paper analyzes how “Two Rights” mortgage loans revitalize agricultural land and rural labor force， bolster the development of rural industry and accelerate the construction of new urbanization in depth. Finally， the paper puts forward some corresponding policy recommendations on the issues of collateral disposition， legal restrictions， insufficient pilot project and so on.

Keywords： rural supply-side reform； “Two Rights” mortgage； rural land； labor force

責(zé)任編輯、校對：張宏亮