國際主要央行矩陣式預(yù)算管理模式研究

李靜 裴麗娟 季韓波

摘 要：本文在梳理總結(jié)國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行預(yù)算管理模式的基礎(chǔ)上，探索將現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)中的矩陣管理引入財務(wù)預(yù)算管理范疇，對人民銀行推進(jìn)矩陣式預(yù)算管理的實施路徑進(jìn)行了探索研究。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；矩陣式；路徑

中圖分類號：F061 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（6）-0083-04

一、矩陣管理概念與文獻(xiàn)綜述

（一）矩陣管理概念

矩陣最初是一個數(shù)學(xué)概念，由19世紀(jì)英國數(shù)學(xué)家阿瑟·凱利（Arthur Cayley）首先提出，一般是指一個按照長方陣列排列的復(fù)數(shù)或?qū)崝?shù)集合，其來自于方程組的系數(shù)及常數(shù)所構(gòu)成的方陣。20世紀(jì)50年代末60年代初，為與前蘇聯(lián)開展全方位的太空競賽，美國國家宇航局（NASA）啟動了阿波羅登月計劃，由于該項目時間緊、任務(wù)重、規(guī)模龐大且復(fù)雜，傳統(tǒng)的直線職能型或事業(yè)部型的組織結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)這一項目的管理需求，為在短時間迅速實現(xiàn)眾多部門、機(jī)構(gòu)和人員的相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)，NASA管理層開始著手建立一套強(qiáng)有力的計劃管理體制和嚴(yán)密科學(xué)的組織管理方法，在不打破原有組織建制的基礎(chǔ)上，在總部設(shè)立計劃辦公室，并根據(jù)不同任務(wù)在不同地點設(shè)立項目辦公室，并在計劃辦公室和項目辦公室均分別設(shè)立系統(tǒng)工程、計劃控制等部門，縱橫結(jié)合全面負(fù)責(zé)該計劃的規(guī)劃進(jìn)度、預(yù)算與成本控制等，從而正式將矩陣管理概念引入組織結(jié)構(gòu)管理范疇。自20世紀(jì)60-70年代起，矩陣管理開始在企業(yè)組織管理中日益流行并得到廣泛采納。

組織結(jié)構(gòu)的矩陣管理通常是指按照職能劃分的縱向領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和按項目（任務(wù)或產(chǎn)品）劃分的橫向領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)相結(jié)合的一種組織形式。在該管理模式下，參與人員分別來自不同的部門，有著不同技能、不同知識和不同背景，并為了某個特定的任務(wù)（項目）而共同工作，其優(yōu)勢在于能夠把職能分工與組織合作結(jié)合起來，具有較高的適應(yīng)性和靈活性，能夠從項目的全局出發(fā)，快速適應(yīng)內(nèi)外部形勢變化，促進(jìn)組織職能和專業(yè)協(xié)作，有利于任務(wù)的完成。本文所提出的矩陣式預(yù)算管理是指在不改變組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門職能和組織編制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門與會計財務(wù)部門在預(yù)算全過程管理中的協(xié)作配合，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢以及在預(yù)算管理方面的職能和作用，突出預(yù)算服務(wù)業(yè)務(wù)、保障業(yè)務(wù)、促進(jìn)業(yè)務(wù)的功能作用，不斷提升預(yù)算管理績效。

（二）文獻(xiàn)綜述

目前，國內(nèi)外有關(guān)在企業(yè)組織結(jié)構(gòu)中實施矩陣管理的文獻(xiàn)較多，但關(guān)于矩陣式預(yù)算管理尤其是中央銀行矩陣式預(yù)算管理的文獻(xiàn)則較少，散見于部分關(guān)于中央銀行治理結(jié)構(gòu)的研究文獻(xiàn)中。

1.組織架構(gòu)優(yōu)化。20世紀(jì)90年代，西方理論界大多從提高效率、降低成本、防范風(fēng)險角度對商業(yè)銀行組織架構(gòu)如何優(yōu)化進(jìn)行研究。Koch&MacDonald;（2009）認(rèn)為商業(yè)銀行內(nèi)部通常同時存在區(qū)域和條線兩個維度，但管理權(quán)限在兩個維度之間的分布卻各不相同，由此形成了不同的組織架構(gòu)類型。Fender&McGuire;（2010）的研究表明，跨國銀行位于全球各地的本土銀行擁有過多的自主經(jīng)營權(quán)，是導(dǎo)致全球銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險增加的重要原因，基于此跨國銀行應(yīng)增加總部對區(qū)域條線的管控力度。

國內(nèi)商業(yè)銀行的組織架構(gòu)變革及矩陣式管理也有較多研究討論。黃賢福（2002）認(rèn)為，商業(yè)銀行的內(nèi)部組織應(yīng)以業(yè)務(wù)部為主線，壓縮組織層次，形成扁平化的組織架構(gòu)。秦立莉（2003）認(rèn)為，我國商業(yè)銀行傳統(tǒng)區(qū)域式組織結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)新的要求，矩陣式組織結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)復(fù)雜動態(tài)的經(jīng)營環(huán)境，商業(yè)銀行應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)動反應(yīng)和業(yè)務(wù)處理能力，并建立一套完整的成本管理體系和指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)，使各業(yè)務(wù)部門的成本核算和利潤分配公平、合理。

2.預(yù)算管理機(jī)制。潘小明（2006）指出國內(nèi)商業(yè)銀行有必要通過構(gòu)建核算與管理一體化的矩陣式財務(wù)管理應(yīng)用平臺，來解決自身投入信息匱乏的難題。石煜（2009）探討了在我國財政部門機(jī)構(gòu)改革中引入矩陣式管理模式的可行性。徐昊（2016）展示了矩陣方法在企業(yè)集團(tuán)預(yù)算管理中的具體應(yīng)用，認(rèn)為矩陣預(yù)算法是針對企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行預(yù)算管理的一種較實用的工具，具有適用性廣、信息集中、互相制衡等多種優(yōu)點，并探索將矩陣法與零基預(yù)算、滾動預(yù)算等傳統(tǒng)預(yù)算編制相結(jié)合，在實踐中推廣運用。

3.中央銀行會計財務(wù)矩陣式管理。中國人民銀行烏魯木齊中心支行會計財務(wù)處課題組（2016）分析了國外央行成本中心（責(zé)任中心）建設(shè)實施情況，探討了人民銀行實施矩陣式管理的可行性。彭玨（2017）、段作強(qiáng)（2017）等對基層人民銀行推進(jìn)財務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式進(jìn)行了探討。

二、國際主要央行預(yù)算管理實踐經(jīng)驗解析

（一）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行預(yù)算管理組織架構(gòu)

本文對G20的財務(wù)預(yù)算管理體制進(jìn)行了梳理總結(jié)。結(jié)果顯示，70%的G20中央銀行預(yù)算管理組織架構(gòu)由三部分組成：理事（董事）會1、預(yù)算委員會（執(zhí)行董事會、管理委員會）2、預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)3，大體分為三種類型：

第一，預(yù)算由各責(zé)任中心（內(nèi)部職能部門、業(yè)務(wù)部門、分行，下同）編制，財務(wù)部門審核、匯總、分配，執(zhí)行董事會（預(yù)算委員會）審核，理事（董事）會審批，美聯(lián)儲等13家中央銀行采取此種模式。其中，澳大利亞儲備銀行預(yù)算由行長審批。

第二，預(yù)算由各責(zé)任中心編制，財務(wù)部門審核、匯總、分配，政策委員會審核，國會審批，俄羅斯中央銀行（預(yù)算由國家杜馬審批）等3家中央銀行采取此種模式。

第三，預(yù)算由各責(zé)任中心編制，財務(wù)部門審核、匯總、分配，董事會（行長）審核，財政部審批，日本銀行等4家中央銀行采取此種模式。日本財務(wù)大臣認(rèn)為批準(zhǔn)日本銀行提交的預(yù)算不妥當(dāng)時，只能通知日本銀行并說明理由，同時予以公告，接到通知后，日本銀行可以向財務(wù)大臣陳述意見，并根據(jù)需要將該意見予以公告；英格蘭銀行預(yù)算經(jīng)本行通過后，只需向財政部通報，只要財政部無異議，就可以自主安排；因此，這兩家中央銀行的預(yù)算只是接受財政部門的形式審批。中國人民銀行費用預(yù)算由財政部納入部門預(yù)算（等同于其他行政部門）管理；沙特阿拉伯貨幣局向政府、公眾等服務(wù)對象收費，以覆蓋自身成本，但收費規(guī)定由本行執(zhí)行委員會通過后，報財政大臣批準(zhǔn)；因此，這兩家中央銀行的預(yù)算是接受財政部門的實質(zhì)性審批。

可以看出，上述三種預(yù)算管理組織架構(gòu)的區(qū)別主要在于審批的主體不同。

（二）發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行預(yù)算管理運行機(jī)制

中央銀行的預(yù)算管理是理事會（或外部審批主體）、預(yù)算管理委員會及各個業(yè)務(wù)部門等利益相關(guān)方權(quán)力制衡，廣泛集納意見，科學(xué)分析預(yù)測、反復(fù)咨詢論證的治理和決策機(jī)制。

1.預(yù)算管理周期。預(yù)算管理周期，是指從年度預(yù)算編制開始至年度決算結(jié)束所經(jīng)歷的時間，包括預(yù)算編制和審批、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、審查和報告。G20中央銀行的預(yù)算管理周期基本固定，其中預(yù)算編制需要的時間較長，最短3個月（日本銀行），最長達(dá)10個月（美聯(lián)儲）。

2.預(yù)算管理基礎(chǔ)。G20中央銀行預(yù)算管理基礎(chǔ)分為三類：一是零基預(yù)算，即在成本效益分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)需要和可能編制預(yù)算，所有收支不受以往預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行情況影響。二是基數(shù)法，即在前一年實際支出的基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)年變化情況來編制預(yù)算。三是以戰(zhàn)略規(guī)劃和中期工作計劃、年度工作計劃為基礎(chǔ)編制預(yù)算，采用這種基礎(chǔ)的中央銀行近年來成增長趨勢。

3.預(yù)算編制、審批流程。綜合G20中央銀行預(yù)算編制程序的共同特點，預(yù)算編制程序大體上可分為五個步驟。一是預(yù)算準(zhǔn)備，執(zhí)行委員會實施戰(zhàn)略規(guī)劃、項目排序、編制指導(dǎo)等。二是預(yù)算編制，各責(zé)任中心、業(yè)務(wù)部門從各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域出發(fā)，提出擬納入戰(zhàn)略規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)和運營計劃，編制中期計劃和相應(yīng)的年度預(yù)算。在財務(wù)部門與各責(zé)任中心、業(yè)務(wù)部門廣泛談判磋商的基礎(chǔ)上，由預(yù)算管理委員會（或執(zhí)行董事會）確定各部門的預(yù)算支出限額。三是預(yù)算匯總、審核階段，財務(wù)部門匯總編制總體年度預(yù)算，向預(yù)算管理委員會（或執(zhí)行董事會）提交預(yù)算草案，預(yù)算管理委員會（或執(zhí)行董事會）審核。四是預(yù)算草案，預(yù)算管理委員會（或執(zhí)行董事會）對預(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，最終統(tǒng)籌確定各業(yè)務(wù)部門的中期計劃及相應(yīng)的年度預(yù)算，報董事會（或理事會、管理委員會）審批。五是預(yù)算審批，董事會（或理事會、管理委員會）對預(yù)算管理委員會（或執(zhí)行董事會）提交的預(yù)算建議案，在預(yù)算委員會（或執(zhí)行董事會）的協(xié)助下做出決定，在下一個預(yù)算年度開始前批復(fù)，以確保預(yù)算在下一個年度按期執(zhí)行；需要政府議會審批的，一般要在新的預(yù)算年度開始前三個月左右提交議會。

4.預(yù)算執(zhí)行。大多數(shù)G20中央銀行的預(yù)算執(zhí)行較為剛性，規(guī)定只能在審定的限額內(nèi)支出，任何人無權(quán)擅自變更、修改，除非極特殊情況，不可調(diào)整預(yù)算總額，但可在不同支出結(jié)構(gòu)之間進(jìn)行調(diào)整、或在不同責(zé)任中心之間進(jìn)行調(diào)劑。

三、人民銀行財務(wù)預(yù)算矩陣式管理的路徑探索

（一）以預(yù)算管理為突破口，深化橫向溝通的體制和機(jī)制建設(shè)

財務(wù)預(yù)算是中央銀行實施相關(guān)業(yè)務(wù)的“總后臺”，同時，在預(yù)算管理過程中實施的中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表管理、損益表管理、財務(wù)風(fēng)險管理等會計活動，實質(zhì)上參與了中央銀行的重要業(yè)務(wù)活動，是維護(hù)中央銀行“兩張表”持續(xù)健康、有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要措施，可考慮以預(yù)算管理為突破口，加強(qiáng)會計財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的條線指導(dǎo)作用。

1.完善預(yù)算決策機(jī)制。參照發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中央銀行設(shè)立預(yù)算管理或項目管理委員會的模式，研究成立由業(yè)務(wù)部門和會計財務(wù)部門組成的預(yù)算管理主體，結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)規(guī)劃和預(yù)算資源，統(tǒng)籌全系統(tǒng)的預(yù)算及項目管理，并進(jìn)一步提高預(yù)算管理、財務(wù)資源與業(yè)務(wù)需求的有效銜接，實現(xiàn)最優(yōu)博弈結(jié)果。

2.建立業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門溝通協(xié)作機(jī)制。在業(yè)務(wù)部門設(shè)立會計財務(wù)聯(lián)絡(luò)人崗位，加強(qiáng)對其業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，使其兼具財務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)活動的理論知識和實踐經(jīng)驗，在制定業(yè)務(wù)規(guī)劃、項目管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等各環(huán)節(jié)與會計財務(wù)部門有效銜接，提高業(yè)務(wù)部門的財務(wù)預(yù)算管理水平。

（二）逐步推進(jìn)業(yè)務(wù)責(zé)任中心建設(shè)，構(gòu)建局部會計財務(wù)矩陣結(jié)構(gòu)

在橫向及縱向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制日趨成熟的前提下，科學(xué)合理劃分各部門的業(yè)務(wù)條線，試點在部分業(yè)務(wù)部門成立相應(yīng)的業(yè)務(wù)責(zé)任中心，深化矩陣式管理模式改革。

1.強(qiáng)化預(yù)算管理機(jī)制，發(fā)揮責(zé)任中心專業(yè)優(yōu)勢。逐步將預(yù)算編制及調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行等職責(zé)納入部門職責(zé)范圍，有效實現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化、預(yù)算調(diào)整的及時性、預(yù)算執(zhí)行的均衡性。會計財務(wù)部門重點指導(dǎo)業(yè)務(wù)責(zé)任中心編制年度預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，評價預(yù)算績效，實施項目管理。

2.進(jìn)一步優(yōu)化會計核算流程，逐步將與業(yè)務(wù)責(zé)任中心自身業(yè)務(wù)相關(guān)的會計核算納入其職責(zé)范圍，強(qiáng)化其責(zé)權(quán)意識和成本效益理念。會計財務(wù)部門職責(zé)從會計核算向業(yè)務(wù)管控轉(zhuǎn)換，重點做好權(quán)責(zé)發(fā)生制和成本會計核算體系建設(shè)，為業(yè)務(wù)責(zé)任中心預(yù)算管理和成本核算提供科學(xué)的會計計量依據(jù)。

（三）建立規(guī)范嚴(yán)密的全過程財務(wù)預(yù)算管理流程

緊緊圍繞人民銀行中長期發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)劃、預(yù)算編制和審批、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控、績效考核和評價的全過程管理，進(jìn)而形成一個遞進(jìn)循環(huán)的財務(wù)預(yù)算管理流程。

1.發(fā)揮業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)規(guī)劃的指導(dǎo)作用。緊緊圍繞人民銀行制定貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)的總體目標(biāo)及中長期發(fā)展戰(zhàn)略，由人總行各業(yè)務(wù)管理部門結(jié)合業(yè)務(wù)實際和發(fā)展要求，制定相應(yīng)的業(yè)務(wù)規(guī)劃。各業(yè)務(wù)責(zé)任中心根據(jù)人總行業(yè)務(wù)管理部門制定分解的業(yè)務(wù)規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域發(fā)展情況對其進(jìn)行量化，轉(zhuǎn)化為三年支出規(guī)劃，結(jié)合年度情況再進(jìn)一步細(xì)化為年度預(yù)算，使財務(wù)預(yù)算真正體現(xiàn)各業(yè)務(wù)責(zé)任中心落實業(yè)務(wù)規(guī)劃的主要手段。

2.優(yōu)化預(yù)算編制和審批管理流程。預(yù)算編制不再以預(yù)算單位為主體進(jìn)行編制，改為以縱向的業(yè)務(wù)責(zé)任中心、會計財務(wù)部門為主體進(jìn)行編制。各級分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)責(zé)任中心結(jié)合職能定位和地區(qū)業(yè)務(wù)發(fā)展情況，編制相應(yīng)的年度預(yù)算，并詳細(xì)闡明每項資金需求的原因和編制依據(jù)。預(yù)算管理委員會對各業(yè)務(wù)責(zé)任中心預(yù)算需求報告進(jìn)行評估、認(rèn)證和審核，與會計財務(wù)部門編制的公共預(yù)算匯總形成本機(jī)構(gòu)年度預(yù)算。人總行各司局業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)下級業(yè)務(wù)責(zé)任中心編制的年度預(yù)算，匯總形成全行各業(yè)務(wù)年度預(yù)算，與會計財務(wù)部門匯總編制的公共預(yù)算共同構(gòu)成人民銀行全行年度預(yù)算，經(jīng)總行預(yù)算管理委員會審批后報財政部。

3.嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控。在預(yù)算執(zhí)行上，將管理會計延伸至業(yè)務(wù)責(zé)任中心，促進(jìn)資源按業(yè)務(wù)責(zé)任中心、按項目、按作業(yè)進(jìn)行配置和調(diào)整，實現(xiàn)資源合理配置；正確歸集各業(yè)務(wù)責(zé)任中心、各作業(yè)成本，實施精細(xì)化核算和成本控制，提升資金使用效率。在預(yù)算監(jiān)控上，發(fā)揮預(yù)算管理委員會的監(jiān)督作用，定期對執(zhí)行情況和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行跟蹤，重點對費用支出情況和預(yù)算目標(biāo)的偏離度進(jìn)行管控，及時提出改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算支出績效的意見和建議。

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Abstract：The paper summarizes the budget management mode of central banks of foreign developed entities， and attempts to introduce the Matrix management in the organization structure of modern enterprises into the field of the financial budget management. And then the paper explores the implementation path of the Matrix budget management mode in the Peoples Bank of China.

Keywords： budget management； Matrix； path

責(zé)任編輯、校對：黨海麗