商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制研究

雷夢(mèng)菲

摘 要：本文參考主要發(fā)達(dá)國(guó)家銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn)，提出完善風(fēng)險(xiǎn)處置的法律體系；明確風(fēng)險(xiǎn)處置中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置；創(chuàng)新處置手段，強(qiáng)化市場(chǎng)化處置等政策建議，以期完善我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；風(fēng)險(xiǎn)處置；權(quán)力配置

中圖分類號(hào)：F832.39 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0017-2018（6）-0063-03

一、引言與文獻(xiàn)綜述

商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融管理當(dāng)局必然面臨的問(wèn)題。有效及時(shí)處置金融風(fēng)險(xiǎn)不僅有利于金融體系的平穩(wěn)運(yùn)行，也是保護(hù)債權(quán)人權(quán)利和金融消費(fèi)者合法權(quán)益的內(nèi)在要求。上世紀(jì)90年代我國(guó)采取合并重組、停業(yè)整頓、撤銷、關(guān)閉、破產(chǎn)等方式處置了一批問(wèn)題機(jī)構(gòu)，有效抑制了金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和蔓延，維護(hù)了金融體系的安全與穩(wěn)定。隨著我國(guó)金融業(yè)改革的深化，商業(yè)銀行作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，也面臨著愈發(fā)明顯的分化與整合趨勢(shì)，金融體系風(fēng)險(xiǎn)逐步積累并不斷加劇，風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB，2011）將處置機(jī)制劃分為穩(wěn)定化選擇和清算選擇兩種類型，并提出了構(gòu)建系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素。在理論研究方面，國(guó)內(nèi)的的研究目前主要集中在處置程序和處置方法領(lǐng)域。如章于芳（2010）對(duì)銀行接管程序和救助措施的研究；黃曉龍、王聰（2012）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置路徑選擇和效果的研究；吳林濤、林秀芹（2013）提出的商業(yè)銀行破產(chǎn)重組制度構(gòu)建和立法；銀行監(jiān)管部門則從銀行接管程序、權(quán)力配置方面提出了相應(yīng)的看法和意見(jiàn)。以往的研究存在著以下問(wèn)題，其一是對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的立法問(wèn)題研究較少；其二是未充分考慮存款保險(xiǎn)制度在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中應(yīng)起到的作用。

二、商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的國(guó)際改革動(dòng)向與實(shí)踐

（一）FSB：對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效處置原則

金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）于2011年首次發(fā)布《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素》，并于2014 年進(jìn)行了更新。《關(guān)鍵要素》從建立全面的處置制度和處置工具、建立有效的跨境處置協(xié)調(diào)機(jī)制、建立有效的恢復(fù)處置計(jì)劃及可處置性評(píng)估四方面構(gòu)建了問(wèn)題銀行處置的基本框架，明確了金融機(jī)構(gòu)處置中的金融穩(wěn)定、市場(chǎng)化處置、損失分擔(dān)等原則，并授予處置部門廣泛的處置權(quán)力。根據(jù)2016年FSB對(duì)成員國(guó)相關(guān)處置權(quán)力立法情況的評(píng)估，在調(diào)查統(tǒng)計(jì)的八項(xiàng)主要處置權(quán)力中，我國(guó)處置當(dāng)局完全擁有的只有3項(xiàng)，而包括設(shè)立過(guò)渡銀行、設(shè)立“剩余銀行”的資產(chǎn)管理工具、處置內(nèi)的法定“自救”以及暫緩執(zhí)行提前終止權(quán)等另5項(xiàng)處置權(quán)力則均處于缺失狀態(tài)。

（二）美國(guó)：以FDIC為主體的市場(chǎng)化處置實(shí)踐

美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》及其以后的修正案中，對(duì)于銀行的處置界限、處置啟動(dòng)程序、處置管理人等程序和實(shí)體制度進(jìn)行了較全面的規(guī)定，在立法層面明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制干預(yù)義務(wù)，有效抑制了監(jiān)管寬容與道德風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）是問(wèn)題銀行處置程序的主導(dǎo)者。在2008年的金融危機(jī)中，F(xiàn)DIC按照“成本最小化原則”，靈活高效地運(yùn)用收購(gòu)與承接、過(guò)橋銀行、存款賠付、持續(xù)經(jīng)營(yíng)救助等多種市場(chǎng)化處置方案，通過(guò)“損失分擔(dān)”機(jī)制，處置了大量問(wèn)題銀行，平穩(wěn)地化解了眾多中小型銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)了存款保險(xiǎn)基金及金融體系的安全，再次凸顯了有效存款保險(xiǎn)制度的重要性。危機(jī)后，美國(guó)強(qiáng)化了以金融法為基礎(chǔ)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法體系。在綜合性的破產(chǎn)基本法外，進(jìn)一步明確了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律規(guī)范，強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管和對(duì)大型銀行的監(jiān)管，增加了FDIC的備份檢查權(quán)和執(zhí)行權(quán)，賦予其更多的早期糾正權(quán)力和市場(chǎng)化救助手段。

（三）英國(guó)：強(qiáng)調(diào)對(duì)問(wèn)題銀行的司法處置程序

2008年金融危機(jī)前，英國(guó)是典型的以普通法（企業(yè)破產(chǎn)法）處理商業(yè)銀行破產(chǎn)的國(guó)家。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的一切事項(xiàng)均與普通商事公司采用相同的標(biāo)準(zhǔn)及程序。此模式的弊端在英國(guó)政府應(yīng)對(duì)2008金融危機(jī)的過(guò)程中暴露無(wú)遺：以法院為主導(dǎo)的商業(yè)銀行普通破產(chǎn)制度無(wú)法保證銀行危機(jī)處置的時(shí)效性和靈活性，與企業(yè)相類似的破產(chǎn)程序難以有效應(yīng)對(duì)非財(cái)務(wù)性問(wèn)題（如北巖銀行擠兌事件）引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。2009年英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《銀行法》，引入了銀行特殊破產(chǎn)制度。該制度主要由“特殊處置程序”（Special Resolution Regime ，SRR）、“銀行管理程序”（Bank Administration Procedure ，BAP）和“銀行破產(chǎn)程序”（Bank Insolvency Procedure， BIP）幾部分組成。其中，“特別處置程序（SRR）”屬于司法權(quán)介入問(wèn)題銀行處置前的程序；“銀行管理程序（BAP）”和“銀行破產(chǎn)程序（BIP）”屬于司法權(quán)介入后的破產(chǎn)銀行處置程序。這幾個(gè)程序主要由金融服務(wù)局、英格蘭銀行和財(cái)政部三個(gè)部門分享啟動(dòng)和實(shí)施相關(guān)處置銀行破產(chǎn)措施的權(quán)力。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不具有對(duì)投保銀行進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，其在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中基本處于被動(dòng)賠付地位，只承擔(dān)“存款賠付箱”功能。

（四）商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置國(guó)際實(shí)踐的共性

從國(guó)際和英美等國(guó)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的發(fā)展實(shí)踐可以看出：由于各國(guó)的金融體系、立法結(jié)構(gòu)和社會(huì)背景不同，對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置的框架、原則、方式也有所差異。但仍存在以下共同之處：

第一，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，方式方法雖然有差異，但整體原則應(yīng)有利于金融穩(wěn)定。無(wú)論是FSB的核心處置原則還是美國(guó)《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》，或是英國(guó)對(duì)銀行破產(chǎn)的特殊規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)的特殊性，明確了金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)不能等同于一般企業(yè)破產(chǎn)，這是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建立的基礎(chǔ)。

第二，金融機(jī)構(gòu)的處置手段應(yīng)多樣化和市場(chǎng)化，但不排除救助等行政化手段。此次金融危機(jī)中，F(xiàn)DIC采用市場(chǎng)化手段對(duì)大量中小銀行的平穩(wěn)處置廣受好評(píng)，但對(duì)于大銀行和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，僅靠市場(chǎng)化處置的手段顯然是不足的，所以美國(guó)對(duì)兩房等進(jìn)行了大規(guī)模的救助。同時(shí)為了減少“大而不能倒”的道德風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)SB《關(guān)鍵要素》要求成員國(guó)處置當(dāng)局應(yīng)定期進(jìn)行“可處置性”評(píng)估，評(píng)估其處置策略和工具的可行性和可信度，以及破產(chǎn)的系統(tǒng)性影響，減少處置對(duì)金融穩(wěn)定造成的負(fù)面影響及公共資金的損失。

第三，系統(tǒng)性法律框架在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中具有重要地位。無(wú)論何種處置機(jī)制，各國(guó)均有系統(tǒng)、詳盡的法律框架作為制度保障及處置依據(jù)。國(guó)際上對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的立法體例主要有普通破產(chǎn)法統(tǒng)一規(guī)制型、普通破產(chǎn)法與特別規(guī)定相結(jié)合的并存型、單獨(dú)立法型及監(jiān)管控制型。普通破產(chǎn)法統(tǒng)一規(guī)制型，減少了立法成本，更加經(jīng)濟(jì)和便利。單獨(dú)立法的模式，充分考慮到了金融機(jī)構(gòu)及其破產(chǎn)規(guī)則的特殊性，具有更強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。并存型則綜合考慮了立法成本及金融行業(yè)特殊性問(wèn)題，是一種折衷的立法模式。監(jiān)管控制型由監(jiān)管機(jī)構(gòu)包攬對(duì)問(wèn)題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的一切權(quán)力并排除法院的干預(yù)，提升了處置過(guò)程的專業(yè)性和效率。

三、我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)的建議

（一）完善風(fēng)險(xiǎn)處置的法律體系

以企業(yè)破產(chǎn)法為基礎(chǔ)，盡快對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置事項(xiàng)予以專門的、系統(tǒng)的立法，以此來(lái)減少立法成本，并提高處置的專業(yè)性和效率。在處置主導(dǎo)部門的選擇上，建議選擇兼顧行政主導(dǎo)型處置和司法主導(dǎo)型處置的折衷模式：專業(yè)性、技術(shù)性事項(xiàng)應(yīng)由監(jiān)管部門決定，涉及處置銀行財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)利確認(rèn)、變更和終止的事項(xiàng)由法院來(lái)決定。因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)熟悉監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度、銀行業(yè)務(wù)運(yùn)作等，且相對(duì)于司法處置，行政處置具有快速高效、專業(yè)以及成本最小化的特征，因此對(duì)于日常的監(jiān)管、早期警告、介入、糾正等事項(xiàng)，可以賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定權(quán)，其他涉及問(wèn)題銀行破產(chǎn)清算、重整等程序應(yīng)由法院來(lái)運(yùn)行，而銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供技術(shù)性幫助。同時(shí)，應(yīng)對(duì)我國(guó)行政監(jiān)管處置權(quán)力與司法處置權(quán)力確定一個(gè)合理的邊界，并適當(dāng)擴(kuò)大前者的職責(zé)范圍。

（二）明確風(fēng)險(xiǎn)處置中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置

銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基于對(duì)銀行業(yè)的日常監(jiān)管掌握著銀行的大量信息，能夠?qū)︺y行的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)情況作出及時(shí)準(zhǔn)確的判斷，在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置問(wèn)題上具有先天的優(yōu)勢(shì)。為避免權(quán)責(zé)沖突、有效處置風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置成為銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。建議，將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的程序啟動(dòng)及接管機(jī)構(gòu)。一是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)享有部分金融監(jiān)管權(quán)、金融監(jiān)管信息獲取權(quán)和核查權(quán)，對(duì)于判斷何時(shí)接管問(wèn)題銀行具備充分的信息獲取渠道和專業(yè)能力。二是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為存款的償付機(jī)構(gòu)，為及時(shí)回收資金，有足夠的提高處置效率、最大化處置收益、排除“監(jiān)管寬容”的正向激勵(lì)。另外，賦予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)更明確、廣泛的風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)力。此外，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)尚在起步階段，難以馬上承擔(dān)接管銀行的重任，應(yīng)盡快建立風(fēng)險(xiǎn)處置的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，使其能夠承擔(dān)起接管責(zé)任。

（三）創(chuàng)新處置手段，強(qiáng)化市場(chǎng)化處置

積極落實(shí)FSB《關(guān)鍵要素》的建議，對(duì)照其對(duì)各國(guó)處置權(quán)力現(xiàn)狀的評(píng)估結(jié)果，賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的處置權(quán)力，使其能夠通過(guò)存款賠付、收購(gòu)與承接、過(guò)橋銀行等市場(chǎng)化方式處置金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)賦予其中止訴訟等廣泛的處置權(quán)力，以降低處置成本及提高處置效率。

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Abstract： With reference to the typical experience of the risk resolution regimes of major developed countries， the paper puts forward policy suggestions on constructing the risk resolution regime of commercial banks in China.

Keywords： commercial bank； risk resolution； power allocation

責(zé)任編輯、校對(duì)：張宏亮