國外反洗錢監(jiān)管變革及啟示

唐宏飛

摘 要：國內外反洗錢、反恐怖融資形勢發(fā)生了深刻而復雜的變化。本文論述國外反洗錢監(jiān)管變革情況，深入分析境外中資金融機構反洗錢工作面臨的主要風險問題，對于中資境外金融機構防范洗錢風險提出了建議。

關鍵詞：反洗錢；金融監(jiān)管；國際經驗

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（6）-0060-03

受國際政治經濟等多重因素的影響，國內外反洗錢、反恐怖融資形勢發(fā)生了深刻而復雜的變化。探討反洗錢、反恐怖融資和金融制裁離不開國際社會政治、監(jiān)管環(huán)境發(fā)展變化的大趨勢。近年，美英等國頒布多部反洗錢相關法案，對違反當地規(guī)則的金融機構采取非常嚴厲的執(zhí)法行動，并處以巨額罰款，境外中資金融機構將面臨更大挑戰(zhàn)。全面掌握國外反洗錢監(jiān)管變革情況，對境外中資金融機構有效履行反洗錢義務尤為重要。

一、國外反洗錢監(jiān)管變革情況

（一）國外反洗錢監(jiān)管呈現(xiàn)法律法規(guī)更完善、處罰更嚴厲態(tài)勢

1.反洗錢法律法規(guī)日趨完善。隨著反洗錢和反恐怖融資形勢的日益嚴峻，主要發(fā)達國家反洗錢法律法規(guī)日趨完善。美國監(jiān)管機構頒布一系列配套行政法規(guī)和操作性規(guī)范，對反洗錢要求和處罰規(guī)定進行補充。2013年3月，美國金融犯罪執(zhí)法網絡（Fin CEN）發(fā)布《監(jiān)管規(guī)定適用于管理、交換和使用虛擬貨幣的說明》，將虛擬貨幣定義為“目前還不具有法定貨幣的地位，但在某些情況下能扮演貨幣功能的交換媒介”，2014年10月，F(xiàn)in CEN進一步明確比特幣等虛擬貨幣交易平臺屬于資金轉移機構，必須遵守金融犯罪執(zhí)法網絡的各種規(guī)定，包括但不限于反洗錢政策和程序，以及記錄保留、報告和交易監(jiān)管。2015年6月，美國紐約州在傳統(tǒng)的貨幣轉移法的基礎上出臺《虛擬貨幣監(jiān)管法案》，將監(jiān)管力度集中于比特幣發(fā)行、儲存和兌換環(huán)節(jié)，不包括消費、支付環(huán)節(jié)。2016年3月，美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）等金融監(jiān)管機構共同頒布針對預付卡持有人的《客戶身份識別程序指南》，2016年5月，金融犯罪執(zhí)法網絡（FinCEN）頒布《金融機構客戶盡職調查要求》，增加一項客戶盡職調查領域的新要求（對最終受益人進行調查并收集相關信息）。至此，美國形成了一套以反洗錢法案為基礎，相關行政法規(guī)、行業(yè)準則為補充的，相對完善的反洗錢法律體系。歐盟方面，各成員國也開展針對歐盟反洗錢4號令（Directive 2015/849）的修訂工作，將歐洲理事會相關反洗錢法令的精神融入本國法律體系，同時，考慮金融行動特別工作組（FATF）所頒布的新40項建議。2016年3月4日，瑞士聯(lián)邦委員會通過了《關于自動更新聯(lián)合國安全理事會制裁名單的條例》，同步更新打擊恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴散的制裁名單，最大程度滿足FATF“毫不遲疑”的要求，授權金融機構實施定向金融制裁，配套的除名、解凍和資金豁免等規(guī)定非常清晰。2017年10月6日，比利時防止洗錢、恐怖融資及現(xiàn)金使用限制的法令生效，該法令取代1993年的反洗錢條例，進一步擴展了受益所有人的范圍、完善了違規(guī)處罰和處罰公示機制。

2.反洗錢處罰更重、罰單屢創(chuàng)新高。據不完全統(tǒng)計，從2012年8月至2017年1月期間，美國監(jiān)管部門對渣打銀行、匯豐銀行、中國農業(yè)銀行、德意志銀行等11家國際金融機構因反洗錢監(jiān)管不力進行處罰，罰金（折算匯率為當時匯率）共計約164.40億美元；2015年11月、2017年1月，英國監(jiān)管部門分別對克巴萊銀行、德意志銀行等2家國際金融機構因反洗錢監(jiān)管不力而被罰，罰金（折算匯率為當時匯率）共計約3.13億美元。2016年10月，新加坡監(jiān)管部門分別對星展銀行、瑞士聯(lián)合銀行集團（瑞銀集團）因反洗錢監(jiān)管不力而被罰，罰金（折算匯率為當時匯率）分別為約72.61、96.64萬美元。2017年9月7日，美國紐約州金融服務局NYDFS宣布，以未能遵守該州有關洗錢的法律和法規(guī)為由對巴基斯坦哈比卜銀行處以2.25億美元罰款，除支付2.25億美元罰款，該行還同意放棄紐約分行的牌照。

（二）加大對金融機構首席合規(guī)官（Chief Compliance Officer，簡稱“CCO”）個人責任的追究力度

近年來，美英等金融監(jiān)管機構更加強調高級管理人員的履職與勤勉，通過追究CCO的個人責任，促使CCO在金融機構內部的合規(guī)管理中不敢有任何放松，以倒逼金融機構實施全面有效的合規(guī)管理。根據美國紐約州金融服務管理局NYDFS于2016年6月30日頒布的《銀行部門交易監(jiān)測與過濾程序要求及承諾書管理規(guī)則》（于2017年1月生效）規(guī)定：所有受NYDFS監(jiān)管的紐約金融機構必須建立和改進一套交易監(jiān)控系統(tǒng)，以及時發(fā)現(xiàn)有可能違反反洗錢法規(guī)的可疑活動；所有受NYDFS監(jiān)管的金融機構的CCO每年4月15日前要做一次保證，保證的內容是：該金融機構的交易監(jiān)控和過濾系統(tǒng)完全符合上述法規(guī)的要求，如做出虛假或錯誤的保證，CCO個人可能要承擔刑事責任。2016年3月7日，英國金融市場行為監(jiān)管局（2013年起設立）宣布施行的《高級管理人員認證制度（Senior Managers and Certification Regime，SMRC》中規(guī)定，上至董事會和高級管理，下至各級合規(guī)及業(yè)務人員，都應當承擔相應的合規(guī)管理職能或高級管理職能，否則都將承擔個人責任，并且特別強調被指派的“高級管理人員”提交年度合規(guī)證明。2017年7月，英國金融市場行為監(jiān)管局發(fā)布了將該高級管理人員認證制度（SMRC）擴展到幾乎所有受監(jiān)管機構的建議，目前正在審核新制度擴展范圍和實施日期，預計將在2018年起正式實施。在實踐中，英國金融市場行為監(jiān)管局于2016年10月12日宣布，因反洗錢控制不力，針對孟加拉國索那利銀行的英國子公司處以罰款約325萬英鎊，同時暫停該行辦理存款業(yè)務168天，對時任該行合規(guī)負責人Steven Smith處以罰款并禁止他繼續(xù)從事反洗錢報告主任以及合規(guī)事務方面的工作。對機構和高管人員的雙罰結果，折射出英國金融業(yè)反洗錢反恐怖融資的監(jiān)管期望和執(zhí)法趨勢。

（三）通過“潛在苛刻條款和要求的和解制度”解決洗錢案件

近年來，金融監(jiān)管機構傾向于要求被監(jiān)管對象對其合規(guī)制度進行整改，以作為免除進一步處罰甚至起訴的條件，且大部分洗錢案件以和解方式結案。但和解只是處罰洗錢案件的開始，如不能有效地對合規(guī)制度上的瑕疵進行整改以讓金融監(jiān)管機構滿意，將面臨更大力度的監(jiān)管風險。境外金融監(jiān)管機構在案件中采取的執(zhí)法手段包括和解條件。

（四）更多基于以原則性作為監(jiān)管處罰依據

隨著處罰理念的變化，更加注重和強調處罰效果，因而監(jiān)管處罰依據逐漸從單一的規(guī)則性轉向規(guī)則性與原則性相結合。與規(guī)則性監(jiān)管相比，原則性監(jiān)管內容較為靈活，原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結果為導向，以高位階的規(guī)則用于實現(xiàn)監(jiān)管者所要達到的監(jiān)管目標，持續(xù)進行原則和規(guī)則間的不斷平衡。以原則性作為監(jiān)管處罰依據已被美國、英國、日本、加拿大、新加坡等國金融監(jiān)管機構所采用。以英國為例，英國金融服務管理局制定11條基本的監(jiān)管原則，涵蓋遵紀守法、內部風險管理、誠實經營、保護客戶利益及配合監(jiān)管等諸多方面。近44%的英國監(jiān)管處罰是依據金融機構是否違反上述原則做出的。此外，依據這些監(jiān)管原則，還可給予金融機構正向激勵。

二、境外中資金融機構反洗錢工作面臨的主要風險

（一）境外中資金融機構履職能力不足，反洗錢合規(guī)風險上升

反洗錢合規(guī)是近年來國際化銀行面臨的重要問題。金融機構的國際化并非僅指開設境外機構，依法合規(guī)不限于制度、辦法、系統(tǒng)、人員等方面，更重要的是戰(zhàn)略、意識和文化，并轉化為自覺的行為等方面。在反洗錢國際標準趨嚴的背景下，中國反洗錢工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)，境外中資金融機構反洗錢工作也面臨巨大壓力。一些境外中資金融機構合規(guī)管理能力沒能與快速業(yè)務擴張相匹配，反洗錢內控出現(xiàn)漏洞，監(jiān)測系統(tǒng)不完善，部分歷史和敏感業(yè)務存在合規(guī)風險隱患，反洗錢等問題的盡職調查難度較大，與有效防范和打擊洗錢犯罪的現(xiàn)實需求存在差距，中資金融機構合規(guī)管理的壓力不斷上升。

（二）CCO正受到與日俱增的關注，加大了其個人問責風險

高級管理層在反洗錢合規(guī)方面的個人問責正受到與日俱增的關注。美國反洗錢法規(guī)規(guī)定，CCO如做出虛假保證等行為，可能要承擔刑事責任，這將對中資金融機構如何監(jiān)督境外分支機構產生重大影響。因此，負責反洗錢合規(guī)的CCO將面臨如下處境：若反洗錢合規(guī)確實存在瑕疵，CCO無法勤勉盡責地為其合規(guī)體系背書，也沒有得到高級管理層的支持來改進問題，只能選擇離職，或向金融監(jiān)管機構舉報。所以，高級管理層在處理與合規(guī)有關的工作時，要理解合規(guī)部門面臨的外部監(jiān)管壓力，理解金融監(jiān)管機構傾向于CCO能夠扮演中立于高級管理層的角色。若高級管理層不能認同合規(guī)部門的意見，但要避免簡單的將合規(guī)部門當作普通下屬部門，忽略或壓制合規(guī)部門的意見，這很容易使CCO尋求金融監(jiān)管機構的支持，向其反映問題。

（三）反洗錢高質量的專業(yè)人才缺失，人員素質難以適應反洗錢履職要求

反洗錢工作需要專業(yè)且有經驗的人員參與，需要大批精通金融、計算機、稅務、海關、結算等專業(yè)知識的專業(yè)人才，需要懂得偵查、經濟、貿易、法律、英語等綜合技能的復合型人才，目前中資金融機構反洗錢高質量人才匱乏，面對全球政治經濟環(huán)境的快速變化，反洗錢工作難度日益增大。

三、有關啟示

（一）境外金融機構應加強合規(guī)管理，構建高標準的反洗錢管理體系

金融機構要科學合規(guī)制定境外發(fā)展規(guī)劃，確保合規(guī)管理能力與業(yè)務范圍、經營規(guī)模、風險特征和監(jiān)管要求相適應。從高級管理層塑造和培育風險意識，從高級管理層推動和構建風險管理模式，自上而下設計和完善風險經營機制，參照全球最嚴標準和國際最佳實踐建立境外洗錢風險管理框架、政策和流程。加大金融科技在反洗錢中的應用力度，強化在客戶開立賬戶、金融犯罪、風險數據分析和交易監(jiān)控方面的流程合規(guī)，構建反洗錢合規(guī)目標運營模型，提高反洗錢工作的有效性。建立定向金融制裁名單的認定發(fā)布制度，完善洗錢“黑名單”管理機制。推行建設洗錢風險管理文化，促進全體員工形成洗錢風險管理理念、價值準則、職業(yè)操守，提升全體員工反洗錢意識。

（二）增強合規(guī)部門的履職能力，強化金融機構CCO的職責、權限與責任擔當

進一步增強合規(guī)部門在預計、評估和監(jiān)測金融機構承受洗錢的能力及遭受洗錢沖擊后的損失彌補及秩序恢復的能力，發(fā)揮其在金融機構內部反洗錢預防和監(jiān)控機制的作用。明確規(guī)定CCO的職業(yè)操守和專業(yè)素養(yǎng)，參照國際慣例設置CCO具體職能，賦予CCO充分的職權，如確保機構遵守有關反洗錢法律法規(guī)，能及時終止構成欺詐高風險的網點業(yè)務，并采取法令明確要求的其他行動，使得犯罪分子無機會利用有關平臺詐騙無辜的消費者，應當向機構總經理、董事會和機構住所地派出金融監(jiān)管機構報告機構經營管理行為的合法合規(guī)性和風險管理狀況，以及對機構有關問題進行核查、履行經營管理中可能發(fā)生的違規(guī)事項和可能存在的風險隱患進行質詢和調查等。明確其權力與責任，消除各類潛規(guī)則，使CCO制度市場化、透明化運作。在激勵機制方面進行創(chuàng)新，確保CCO高效履職。落實責任追究制度。

（三）創(chuàng)新培訓模式，加快培養(yǎng)復合型國際化管理的反洗錢人才隊伍

不斷創(chuàng)新反洗錢人員的培訓模式，強化對金融機構相關人員的反洗錢培訓，提高綜合知識和專業(yè)知識水平。加快培養(yǎng)既精通金融業(yè)務，又熟悉境外法律、貿易、稅務、金融監(jiān)管制度等內容的復合型國際化管理的反洗錢人才隊伍。探索研究有關部門組織反洗錢人員開展國際公認反洗錢師（CAMS）資格認證工作。加大反洗錢專職合規(guī)人員的配備力度。加快構建反洗錢正向引導和激勵機制，調動金融機構積極性，引導金融機構將優(yōu)秀的人力資源向反洗錢崗位傾斜，對綜合素質高、業(yè)務能力強且在反洗錢崗位上做出優(yōu)異成績的同志給予及時的表彰獎勵。

（四）加強溝通主動作為，增強以內部管理為基礎的原則性管理

金融機構應與當地金融監(jiān)管機構保持及時、充分、積極的溝通、交流、匯報和反饋，了解境外當地的監(jiān)管期望。尊重當地監(jiān)管文化的要求，重視監(jiān)管當局的提示，把不合規(guī)事件消滅在萌芽狀態(tài)，注重態(tài)度，妥善處理積極配合檢查，爭取監(jiān)管當局的配合和支持，努力為經營發(fā)展創(chuàng)造有利條件，維護好自身的合法權益。中資境外金融機構還應要適應境外原則性監(jiān)管增加的變化趨勢，原則性監(jiān)管對管理層提出更高的要求，并要求合規(guī)部門承擔更積極的角色，要利用自身資源更多地從“事后應對”轉向“前端介入”，加強對管理層的義務和責任，借鑒境外先進監(jiān)管理念，探索和研究原則性監(jiān)管在內部管理中的應用，在制定和完善與原則性監(jiān)管法律法規(guī)相適應的管理體制中，要進一步完善、優(yōu)化規(guī)則性監(jiān)管內容，把原則性與規(guī)則性管理有機結合起來，構建科學高效的監(jiān)管體制，增強監(jiān)管的有效性。

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Abstract：There have been profound and complicated changes in the anti-money laundering and anti-terrorist financing situation at home and abroad. A comprehensive discussion on the reform of anti-money laundering supervision in foreign countries and a deep analysis on the major risks faced by anti-money laundering work by Chinese-funded offshore financial institutions are of great significance in formulating and preventing the risk of money laundering by Chinese-funded overseas financial institutions.

Keywords： overseas； anti-money laundering； supervision reform； enlightenment

責任編輯、校對：謝華軍